I innstillingen til lov om sosialtjenester, Innst. O. nr. 9 (1991-1992), understreket sosialkomiteen at rusmiddelmisbruk er et av våre største sosiale problemer. Det angår både den enkelte misbruker, deres familie og samfunnet som blir belastet med betydelige økonomiske kostnader og ressurser. I løpet av de siste 10 til 15 årene har det vært en stor økning i bruken av rusmidler og av antall tungt belastede rusmiddelmisbrukere med høy dødelighet. I 2003 var de samlede kommunale nettoutgiftene i sosialtjenesten på 7,2 mrd. kroner. Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) har i en undersøkelse på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet anslått at de totale utgiftene knyttet til rusmiddelmisbrukere var på om lag 2,2 mrd. kroner i 2001.

Etter lov om sosiale tjenester skal rusmiddelmisbrukere gjennom råd, veiledning og hjelpetiltak få hjelp til å komme bort fra alkohol og andre rusmidler. Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede nasjonale ansvaret for hjelpetiltak, rehabilitering og ettervern for rusmiddelmisbrukere. Gjennomføringen av den nasjonale rusmiddelpolitikken er delegert til flere instanser på ulike forvaltningsnivåer, som Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, fylkesmannsembetene, statlige helseforetak, kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål og kommunene. Ansvaret for å følge opp den enkelte rusmiddelmisbruker er i hovedsak lagt til kommunene. Oppfølging av rusmiddelmisbrukere kan omfatte en lang rekke tiltak som identifikasjon, kartlegging, vurdering, råd og veiledning, behandling og omsorg.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse i hvilken grad departementet sørger for at oppfølgingen av rusmiddelmisbrukere i kommunene gjennomføres i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. I undersøkelsen er det kartlagt

• – på hvilken måte departementet ivaretar sitt overordnede nasjonale ansvar for kommunenes oppfølging av rusmiddelmisbrukere

• – i hvilken grad styrings- og saksbehandlingssystemet i kommunene er tilstrekkelig og hensiktsmessig

• – i hvilken grad kommunene følger opp rusmiddelklienter med råd, veiledning og hjelpetiltak

• – i hvilken grad kommunene ivaretar sitt ansvar for å følge opp klienter under legemiddelassistert rehabilitering, tvangsplassering og institusjonsbehandling.

1.1 Oppsummering av undersøkelsen

Problemstillingene i undersøkelsen er belyst ved hjelp av intervjuer, saksmappegjennomgang, spørreskjemaundersøkelse og dokumentanalyse.

1.1.1 Departementets overordnede og nasjonale ansvar for oppfølging av rusmiddel­misbrukere

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det ved inngangen til 2005 ikke rapporteres systematisk fra kommunene til staten om oppfølging av rusmiddelmisbrukere. Manglende rapportering, evaluering og statistikk utgjør en risiko for at departementet ikke har tilstrekkelig kunnskap om rusmisbrukere får den oppfølgingen de har krav på etter sosialtjenesteloven. Det kan derfor stilles spørsmål ved om departementet har nødvendig styringsinformasjon på området.

Undersøkelsen viser at sentrale myndigheter har vært lite aktive når det gjelder å utvikle veiledninger, verktøy og modeller for å bidra til større systematikk i kommunenes arbeid med oppfølging av rusmiddelmisbrukere.

I forbindelse med handlingsplanen "Kunnskap og brubygging" (1998-2001) ble det opprettet sosialfaglige og rusfaglige fora. Videreføring og oppretting av sosialfaglige og rusfaglige fora har vært et av satsningsområdene til departementet etter handlingsplanens slutt. Riksrevisjonens undersøkelse viser at fylkesmannsembetene i etterkant av handlingsplanen i liten grad har vedlikeholdt og utviklet sosial- og rusfaglige fora.

Undersøkelsen viser at kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål, som blant annet skal gi råd og kompetansehevende tiltak til den kommunale sosialtjenesten, ikke har hatt en tilstrekkelig aktiv rolle overfor sosialtjenestene på dette området. Det framgår av undersøkelsen at sosialtjenestene har liten eller ingen kontakt med kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål når det gjelder oppfølging av rusmiddelmisbrukere.

