Vedlegg 3: Brev fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 7. mars 2006
Det vises til brev fra Næringskomiteen datert 24. februar 2006, der komiteen ber om svar på en rekke spørsmål knyttet til forenklet kunngjøring. Under følger departementets svar på spørsmålene.
"Det offentlige gjør innkjøp for om lag 240 mrd. kr. i året. Kan departementet gi et anslag på omfanget av innkjøp (kroner og antall) i intervallet 100.000 - 500.000?"
Departementets har to hovedkilder for informasjon om omfanget av offentlige anskaffelser i Norge: henholdsvis Statistisk Sentralbyrå (SSB) og Doffin-databasen. SSB publiserer tall over årlig totalsum av offentlige anskaffelser. De har imidlertid ikke statistikk over hvordan innkjøpene fordeler seg avhengig av kontraktens størrelse.
Når det gjelder Doffin, gir datamaterialet informasjon om antallet kunngjøringer over EØS-tersklene og antallet kunngjøringer der det foreligger nasjonal kunngjøringsplikt (over 500.000 kroner etter 9. september 2005). Datamaterialet inneholder ikke informasjon om anslått størrelse på de enkelte kontraktene, utover gruppering i henholdsvis EØS-anskaffelser og "nasjonale" anskaffelser. I intervallet 100.000 kroner til 500.000 kroner er det ikke noe statistisk tallmateriale på omfanget, verken i antall eller kroneverdi, av anskaffelser.
Dersom en skulle fått et anslag over hvordan innkjøpene fordeler seg på ulike kontraktsstørrelser, ville det krevd et omfattende arbeid som ikke lar seg gjennomføre nå.
"Hvordan har hevingen av terskelverdien for anbudsplikt fra 200.000 til 500.000 kr påvirket omfanget av innkjøp via Doffin?"
En sammenlikning mellom perioden september 2004 til februar 2005 i forhold til perioden september 2005 til februar 2006, viser at nasjonale kunngjøringer har gått ned fra 4.195 til 3.157. Dette er utgjør en reduksjon på omlag 25%. Nedgangen kunne tenkes å tilsvare andelen av nasjonale kontrakter i spennet mellom 200.000 og 500.000. Antallet kunngjøringer har imidlertid vist seg å svinge noe fra år til år og mellom ulike perioder. Det er derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at reduksjonen er identisk med antall kontrakter i spennet mellom gammel og ny terskelverdi. Variasjonene i kontraktsutlysninger viser seg også ved at antallet kunngjøringer over EØS-terskelverdiene, har en nedgang på 25% i perioden august til desember 2005 i forhold til tilsvarende periode i 2004.
"Hva er omfanget av frivillig annonsering av offentlige innkjøp under 500.000 kr via Doffin?"
Det føres i dag ingen statistikk over omfanget av frivillig kunngjøring i Doffin under 500.000 kroner. Frivillige kunngjøringer fylles i dag ut på skjemaene for nasjonale kunngjøringer. Det er ingen plikt til å opplyse om anslått kontraktsverdi i en kunngjøring. En oversikt over antall frivillige kunngjøringer kan framskaffes. En slik oversikt vil imidlertid også omfatte kunngjøringer av uprioriterte tjenester, hvilket betyr at oversikten vil inkludere kunngjøringer av innkjøp over 500.000 kroner.
"Statsråden skriver i brev 27. januar til Næringskomiteen: "Ved kunngjøring av mindre anskaffelser vil det kunne melde seg et stort antall interesserte leverandører". Har departementet opplysninger om hvor mange tilbydere som vanligvis melder sin interesse i forbindelse med anskaffelser eller annet datagrunnlag som underbygger påstanden om at et stort antall interesserte leverandører er et reelt problem?"
Departementet har ikke data som kan gi svar på hvor mange leverandører som melder seg ved de enkelte kjøp. I høringssvarene til forslaget om forenklet kunngjøring ble imidlertid denne problemstillingen tatt opp av flere høringsinstanser. Under gjengis derfor enkelte høringsuttalelser hvor dette er omtalt.
