1.1 Oppnevning av den særskilte komité

I Innst. S. nr. 141 (2004-2005) fra Stortingets presidentskap ble det vedtatt at Stortinget med hjemmel i § 14 i Stortingets forretningsorden skulle nedsette en særskilt komité for avgivelse av innstilling om St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati. Presidentskapet viste til en felles anmodning fra Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet om oppnevnelse av en spesialkomité til å behandle St.meld. nr. 17 (2004-2005), der samtlige partier var representert. Presidentskapets flertall, alle unntatt Inge Lønning, fant at spesialkomiteen burde settes sammen av de 10 medlemmene av kontroll- og konstitusjonskomiteen og at den i tillegg skulle få ett medlem fra hver av de tre partigruppene som ikke er representert i denne komiteen.

Det fremgår av Innst. S. nr. 154 (2004-2005) Innberetning til Stortinget fra valgkomiteen at den særskilte komiteen nedsatt av Stortinget 18. mars 2005 skal være sammensatt av kontroll- og konstitusjonskomiteen samt stortingsrepresentantene Magnhild Meltveit Kleppa, Trine Skei Grande og Steinar Bastesen.

1.2 Oppnevning, mandat og publikasjoner

I forbindelse med trontaledebatten høsten 1996 vedtok Stortinget at det skulle igangsettes en maktutredning og at Stortinget skulle vedta mandat og fastsette retningslinjer for utredningen.

Stortinget vedtok 11. desember 1997 opplegget for en utredning om makt og demokrati i Norge. Utredningen skulle foregå over en femårsperiode fra 1998 til 2003.

På bakgrunn av premisser om makt og demokrati i St.prp. nr. 1 (1997-1998) ble følgende mandat lagt til grunn:

"Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis følgende mandat for en utredning om makt og demokrati:

• 1. Hovedtemaet er vilkårene for det norske folkestyret og endringer i disse. Dette utgjør utredningens bærende idé og sentrale tilnærming. Utgangspunktet er den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige styringsorganer som er representative, har legitimitet og autoritet.

• 2. Utredningen bør fokusere på hvordan det representative demokratiet og dets forutsetninger blir utfordret og påvirket. Følgende tre problemstillinger vil være sentrale: a) På hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet? b) Hvordan påvirkes det politiske systemet og styringsorganene? c) Hvordan påvirkes forholdet mellom a) og b)?

• 3. Følgende sentrale utfordringer og påvirkningsfaktorer i forhold til det representative demokratiet bør studeres nærmere: økt internasjonalisering; utvikling og utbredelse av ny teknologi; den offentlige meningsdannelse; miljøutfordringene; det flerkulturelle samfunn; kompetanse- og kunnskapssamfunnet; desentralisering, deregulering, privatisering, markedsmekanismer og brukermedvirkning.

• 4. Det bør også tas hensyn til at sosioøkonomiske og kulturelle skillelinjer, alder og kjønn kan ha betydning for hvordan enkeltmenneskets deltakelses- og innflytelsesmuligheter og interesse for deltakelse påvirkes av de nevnte utfordringene.

• 5. Dersom forskergruppen under arbeidet kommer til at også andre faktorer bør studeres, står den fritt til å gjøre dette. Forskergruppen kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet for å supplere, avgrense eller utforme mer håndterbare problemstillinger. Dette kan være aktuelt for å få til en samordnet utnytting av igangværende forskning under Norges forskningsråd, og for å utnytte de muligheter som følger av at det foretas parallelle utredninger i Sverige og Danmark. Det bør i denne forbindelse knyttes en nordisk/internasjonalt sammensatt referansegruppe til arbeidet.

• 6. Tidsrammen for arbeidet vil være fem år. I den første fasen bør det foretas oppsummeringer av foreliggende relevant forskning (statusrapporter), herunder også en belysning av hvilke konklusjoner fra den forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, slik at utredningen får et felles referansepunkt, som også kan gi grunnlag for eventuelt å justere innretningen av arbeidet underveis. (B.innst.S. nr. 2 (1997-98))"

I statsråd 13. mars 1998 ble en forskergruppe oppnevnt til å lede utredningsarbeidet. Gruppen ble ledet av professor Øyvind Østerud ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. De øvrige medlemmene var professor Fredrik Engelstad, Institutt for samfunnsforskning, Oslo; professor Siri Meyer, Senter for europeiske kulturstudier, Universitetet i Bergen; professor Per Selle, Rokkan-senteret og Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen og professor Hege Skjeie, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Forskergruppen for Makt- og demokratiutredningen avga 26. august 2003 NOU 2003:19 Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt- og demokratiutredningen . Flertallet (Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad og Per Selle) leverte en innstilling, mens det ble levert to særuttalelser fra Siri Meyer og Hege Skjeie.