1.1.2 Kommunenes oppfølging av rusmiddel­misbrukere

Styrings- og saksbehandlingssystemene i ­kommunene

Undersøkelsen gir indikasjoner på mangelfull planlegging og synliggjøring av satsningsområder når det gjelder oppfølging av rusmiddelmisbrukere i kommunene.

Gjennomgang av dokumenter fra de kommunale sosialtjenestene viste at en tredjedel av sosialtjenestene i undersøkelsen ikke har saksbehandlingsrutiner for arbeidet i sosialtjenesten, og at tre fjerdedeler av sosialtjenestene ikke har skriftlige saksbehandlingsrutiner for oppfølging av rusmiddelmisbrukere. Mangel på skriftlige saksbehandlingsrutiner i sosialtjenesten kan føre til ulik praksis mellom saksbehandlere på samme sosialtjeneste og manglende forutsigbarhet for klienter.

Saksmappegjennomgangen viser at det er mangelfull dokumentasjon i journalnotatene og i saksmappene ved de kommunale sosialtjenestene. Mangel på dokumentasjon innebærer en risiko for sviktende kontinuitet i sosialtjenestens oppfølging av rusmiddelmisbrukere og kan føre til at klientens rettssikkerhet ikke blir ivaretatt, og at etterprøvbarheten i forbindelse med klagebehandling, tilsyn og revisjon reduseres.

Undersøkelsen viser at sosialtjenestene har begrenset kunnskap om forskriften om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, og at arbeidet med å etablere internkontrollsystemer i sosialtjenesten i liten grad er startet opp. Mangel på internkontrollsystemer utgjør en risiko for at feil og mangler i saksbehandlingen ikke blir avdekket og korrigert.

Den kommunale sosialtjenestens oppfølging av ­rusmiddelmisbrukere

Saksmappegjennomgangen viser at i 56 av 219 saker er rus nevnt ett år eller senere etter første kontakt med sosialtjenesten. Sen identifisering og kartlegging av rusmiddelmisbruk i sosialtjenesten kan føre til at sosialtjenesten kommer for sent inn med målrettede tiltak for rusproblematikken. Manglende kartlegging kan også gjøre at sosialtjenesten ikke har godt nok grunnlag for å gi målrettede hjelpetiltak. En av årsakene til sen kartlegging og identifisering kan være at kommunene ikke har tilstrekkelig kompetanse og metodikk på dette området.

Riksrevisjonens undersøkelse og undersøkelser som er gjennomført av andre offentlige instanser, viser at generelle tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven i liten grad blir gitt rusmiddelmisbrukere, slik det er oppfordret til i loven. Undersøkelsen viser også at det er mangel på boliger og lang saksbehandlingstid for tildeling av bolig for rusmiddelmisbrukere i kommunene. Dette støttes av annen forskning og utredning. Det kan stilles spørsmål ved om rusklienter i tilstrekkelig grad får den hjelpen de har behov for og krav på.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at sosialtjenestene opplever det som vanskelig å få behandlingstilbud for rusmisbrukere med dobbeltdiagnose rus og psykiatri.

Saksmappegjennomgangen viser at 11 pst. av rusmiddelmisbrukerne i liten grad har fått råd og veiledning før og under nærmiljøtiltak. Gjennomgangen viser også store variasjoner på hvor mange rådgivnings- og veiledningsmøter den enkelte klient får. Undersøkelsen viser også at flere sosialtjenester synes å mangle nødvendige rutiner og systematikk når det gjelder å gi råd og veiledning til rusmiddelmisbrukere.

Når det gjelder sosialtjenestens oppfølging før, under og etter institusjonsplassering, viser undersøkelsen at det kun for fem av 55 klienter er utarbeidet en tiltaksplan i forbindelse med institusjonsbehandling. For 23 av 55 klienter foreligger det ingen dokumentasjon på at sosialtjenesten har foretatt noen kartlegging i forbindelse med søknad om institusjonsbehandling. Undersøkelsen viser videre at det for en del av klientene ikke har vært noen kontakt mellom sosialtjenesten og klienten under og etter institusjonsplasseringen, og at det i en del tilfeller heller ikke har vært planlagt oppfølgingstiltak i etterkant av institusjonsbehandlingen. Manglende kontakt mellom klienten og sosialtjenesten i fasen etter institusjonsplassering innebærer et brudd i tiltakskjeden, og tilsier at sosialtjenesten ikke kan gjøre en vurdering av klientens situasjon.