Helse-Sør:
"Det kan lett tenkes at en forenklet kunngjøring avstedkommer 30-40 henvendelser. For at disse skal få en likeverdig og rettferdig behandling, vil de administrative kostnadene hos oppdragsgiver bli uforholdsmessig store i forhold til anskaffelsens verdi"
NRK:
"Det store volumet av anskaffelser (ikke i kronebeløp, men i antall enkeltanskaffelser) befinner seg under nasjonal terskelverdi. De fleste av disse anskaffelsene gjelder standardprodukter (hyllevarer) og enkle tjenestekjøp, som vanligvis ikke setter store krav til leverandøren som sådan. I dette markedet befinner det seg ofte et stort antall leverandører av samme type varer og tjenester. […]
Som påpekt vil det for mange av disse kunngjøringene være svært mange potensielle tilbydere. Skal man følge forslaget til departementet om en begrenset beskrivelse av hva som skal kjøpes, vil et antall av leverandørene føle et behov for ytterligere informasjon før tilbud sendes. Slike henvendelser må besvares raskt siden det er begrenset tid før tilbudsfristen utløper og må prioriteres fremfor andre oppgaver."
Oslo kommune:
"I stedet for å motta 3-5 tilbud fra konkret forespurte leverandører basert på undersøkelser av deres kvalifikasjoner, kan oppdragsgivere risikere å måtte behandle svært mange tilbud. Med et stort antall leverandører vil det fremtvinge seg behov å for å fastsette "kjøreregler" for gjennomføring av konkurranse."
Helse- Øst omtaler den økte ressursbruken ved krav om protokoll og kunngjøringsplikt under nasjonal terskelverdi medfører, slik:
"Mengden av anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 er betydelig. For et av våre helseforetak, Sykehuset Innlandet HF, er det beregnet at det hvert år er 700 anskaffelser i dette området som vil kreve protokoll. Antall protokoller vil bli mer enn fordoblet, mens antall kunngjøringer som i dag er ca 100 pr år vil med stor sannsynlighet også bli fordoblet. Sykehuset Innlandet HF har beregnet at merarbeidet krever to til tre nye årsverk. Det betyr for Helse Øst 12 til 15 årsverk. Resultatet vil være en prioritering fra løsningsorientert innkjøpsarbeid til betjening og kommunikasjon med et økt antall interessenter."
"Er statsråden av den oppfatning at EØS-avtalens hovedprinsipper, deriblant kravet til konkurranse gjelder under (norsk) nasjonal terkskelverdi? Hvordan skal en slik konkurranse gjennomføres og sikres i praksis: a) gjennom en form for annonsering (slik at alle potensielle leverandører kan delta) eller b) ved å kontakte 1, 2, 3 eller flere leverandører?"
Etter EØS-avtalen har Norge særskilte forpliktelser etter anskaffelsesdirektivene som setter bestemte prosedyrekrav til anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider over EØS-terskelverdien. Spørsmålet fra Næringskomiteen forstås slik at komiteen spør om EØS-avtalens hovedprinsipper knyttet til etableringen av det indre marked setter krav til bestemte fremgangsmåter ved anskaffelser under EØS-terskelverdiene.
Dette er et spørsmål som ikke er entydig besvart gjennom praksis. EØS-avtalens hoveddel gir ingen anvisninger ut over å angi de grunnleggende prinsippene. EF-domstolen har imidlertid behandlet flere saker om store tjenestekonsesjoner. Disse inneholder elementer av tjenestekjøp, uten at konsesjonene er omfattet av innkjøpsdirektivet. Domstolen har vurdert i hvilken utstrekning EØS-avtalens krav om ikke-diskriminering må forstås som plikt til å gi informasjon til omverdene om anskaffelsen. EF-domstolen har uttalt at de grunnleggende prinsippene stiller krav til at virksomheter utenfor den stat hvor oppdragsgiver skal kjøpe tjenesten må få adgang til de nødvendige opplysninger vedrørende konsesjonskontrakten, før den tildeles, slik at virksomhetene dersom de ønsker det, skal være i stand til å melde sin interesse i å bli tildelt kontrakten.