Som et underlag for flertallsinnstillingen foreligger det en sluttbok (Østerud m.fl. 2003). Det foreligger over 50 bøker fra utredningen, om lag 75 rapporter og et betydelig omfang av fagartikler og øvrige publikasjoner.

1.3 Hovedpunkter fra Makt- og demokratiutredningen

Et utgangspunkt for Makt- og demokratiutredningens analyse av makt er skillet mellom maktformene politisk, økonomisk og ideologisk makt. To hovedspørsmål reises i utredningen:

• – Hvordan har forholdet mellom politiske, økonomiske og ideologiske maktforhold endret seg?

• – Hvilke konsekvenser har maktforhold og maktforskyvning for demokratiets vilkår?

Utredningen peker på hvordan globaliserings- og individualiseringstendenser griper inn i de maktforhold som analyseres. De tre moderne prosjektene - rettsstat, demokrati og velferdsstat - har alle hatt nasjonalstaten som ramme. Alle disse tre prosjektene er nå i endring, og det er usikkert hva som skjer dersom nasjonalstatene blir sterkt svekket.

Makt- og demokratiutredningen legger til grunn at demokrati ikke bare er makt gjennom folkevalgte organer. Også rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for politisk deltakelse utenom valg og påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper, er deler av demokratiet. Utredningen omtaler imidlertid dette som tilleggsdemokrati. Formene for tilleggsdemokrati supplerer ifølge utredningen folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det.

Det vises til at begrepet demokrati kan forstås på ulike, delvis utfyllende måter. Tolkningen kan ta utgangspunkt i demokrati som statsform med folkestyre, demokrati som rettighet og rettsstat, demokrati som aktiv deltakelse og demokrati som et felles verdigrunnlag som står over de politiske konfliktene.

Det sies i utredningen at det er oppstått en økende motsetning mellom demokratiet som statsform med folkemakt gjennom valgte kanaler, og demokratiet i de øvrige tre betydningene. Det påpekes i denne sammenheng at folkestyrets effektivitet svekkes dersom båndene mellom velgere og representanter og mellom parlament og regjering blir svakere, dersom organisasjoner og politiske partier ikke mobiliserer nedenfra i samme grad som før, dersom sammensetningen av nasjonalforsamlingen har uklare konsekvenser for hvem som danner regjering og dersom makt og myndighet overføres til andre instanser enn de valgte organene, på lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå.

Slike endringer i grunnlaget for folkestyret er en hovedlinje i utredningens vurderinger.

Utredningens sluttrapport behandler følgende temaer som ledd i sin demokratianalyse: Folkestyrets forvitring og politikkens retrett, Nye organisasjonsformer, Velferdsstatens omforming og lokaldemokratiets krise, Rettsorganene overtar politikken, Statskapitalisme uten strategi, Kjønnsmakt i likestillingslandet, Det nye klassesamfunnet, Det koloniale språkhierarkiet, Den redigerte offentlighet og Nasjonal symbolmakt og "Norge" som internasjonal merkevare.

De to medlemmene Siri Meyer og Hege Skjeie stilte seg ikke bak flertallets innstilling, men avga hver sin særuttalelse. Disse er gjengitt i sluttrapporten.

Siri Meyer sier i sin særuttalelse at forskjellene mellom henne og flertallet bunner i ulike forståelseshorisonter og derfor ikke lar seg oppsummere som ulike svar på de samme spørsmålene. Hennes utgangspunkt er at de endrede maktforholdene krever et annet begrepsapparat enn det samfunnsvitenskapelige som til nå har dominert forskningen på feltet, og at hun derfor har arbeidet innenfor et humanistisk perspektiv. Utgangspunktet for arbeidet med maktens anatomi er individer og livsformer - kultur i videste forstand. Det gir et godt innblikk i det hun oppfatter som de to dominerende utviklingstrekkene ved dagens samfunn - individualiseringsprosessene og en ny type økonomi, knyttet til globalisering og ny teknologi. Hun hevder at forskere som arbeider med kultur har kommet tett på drivkreftene og de endrede maktformene i samfunnet.