Saksmappegjennomgangen viser at det for ni klienter med legemiddelassistert rehabilitering (LAR) har tatt over ett år for sosialtjenesten å vurdere og videresende søknad etter at ønske om LAR er nevnt. Undersøkelsen stiller spørsmål ved om LAR-søkere får en likeverdig behandling. Undersøkelsen stiller derfor spørsmål ved om LAR-klienter får en tilstrekkelig sosialfaglig rehabilitering.

Saksmappegjennomgangen viser at det i noe over halvparten av alle tvangssakene ikke foreligger tiltaksplan slik det er påkrevd. Lang saksbehandlingstid for klienter som vurderes i forhold til tvangsplassering, utgjør en risiko for liv og helse så vel for klientene som for barna til gravide rusmiddelmisbrukere.

Sosialkomiteen har ved flere anledninger gitt uttrykk for at tvangsbestemmelsene blir for lite brukt. Det ble i 1998 vedtatt endringer i sosialtjenesteloven hvor intensjonen var en mer effektiv bruk av regelverket knyttet til tvangsplassering av rusmiddelmisbrukere. I undersøkelsen er det indikasjoner på at sosialtjenestene i liten grad tar initiativ til tvangsplassering av rusmiddelmisbrukere. I 2003 var 53 rusmiddelmisbrukere tvangsplassert etter vedtak i fylkesnemnda.

1.2 Helse- og omsorgsdepartementets ­kommentarer

Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering underkommuniserer rapporten at rusomsorgen ikke er en særomsorg. Departementet viser til Innst. S. nr. 121 (1992-1993) hvor komiteen sier seg enig i departementets ønske om å integrere behandlingen av rusmiddelmisbrukere i det ordinære helse- og sosialapparatet.

Departementet viser i sin tilbakemelding til at det ikke finnes en entydig definisjon av "rusmiddelmisbrukere", som igjen kunne muliggjort innhenting av systematisk informasjon og statistikk.

Departementet gir uttrykk for at Stortinget baserer sitt arbeid på at det lokale selvstyret skal styrkes, og at målet er mest mulig myndighet og oppgaver desentralisert til kommunene. Det vises til Innst. S. nr. 307 (2000-2001) fra kommunalkomiteen hvor komiteen slutter seg til at målet må være mest mulig myndighet og oppgaver desentralisert til kommunene. Komiteen sier at ansvaret for beslutninger og oppgaveløsning må flyttes nærmest mulig dem det gjelder.

Departementet uttaler at Sosial- og helsedepartementet, og senere Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, de siste årene har hatt ansvar eller delansvar for en rekke handlingsplaner.

Departementet uttrykker at disse handlingsplanene har hatt og har kommunenes sosialtjeneste som en sentral adressat. Tiltakene i handlingsplanene er og har vært rettet mot svakere stilte grupper, hvor rusmiddelmisbrukere utgjør en vesentlig andel.

Departementet påpeker at det i de siste årene er nedlagt et betydelig arbeid for å bedre arbeidet med og forholdene for rusmiddelmisbrukere. Det vises til at tilbudet om legemiddelassistert rehabilitering er betydelig utvidet, og at lavterskel helse- og sosialtjenester er etablert. Departementet viser videre til "rusreformene", hvor staten ved de regionale helseforetakene har overtatt ansvaret for andrelinjetjenesten fra fylkeskommunene, herunder ansvaret for å yte tverrfaglige spesialisttjenester til rusmiddelmisbrukere. Departementet mener at når Riksrevisjonens undersøkelse avgrenses i forhold til de store endringene som har skjedd i det siste, blir ikke analysen fullstendig.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

For at statlige myndigheter skal kunne ivareta sitt overordnede nasjonale ansvar der ansvaret for oppgaveløsningen er lagt til kommunene, er det en forutsetning med regelmessig styringsinformasjon, for eksempel ved rapporteringer, evalueringer og statistikk.