Under EØS-tersklene er imidlertid departementet ikke kjent med rettspraksis fra EF-domstolen. Kommisjonen anla i 2004 sak mot Finnland for en varekontrakt med en verdi på ca. 1,5 millioner norske kroner, som er under den aktuelle terskelverdien i Finnland. Kommisjonen hevder at Finland har tilsidesatt grunnleggende bestemmelser i EF-traktaten, herunder prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling, som omfatter forpliktelsen til gjennomsiktighet.
Bestemmelsene om den frie bevegelighet av varer og tjenester i EØS-avtalen gjelder i prinsippet uavhengig av varene eller tjenestens verdi. EF-domstolen har imidlertid i sakene om de store tjenestekonsesjonene uttrykt at EF-rettens proporsjonalitetsprinsipp også gjelder for offentlige anskaffelser. Det skal være et rimelig forhold mellom anskaffelsen og kravene til annonsering. Kravene til annonsering må også sees i lyset av at et av formålene til de grunnleggende prinsippene i EF-traktaten er å sikre den frie bevegelighet i det indre marked. EF-domstolen har uttrykt at det for små anskaffelser kan være så usikre eller indirekte følger for det indre marked at det ikke følger krav fra de grunnleggende prinsippene.
Den norske loven om offentlige anskaffelser § 5 stiller krav om konkurranse når en oppdragsgiver skal foreta en anskaffelse. For anskaffelser som ikke er omfattet av prosedyreregelverket er det opp til oppdragsgiver hvordan oppdragsgiver vil sikre konkurranse for den enkelte anskaffelse. Dette kan blant annet gjøres ved ulike former for annonsering eller ved å kontakte flere leverandører.
"Der er blitt et dramatisk fall i antall kunngjøringer under 500.000 kr. Hva vil statsråden gjøre med den situasjon at bedrifter ikke får delta i konkurranse under denne verdi?"
I arbeidet med nytt regelverk om offentlige anskaffelser er det lagt vekt på å synliggjøre de grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av verdi. I lov om offentlige anskaffelser § 5, i gjeldende forskrift og i utkast til ny forskrift om offentlige anskaffelser § 3-1 er det oppstilt krav om at "Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes." Regjeringen har også bestemt at det skal føres protokoll for alle anskaffelser med en verdi over 100.000 kroner. I denne protokollen skal innkjøper blant annet redegjøre for hvilke tiltak som er gjort for å sikre reell konkurranse om kontrakten. Som det fremgår av brevet til Næringskomiteen av 27. januar 2006, vil det også bli lagt til rette for en frivillig kunngjøringsordning i Doffin. I forbindelse med utarbeidelse av nytt regelverk om offentlige anskaffelser skal departementet lage en ny veileder til regelverket. Viktigheten av å sikre konkurranse, også om små oppdrag, vil være et viktig budskap i den nye veilederen.
Etter departementets mening vil alle disse tiltakene bidra til å sikre konkurranse om mindre anskaffelser, selv om det ikke innføres en obligatorisk kunngjøringsplikt.
"Dersom det viser seg at stat, kommuner, fylkeskommuner tildeler kontrakter direkte til "hoffleverandører". Vil statsråden gjøre noe for å hindre en slik utvikling?"
Som det fremgår av brevet til næringskomiteen av 27. januar 2006, vil det om to år bli gjennomført en grundig vurdering av hvor den nasjonale terskelverdien bør ligge. I dette arbeidet kan det også være aktuelt å gjøre en ny vurdering av spørsmålet om forenklet kunngjøring. Erfaringene fra hvordan innkjøpere har praktisert kravet til konkurranse (og eventuelt tildeling av kontrakter til "hoffleverandører") under nasjonal terskelverdi, vil være et viktig innspill i en slik vurdering. Hensynet til konkurranse må imidlertid ses i sammenheng med behovet for forenkling for innkjøpere i offentlig sektor.