Hege Skjeie viser til at det å stille spørsmål om kjønnsrettferdighet kan gi andre fortolkninger av samfunnsmessige utviklingstrekk enn de som legges fram i flertallsuttalelsen. Flere bidrag i Makt- og demokratiut­redningen har etter hennes vurdering vist et uforløst forhold mellom demokrati i numerisk form - som majoritetsmakt - og vern om menneskerettigheter slik disse er nedfelt i internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til. På denne bakgrunn gjennomgår hun en rekke eksempler på hva internasjonal likestillingsrett kan bety i nye politiseringsprosesser, på tvers av landegrenser, i norsk politikk og for norske samfunnsforhold.

1.4 Tilbakeblikk og sideblikk

1.4.1 Den forrige maktutredningen og dens oppfølging

Regjeringen Bratteli satte 22. september 1972 ned en forskergruppe som skulle utrede de faktiske maktforholdene i Norge. Forskergruppen bestod av professor Gudmund Hernes (formann), dosent Håvard Alstadheim og professor Johan P. Olsen. Forskergruppen leverte sin innstilling i oktober 1981, jf. NOU 1982:3 Maktutredningen, sluttrapport. I januar 1983 la regjeringen Willoch fram St.meld. nr. 44 (1982-83) Om maktutredningen. Meldingen drøftet utviklingen av en forhandlingsøkonomi, der ikke bare generelle rammebetingelser for økonomisk virksomhet, men også beslutninger om enkelte bedrifters eller bransjers særlige arbeidsvilkår blir gjenstand for forhandlinger med myndighetene. Det sies blant annet at "[b]edriftene har rettet for mye oppmerksomhet mot det de kan oppnå fra myndighetene, på bekostning av den oppmerksomhet som kan rettes mot de omstillingene som må til for å løse problemene".

Stortingsmeldingen oppsummerte Maktutredningens syn på mulighetene for politisk styring slik:

" […] det voksende offentlige engasjementet [har] ikke nødvendigvis […] ført til en sterkere politisk styring.

Det har bl.a. sammenheng med følgende:

Etter hvert som tallet på saker har økt, og de er blitt mer kompliserte, er det blitt stadig vanskeligere å gi entydige regler, lover eller mål.

Det er blitt overført skjønn og beslutningsmyndighet til forvaltningen gjennom rammelover og fullmaktslover.

Skillet mellom politikk og administrasjon er blitt mer uklart, og styring og samordning er mindre enn noen gang ensidig knyttet til det å ha formell kompetanse til å treffe vedtak.

Det er blitt vanskeligere å instruere det administrative apparatet og opprette klare ansvars- og instruksjonslinjer.

Utvidelsen av de ansattes medbestemmelsesrett og styrkingen av deres organisasjoner vil begrense de overordnede organers styringsmuligheter ytterligere.

Tjenestemennene er ikke nøytrale regelanvendere, men arbeider først og fremst for de institusjonene de arbeider i.

Det at tjenestemennene er kommet i et forhandlingsforhold til deler av samfunnet, skaper avhengigheter, men også muligheter for en sektorisering av forvaltningen som gjør samordning mellom ulike administrative organer vanskeligere."

Innstillingen fra utenriks- og kontrollkomiteen om stortingsmeldingen forelå først i juni 1985, jf. Innst. S. nr. 310 (1984-1985). Komiteen påpekte blant annet at Maktutredningen understøttet en oppfatning om at "utviklinga har gått i retning av overføring av makt frå politiske og folkevalde styresmakter til administrasjonen".

1.4.2 Makt- og demokratiutredninger i Sverige og Danmark

1.4.2.1 Sverige

I 1985 ble det i Sverige nedsatt en maktutredning som hadde som oppgave å analysere makt og innflytelse innen ulike felter i det svenske samfunnet. Sluttrapporten ble presentert i 1990, jf. SOU 1990:44. Utredningen bidro først og fremst til en større offentlig debatt om makt- og demokratispørsmål. I løpet av 1990-årene ble det lagt fram rapporter fra en rekke utvalg og annet arbeid av relevans for demokratispørsmål mv. I 1997 ble det nedsatt en parlamentarisk komité som skulle belyse de nye forutsetninger, problemer og muligheter som det svenske folkestyret stod overfor ved inngangen til 2000-tallet. Et tilleggsmandat fra 1998 gav utredningen som et særlig oppdrag å analysere årsakene til den lave valgdeltakelsen og foreslå tiltak for å øke medborgernes delaktighet og engasjement i det demokratiske systemet. Den såkalte Demokratiutredningen leverte sin innstilling i februar 2000, jf SOU 2000:1. Utredningen inneholdt en rekke særmerknader fra de ulike partiene som deltok i utredningen.