Riksrevisjonens undersøkelse har vist at det ikke rapporteres systematisk fra kommunene til staten om oppfølging av rusmiddelmisbrukere, at det går lang tid mellom evalueringene, og at det ikke finnes relevant statistikk om den kommunale sosialtjenestens arbeid med rusmiddelmisbrukere. Riksrevisjonen er positiv til den styrkingen av tilsynet med sosialtjenesteloven som har funnet sted, men mener at dette ikke kan kompensere for svakhetene knyttet til rapportering, evaluering og statistikk.

Riksrevisjonen er kjent med at rusomsorgen ikke er en særomsorg. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør det likevel på statlig nivå foreligge relevant informasjon om viktige sosialpolitiske grupper. Helse- og omsorgsdepartementet viser til at problemer med å definere "rusmiddelmisbrukere" entydig ikke gjør det mulig å innhente systematisk informasjon og statistikk på nasjonalt nivå. Riksrevisjonen ser utfordringene med å etablere rapporteringsordninger som fullt ut er dekkende. Riksrevisjonen vil peke på at det likevel vil være mulig å utarbeide indikatorer for oppfølging og tiltak for erkjente rusmiddelmisbrukere som har kontakt med sosialtjenesten. Riksrevisjonens undersøkelse viser at enkelte kommuner har saksbehandlingssystemer hvor det er mulig å skille ut rusklienter fra andre klienter, og hvor det er mulig å utarbeide oversikter over klienter som har et erkjent rusmiddelproblem.

Departementet har de siste årene hatt ansvar eller delansvar for en rekke handlingsplaner og tilskuddsordninger rettet mot svakerestilte grupper, hvor rusmiddelmisbrukere er én av målgruppene. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det har vært vanskelig å etablere tiltak som opprettholdes over tid, gjennom disse handlingsplanene.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at rusklienter ikke i tilstrekkelig grad får den hjelp, oppfølging og de tiltak de har behov for og krav på.

1.4 Helse- og omsorgsdepartementets svar

Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdepartementet, og statsråden har i brev av 2. mai 2005 svart:

"Det vises til tidligere korrespondanse, senest vårt brev av 11.03.05 og Riksrevisjonens brev av 13.04.05 med vedlegg.

Departementet har ingen ytterligere merknader til Riksrevisjonens bemerkninger."

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Undersøkelsen viser at Helse- og omsorgsdepartementet ikke har tilstrekkelig informasjon om kommunenes oppfølging av rusmiddelmisbrukere, og departementet har i liten grad gjennomført evalueringer av den kommunale sosialtjenestens oppfølging av rusmiddelmisbrukere. Etter Riksrevisjonens vurdering bør departementet ha regelmessig informasjon om kommunenes arbeid for å kunne ivareta sitt overordnede nasjonale ansvar på dette området.

Riksrevisjonen vil framheve at mange rusmiddelmisbrukere ikke følges opp slik de har krav på ved den kommunale sosialtjenesten. Sosialtjenestene bruker i mange tilfeller lang tid på å kartlegge og identifisere rusmiddelproblemet og å fremme tvangssaker eller søke om legemiddelassistert rehabilitering. Rusmiddelmisbrukere får i liten grad generelle tjenester etter sosialtjenesteloven, og personer i legemiddelassistert rehabilitering får ikke alltid nødvendig sosialfaglig rehabilitering. I tillegg får rusmiddelmisbrukere i en del tilfeller ingen oppfølging av sosialtjenesten under institusjonsbehandling og i oppfølgingsfasen etter institusjonsbehandling. Etter Riksrevisjonens vurdering bør departementet ta et initiativ til at det utvikles veiledninger, verktøy og modeller for å bidra til større systematikk og kunnskap i kommunenes arbeid, og til at rusmiddelmisbrukere får en bedre oppfølging fra sosialtjenesten i kommunene.