"Hvilke konsekvenser har det i forhold til lovens krav til likebehandling, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet at et innkjøp er kunngjort? Påvirker kunngjøringen i seg selv hvilke regler som gjelder for innkjøpet?"
Når oppdragsgiver kunngjør en anskaffelse, skal alle som ønsker å konkurrere om en kontrakt behandles likt og på en måte som sikrer gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Dette gjelder også under den nasjonale terskelverdien på 500.000 kroner. Selv ved kunngjøringer av mindre anskaffelser, kan det melde seg et stort antall interesserte leverandører. Ved slike kjøp kan det være problematisk for oppdragsgiver å tilfredsstille de grunnleggende prinsippene, dersom oppdragsgiveren ikke har gjort synlig hvilke prinsipper som ligger til grunn for utvelgelse av aktuelle kandidater og valg av beste tilbud. Det vil dermed ligge et press i retning av på forhånd å utarbeide regler for gjennomføring av konkurransen, herunder behov for presise konkurransegrunnlag og kvalifikasjonskrav.
Uten å kunngjøre på forhånd, kan oppdragsgiver ivareta kravet til konkurranse ved å ta direkte kontakt med og forholde seg til et mindre utvalg leverandører. I slike situasjoner kan prinsippene om likebehandling og etterprøvbarhet mv. ivaretas med andre og mer fleksible fremgangsmåter enn dersom kontrakten er kunngjort. Oppdragsgiver behøver for eksempel ikke oppstille kvalifikasjonskrav fordi henvendelsen kan gå direkte til leverandører som oppdragsgiver anser innehar de nødvendige kvalifikasjonene. Med færre leverandører kan det og være lettere å utforme konkurransegrunnlaget mindre omstendelig fordi tilbyderne og oppdragsgiver er i dialog, og supplerende informasjon kan gis pr telefon og e-post. De administrative kostnadene blir dermed normalt mindre når deltakerantallet er sikret å være lite.
De grunnleggende prinsippene er enklere å overholde når man har et begrenset antall leverandører å forholde seg til. Det er altså ikke kunngjøringsplikten isolert sett som oppleves som byrdefull, men konsekvensene av kunngjøringsplikten.
En innføring av en plikt til forenklet kunngjøring, vil kunne lede til etterspørsel etter et relativt omfattende prosedyresett, beslektet med de alminnelige prosedyrekravene i forskriften. Dersom dette ikke utvikles sentralt, vil det være oppdragsgivere som ikke har den nødvendige kompetanse og ressurser til å håndtere prosessen selv.
"Hvordan kan en potensiell leverandør som ønsker å selge sine varer eller tjenester til kommunen, gjøre seg kjent med kommunens innkjøpsplaner dersom innkjøpene ikke kunngjøres?"
Grunnleggende prinsipper krever at anskaffelser så langt som mulig er basert på konkurranse. Dette kan skje på flere måter. Oppdragsgiver kan for eksempel foreta en henvendelse til utvalgte kvalifiserte leverandører, de kan gå målrettet ut til aktuelle leverandører for eksempel gjennom kunngjøring i et fagtidsskrift, de kan kunngjøre på egne hjemmesider eller foreta en frivillige kunngjøring i sentrale databaser slik som Doffin. Dette medfører at oppdragsgiver gis en fleksibilitet samtidig som de kan være målrettet i sin kontakt mot leverandørmarkedet.
"Har departementet en oppfatning av om konkurranse om offentlige innkjøp i positiv eller negativ retning påvirker de økonomiske og kvalitetsmessige vilkårene som kan oppnås?"