På bakgrunn av blant annet Demokratiutredningen (og høringssvar til denne), og en kommunedemokratikomité (SOU 2001:48) som også var en parlamentarisk komité, la den svenske regjeringen i januar 2002 fram Demokrati för det nya seklet (Prop.2001/02:80) som presenterte en langsiktig strategi for å "värna och för­djupa demokratin". Det ble foreslått følgende langsiktige mål:

Valgdeltakelsen skal økes vesentlig. Et første delmål var økt deltakelse ved valget i 2002.

En økt andel av befolkningen skal ha politiske tillitsverv ("förtroendeuppdrag") i en eller annen form.

Borgerne skal ha bedre muligheter til å delta og påvirke den politiske prosessen.

Borgernes muligheter til å påvirke den politiske prosessen skal bli mer lik enn i dag. Andelen unge, arbeidsløse og personer med utenlandsk bakgrunn som deltar skal øke.

I meldingen Demokratipolitik til Riksdagen, jf. Skr. 2003/2004:110 fra mars 2004, ble det gitt en analyse av utviklingen for det svenske demokratiet siden 2002, og den framtidige innretningen for demokratipolitikken ble presentert. Det sies blant annet at trenden med redusert valgdeltakelse fortsatte også ved valget i 2002, men det pekes på at nedgangen var mindre fra 1998 til 2002 enn fra 1994 til 1998, hvilket skulle tyde på at nedgangstrenden er i ferd med å brytes.

1.4.2.2 Danmark

Det danske Folketinget besluttet i mars 1997 å nedsette en dansk maktutredning.

Prosjektet ble ledet av fem danske forskere under ledelse av Lise Togeby. Det ble produsert 80 bøker som del av prosjektet. Hovedresultater forelå i boken Magt og demokrati i Danmark i oktober 2003. De temaene som behandles, er i stor grad sammenfallende med temaene i den norske Makt- og demokratiutredningen. En forskjell er at utredningen i Danmark ikke er adressert til den danske regjeringen og ikke har vært behandlet i en høringsrunde.

I avslutningen konkluderes det blant annet med:

"De konklusjoner, der er blevet draget i denne gennemgang af magtforholdene og demokratiet i Danmark ved overgangen til det 21. århundrede og af de ændringer, der er sket i den forudgående periode, har været forholdsvis positive. Det er faktisk gået forbavsende godt. Der er fortsat demokratisk livskraft i den danske befolkning og en betydelig demokratisk robusthed i de politiske institutioner. Først og fremmest fremstår den danske befolkning som både ressourcestærk og handledygtig."

Den norske Makt- og demokratiutredningen har et betydelig mer negativt syn på demokratiutviklingen i Norge enn den danske utredningens vurdering av utviklingen i Danmark. Dette kan skyldes reelle forskjeller i utviklingen i Norge og Danmark, men det kan også skyldes ulike måter å tolke og vurdere sammenfallende utviklingstrekk på. St.meld. nr. 17 (2004-2005) har i gjennomgangen av de ulike temaene sammenholdt vurderingene i den norske utredningen med vurderingene i den danske utredningen.

1.5 Høringsrunden

Ved brev av 1. desember 2003 ble høringsinstansene invitert til å kommentere Makt- og demokratiutredningen.

Høringsinstansene ble bedt om å ta utgangspunkt i NOU 2003:19, inkludert perspektivene formulert av Meyer og Skjeie.

Høringsbrevet ble sendt ut til om lag 250 instanser. I tillegg ble det vist til at også andre instanser eller privatpersoner kunne delta. Det kom inn vel 50 høringsuttalelser. Blant disse instansene er det blant annet frivillige organisasjoner innen en lang rekke interessefelt og samfunnsområder, statlige etater, flere forskningsinstitusjoner, arbeidslivsorganisasjoner og privatpersoner. De aller fleste avga vurderinger som gjaldt de to første hovedpunktene (beskrivelsen og vurderingene), men en rekke instanser kom også med konkrete forslag om hvordan makt- og demokratiforholdene kan endres.

Regjeringens melding refererer underveis til høringsuttalelser for å belyse de ulike temaene.

Høringsuttalelsene et oversendt Stortinget som utrykt vedlegg til stortingsmeldingen.

1.6 Hovedinnretningen på meldingen

Det er i regi av Makt- og demokratiutredningen levert betydelige faglige bidrag på mange områder innen samfunnet. I forskergruppens sluttbok er funn og synspunkter fra de ulike rapportene sammenfattet, vurdert og spisset til. Ytterligere avgrensninger er gjort i sluttrapporten. Mandatet for utredningen la ikke opp til at den skulle gi normative vurderinger av utviklingen eller komme med tilrådinger om hva som bør gjøres for å forbedre demokratiets funksjonsmåte. Men utredningen har reist viktige utfordringer for det politiske systemet.

I stortingsmeldingen presenterer Regjeringen sine vurderinger av en del av disse utfordringene.

Makt- og demokratiutredningens konklusjoner slik de kommer fram i sluttrapporten, supplert med materiale fra sluttboken, blir nærmere analysert og vurdert. Det blir gjort på bakgrunn av bidrag fra ulike forskere som har skrevet rapporter og andre bidrag til Makt- og demokratiutredningen, høringsuttalelser, kommentarer til Makt- og demokratiutredningen fra forskere og annet materiale.

Regjeringen har gjort visse valg i avgrensningen av meldingen. Meldingen fokuserer på det politiske demokratiets virkemåte, og drøfter ikke demokratiutviklingen i en mer utvidet forstand (for eksempel demokrati i organisasjonene, innen arbeidslivet eller i familien). Regjeringen viser til at utredningen belyser en del forhold som nylig har vært grundig drøftet i andre stortingsmeldinger mv. En oversikt over aktuelle utredninger og meldinger fremgår av punkt 1.5 i meldingen. På andre felt blir det vist til pågående utredninger som Regjeringen vil følge opp på et senere tidspunkt. Det blir understreket at manglende drøfting i denne meldingen av ulike temaer ikke betyr at Regjeringen vurderer de ulike temaene som mindre viktige, verken allment eller sett i forhold til makt- og demokratiutfordringer.

1.7 Komiteens behandling

Komiteen har som ledd i sin behandling av saken avholdt åpne høringer 18. og 25. mai 2005. Bakgrunnen var at komiteen ønsket å invitere statsminister Kjell Magne Bondevik samt forskergruppen som ledet arbeidet med Makt- og demokratiutredningen.

Følgende deltok under høringen 18. mai 2005:

• – Statsminister Kjell Magne Bondevik med bisitterne:

• • – statssekretær Kari Husøy

  • – ekspedisjonssjef Martin Skancke

  • – seniorrådgiver Lars Fjell Hansson

  • – rådgiver Helga Ervik

Samme dag møtte også Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) representert ved:

• – leder Anders Folkestad

• – informasjonssjef Ingeborg Dybvig

Kommunenes Sentralforbund (KS) representert ved:

• – leder Halvdan Skard

• – direktør May-Britt Nordli

• – rådgiver Per Stava

Norsk senter for menneskerettigheter representert ved:

• – direktør Geir Ulfstein

• – førsteamanuensis Marius Emberland

Både UHO, KS og Norsk senter for menneskerettigheter ble invitert til høring på grunnlag av at de selv hadde tatt et initiativ overfor komiteen.

Følgende deltok under høringen 25. mai 2005:

• – professor Øyvind Østerud ved Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo

• – professor Fredrik Engelstad, Institutt for samfunnsforskning

• – professor Siri Meyer, Senter for europeiske kulturstudier, Universitetet i Bergen

• – professor Per Selle, Rokkan-senteret og Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen

• – professor Hege Skjeie, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Samme dag møtte også Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), representert ved:

• – leder Christoffer Grønstad

• – nasjonal konsulent Gro Tvedt Anderssen

Den Norske Advokatforening, representert ved:

• – leder Anders Ryssdal

• – rådgiver Jon Claudi

Både LNU og Advokatforeningen ble invitert på bakgrunn av at de selv hadde tatt initiativ til å legge fram sine synspunkter.

1.8 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, fra Venstre, Trine Skei Grande, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at kunnskap om utvikling og maktforhold er en forutsetning for å forstå det samfunn vi lever i. Makt- og demokratiutredningen har gitt viktige bidrag til forståelsen av vilkårene for folkestyret og endringene i disse.