Før dagens regelverk med prosedyrekrav under EØS-terskelverdiene trådte i kraft viste undersøkelserOffentlige anskaffelser på anbyd – virkninger og erfaringer med EØS-regelverket for offentlige anskaffelser, NORUT Samfunnsforskning AS, 1996 at man gjennom å regulere de offentlige anskaffelsene med sikte på å stimulere til størst mulig konkurranse hadde oppnådd store innsparinger. Et stort antall innkjøpere opplevde at prisnivået hadde sunket med mellom 5 % og 20 % som følge av å gjennomføre innkjøpsdirektivene i norsk rett. Etter at dagens regelverk med prosedyrekrav under EØS-terskelverdi hadde virket i 3 år, gjennomførte Asplan Viak i 2004 en evaluering av regelverketEvaluering av regelverket for offentlige anskaffelser. Asplan Viak juni 2004. på oppdrag av Nærings- og handelsdepartementet. Undersøkelsen baserte seg på et begrenset datamateriale, og gir dermed ikke grunnlag for generelle konklusjoner. Imidlertid gir materialet rom for betraktninger rundt vesentlige problemstillinger. Hovedinntrykket fra denne undersøkelsen var at prisene ikke så ut til å ha endret seg vesentlig etter at de nye prosedyrekravene ble innført. Svarene fra leverandørene viste de samme resultatene. En årsak kan være at anskaffelser av lavere verdi var gjenstand for konkurranse også før regelverksinnføringen, og at prisgevinsten av konkurransen allerede var hentet ut. En annen årsak kan være at pris, selv om den er et viktig tildelingskriterium, ikke alene er avgjørende for utfallet av konkurransen.
Begge undersøkelsene gir inntrykk av at kvaliteten på varer og tjenester er uendret som følge av regelverkets krav om konkurranse. Imidlertid virker det entydig som om kvaliteten på anskaffelsesprosessen, herunder planlegging, gjennomføring og kontroll av innkjøpene er bedret. Det er nærliggende å tro at dette er knyttet til at anskaffelsesprosessen må formaliseres og systematiseres for å oppfylle forskriftens krav. At innkjøpene er bedre planlagt og tilpasset virksomhetens behov bidrar til at kvaliteten i offentlige tjenester øker.
"Har departementet en oppfatning av om konkurranse om offentlige innkjøp påvirker omfanget av innovasjon hos leverandører til offentlig sektor?"
Økt konkurranse kan gi utslag i nytenking og kreativitet blant leverandørene, og at stadig bedre produkter tilbys til konkurransedyktige priser. I begge undersøkelsene mente innkjøperne imidlertid at de kun i begrenset grad, eller ikke i det hele tatt, hadde merket en slik tendens som følge av innkjøpsregelverket. I følge begge undersøkelsene har ikke antallet leverandører økt i vesentlig grad, og gjennomgående sett er leverandørene de samme som før innføringen av regelverket.
"Dersom en kommune skal gjøre et innkjøp kjent gjennom annonsering eller andre former for kunngjøring, er det etter departementets vurdering tungvint og/eller kostbart å bruke en web basert LilleDoffin løsning i forhold til andre kjente kunngjøringsmetoder?"
Dersom det ble innført en plikt til forenklet kunngjøring, ville et sentralt kunngjøringssted gi effektivitetsgevinster ved at både leverandører og oppdragsgivere slipper å orientere seg om hvor det skal/bør kunngjøres og at de blir kjent med hvordan det aktuelle kunngjøringsstedet fungerer.
"Det er frivillig å offentliggjøre innkjøp under terskelverdi på DOFFIN. KS hevdet på høringen til Næringskommiteen 15.februar 2006 at innkjøp under terskelverdi i stor grad blir offentliggjort på DOFFIN. I hvor stor grad offentliggjøres innkjøp under terskelverdi på DOFFIN, og finnes det statistikk om hvor stor andel av innkjøpene under terskelverdi som offentliggjøres? Siden de nye terskelverdien har virket såpass kort tid kan det gjerne tas utgangspunkt i den gamle terskelverdien, men i den grad det finnes noen tall eller kommentarer ift. ny terskelverdi er det bra."
Som nevnt i svar på spørsmål 3, føres det ingen statistikk over frivillige kunngjøringer i Doffin. Departementet har forelagt spørsmål 13 for e-handelssekretariatet, som antar at uttalelsen fra KS var rettet mot at mange kommuner frivillig kunngjør innkjøp under terskelverdi på egne nettsteder og i lokalpresse. Det er etter e-handelssekretariatets erfaring heller ingen sentral statistikk på omfanget av denne typen kunngjøringer.