Komiteen vil understreke betydningen av at vi med jevne mellomrom blir konfrontert med resultater av utredninger om makt- og demokratiforhold. Skal vi klare å videreutvikle den velferdsstaten som det er bred oppslutning om og som det har tatt generasjoner å bygge opp, må vi vite hvilke valg vi står overfor og konsekvensene av de veivalg som treffes.

Den norske samfunnsmodellen er bygd på tanken om et representativt demokrati, med lik rett for alle til å peke ut sine representanter gjennom frie valg. Fri meningsdannelse og rett til å påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv, er viktige forutsetninger. Likeledes krever vår samfunnsordning funksjonsdyktige sentrale og lokale styringsorganer med høy legitimitet og autoritet. Målet er et inkluderende, varmt og åpent samfunn med rettferdig fordeling av fellesskapets verdier, og som gir alle mennesker muligheter til å utnytte sine evner og skape seg et godt liv.

Komiteen viser til at Makt- og demokratiutredningen i sine hovedkonklusjoner tegner et heller dystert bilde av utviklingen av det norske folkestyret. Folkestyret anses svekket på bekostning av økt rettsmakt, og overføring av beslutningsmyndighet i virksomheter som ivaretar viktig infrastruktur for samfunnet. Lokalpolitikerne har mindre makt som konsekvens av et økende antall oppgaver som skal løses med detaljerte sentrale styringssignaler og bruk av øremerkede midler. Valgdeltakelsen går ned. Likeledes oppslutningen om de politiske partier og deltakelse i organisasjonsarbeid.

Komiteen har merket seg forskernes vurdering av at disse tendensene ikke er resultat av en tilfeldig utvikling eller historisk nødvendighet, men en følge av politiske beslutninger eller interessekamp. Dette innebærer at det også må finnes virkemidler til å endre utviklingen. Valg av veivalg og løsninger er derfor av avgjørende betydning.

Komiteen viser til tilsvarende utredninger fra Sverige og Danmark. Særlig den danske har i stor grad behandlet de samme temaer som den norske. Komiteen har gjennom stortingsmeldingen og den danske Magtudredningen fått inntrykk av at mange av funnene langt på vei er sammenfallende, men at forskernes tolkninger til dels er forskjellige.

Komiteen viser til at mandatet for Makt- og demokratiutredningen ikke la opp til at den skulle gi normative vurderinger av utviklingen eller komme med tilrådinger om hva som bør gjøres for å bedre demokratiets funksjonsmåte. Målet med utredningen var følgelig å vise hvilke utfordringer det politiske system står overfor. Utredningen så vel som stortingsmeldingen bærer preg av dette og inneholder få konkrete forslag.

Makt- og demokratiutredningen har foretatt vurderinger av hvorledes makten er fordelt og benyttes på et bredt spekter av områder. Hvordan forholdet mellom politiske, økonomiske og ideologiske maktforhold har endret seg og hvilke konsekvenser det har for demokratiets vilkår, er sentrale problemstillinger i utredningen. En slik bredde som Makt- og demokratiutredningen har lagt opp til er nødvendig dersom man skal kunne skaffe seg et dekkende bilde av utviklingen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, konstaterer at Regjeringen i stortingsmeldingen om Makt- og demokratiutredningen velger ikke å drøfte demokratiutviklingen i mer utvidet forstand. Regjeringen går dessuten bare i liten grad inn i de utfordringer utredningen redegjør for. De funn Makt- og demokratiutredningen presenterer innen ulike områder, legges i begrenset grad til grunn for vurderingene. På flere områder vises til tidligere regjeringsdokumenter, dokumenter som til dels er utarbeidet før Makt- og demokratiutredningen forelå.

Flertalletviser til at Stortinget vedtok mandat og fastsatte retningslinjer for utredningen. Med dette som bakteppe burde Stortinget kunne forvente å få en samlet vurdering fra Regjeringens side av de hovedpunkter forskerne har kommet fram til. Regjeringen har imidlertid valgt å legge hovedvekten i stortingsmeldingen på å forsvare regjeringens politikk. Spørsmål om visjoner for morgendagens samfunn, hvilke utviklingstrekk som bør forsterkes eller korrigeres, har Regjeringen latt ligge.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at meldingen legger opp til en fyldig drøfting av en del av de viktigste utfordringene som Makt- og demokratiutredningen reiser og at meldingen gjennomgår viktige utviklingstrekk når det gjelder ulike former for deltakelse, partiutvikling og endringer i styringsforhold. Utviklingen er ikke svart/hvit, det er positive så vel som negative ut­viklingstrekk.

Disse medlemmerviser til at flertallet i Makt- og demokratiutredningen tegner et meget dystert bilde av det norske demokratiets tilstand. Hovedbildet til flertallet er at folkestyret forvitrer snarere enn omformes. Disse medlemmerstøtter ikke et slikt dystert bilde og vil fremheve at bildet er langt mer nyansert og trekke frem utviklingstrekk som er langt mer positive.

Et sentralt utgangspunkt for disse medlemmer er at alle mennesker er likeverdige, uavhengig av individuelle kjennetegn, egenskaper og gruppetilhørighet. Videre at bare et demokrati som legger til grunn at alle borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse, kan ivareta denne respekten for folks likeverd. Det er avgjørende viktig å legge til grunn at demokrati er noe mer enn rent flertallsstyre. Også individuelt rettighetsvern og rettssikkerhetsgarantier er grunnleggende elementer i demokratiet.

Disse medlemmer vil peke på at noe av forklaringen på det betydelige fallet i deltakelsen ved lokalvalg òg kan være at det lokalpolitiske handlingsrommet er blitt for lite gjennom ulike statlige styringstiltak vedtatt av regjering og storting opp gjennom årene. Derfor vil disse medlemmerunderstreke betydningen av at det gjennomføres regelforenklingstiltak og at langt flere av de øremerkede tilskudd og ordninger innlemmes i inntektssystemet, for å øke den lokale handlefriheten. På den annen side har mulighetene for brukervalg og brukerinnflytelse blitt styrket de senere år, og gjennom dette har deltakelsen økt.

Gjennom mange år og blant skiftende regjeringer er det gjennomført en rekke forvaltningsreformer som i sum innebærer at offentlig sektor styres på en annen måte enn tidligere. Gjennom delegering, fristilling og mer overordnet styring har målsettingen vært å få til en bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk. Disse medlemmervurderer det slik at disse reformer i hovedsak ikke har medført noen svekkelse av folkestyret.

Maktbegrepet

Komiteenviser til at den forrige maktutredningen nedla et betydelig arbeid i å definere og utdype selve begrepet makt. Maktbegrepet ble ansett som todelt; på den ene side vilje - evne til å sette seg mål og få dem gjennomført og på den andre makt styrt av mulighet, slump eller tilfeldige virkninger.

Makt som besittelse eller ressurs, - som relasjoner mellom aktører eller som følge av strukturelle forhold, er utgangspunktet for den danske Magtudredningen.

Regjeringens utgangspunkt har vært en vurdering av makt- og demokratiutviklingen i Norge basert på hvorledes makt og ansvar er koblet, og i hvilken grad den ivaretar demokratiets respekt for alles likeverd, mens Makt- og demokratiutredningens flertall definerer makt som evne til å nå et mål, skape en virkning. Makt, hevdes det, kan utøves direkte i tvangs- eller beslutningssituasjoner eller indirekte gjennom symboler, institusjoner og sosiale strukturer. Det opereres med ulike typer makt - en politisk, en økonomisk og en ideo­logisk. Den første er den institusjonaliserte og sentraliserte makten innenfor stater og i mellomstatlige forhold. Den økonomiske makten er knyttet til fordeling av knappe goder, mens den siste representerer makt over tanker, gjennom påvirkning, verdier, følelser og selvoppfatning.

Komiteen mener at et godt demokrati forutsetter en god maktbalanse mellom enkeltmennesket, sivil sektor og demokratiske fellesløsninger ivaretatt av det offentlige. For omfattende samling av makt på få hender gjør det vanskelig å kontrollere maktutøvelsen, og faren for feilvurderinger er større enn når makt blir spredt. Konsentrasjon av makt hindrer også nye ideer og nye løsninger på gamle problem.

Maktbalansekravet gjelder mellom statsmaktene, men også mellom staten og borgeren, kommunen og borgeren, mellom ulike interessegrupper, mellom korporativ kanal av sterke, organiserte interesser og individer og grupper som ikke i samme grad har sterke ressurser i ryggen. Komiteen vil understreke betydningen av at de folkevalgte organer ivaretar helheten, og sørger for at makt og innflytelse balanseres til fellesskapets beste.

Makt handler også om den enkeltes makt over eget liv, og derav en begrensning av så vel det offentliges som private aktørers makt over andre. En for omfattende delegering av makt til byråkrati og forvaltningsorganer kan gi uforholdsmessig stor administrativ makt over enkeltmennesker. Folkevalgte organer må også begrense byråkratiets makt over borgerne, og sikre sin overordnede myndighet.

Etter komiteens syn viser de ulike tilnærminger til maktbegrepet hvor sammensatt begrepet er, og at det vanskelig lar seg gjøre å gi en uttømmende definisjon.

Demokratibegrepet

Etter komiteens syn trenger også demokratibegrepet en presisering. Regjeringen viser i meldingen til befolkningens kontroll over politiske beslutninger, som en viktig side av demokratibegrepet. Alle borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse. Ytringsfrihet, offentlig innsyn og frie valg er sentrale elementer i en slik kontroll. Samfunnets faktiske makt til å påvirke innbyggernes livssituasjon er en annen side ved demokratiet. "Etter min mening", sa statsministeren under komiteens høring, "gir begrepet demokrati mening bare dersom det omfatter prinsipper både om folkestyre og om rettsstat og individbeskyttelse."

Makt- og demokratiutredningen understreker at demokratiet ikke bare er bygd på makt gjennom folkevalgte organer, men også gjennom rettigheter og rettsgarantier for grupper og individer og ulike former for deltakelse utenom valg. Ifølge utredningsgruppens flertall er dette former for tilleggsdemokrati som supp­lerer folkestyret som formelt beslutningssystem, men som ikke kan erstatte det. Det vises til fire vanlige tolkninger av demokratibegrepet: som en statsform med folkestyre, som rettigheter og rettsstat, som aktiv deltakelse og som et felles verdigrunnlag som står over de politiske konfliktene, og slår fast at det er en positiv sammenheng mellom dem. Mindretallet Hege Skjeie viser i sin dissens til at det eksisterer et uforløst forhold mellom demokrati som majoritetsmakt og vern om menneskerettigheter slik disse er nedfelt i internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til, som relevant i denne sammenheng. Skjeie har likestillingsproblematikken som sitt utgangspunkt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil vise til at et slikt utgangspunkt også dekker urfolksrettslige spørsmål siden begge begrunnes ut fra menneskerettigheter og ratifiserte internasjonale konvensjoner.

Slik komiteen ser det må et demokratisk samfunn være tuftet på krav om like politiske rettigheter med rett til å velge, flertallsavgjørelser og beskyttelse av mindretallet. Likeledes er fri meningsdannelse bygget på åpen og mangfoldig tilgang til informasjon, en forutsetning. Omfattende deltakelse fra alle deler av befolkningen er en annen betingelse som må oppfylles dersom man skal kunne tale om et levende demokrati.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, mener at en slik deltakelse styrkes i stor grad av likhet i innbyggernes økonomiske og so­siale ressurser.

Komiteenlegger betydelig vekt på at rettigheter for den enkelte er mer enn "tilleggsdemokrati" slik flertallet i utredningen legger til grunn. Komiteen legger til grunn et bredt demokratibegrep som omfatter både flertallets styringsrett og beskyttelsen av grunnleggende rettigheter og friheter. Komiteen erkjenner at det ligger innebygd visse spenninger i et slikt demokratibegrep, men viser til at økte rettigheter og muligheter for den enkelte i all hovedsak har vist seg å bidra til å styrke demokratiet.

Et demokratisk samfunn slik komiteen ønsker å definere det, forutsetter effektiv og ansvarlig styring som innebærer at det offentlige evner å løse fellesskapets problemer i tråd med politisk formulerte retningslinjer. Rettssikkerhet for den enkelte, vern om menneskerettigheter, organisasjons- og yrkesfrihet er andre viktige elementer. Etter komiteens syn er det å ha en fungerende rettsstat av avgjørende verdi. Hvis rettsapparatet ikke er uavhengig, men kan misbrukes til å sikre makt og innflytelse for enkeltpersoner og grupper, er demokratiet i fare.

Videre kan man vanskelig tenke seg et levende demokrati dersom samfunnet ikke er preget av tillit, toleranse og hensyn til fellesskapet.

Alle disse kravene må i noen grad være tilfredsstilt dersom man slik komiteen ser det, skal kunne tale om et reelt demokrati.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet understreker at demokrati handler om hvordan makt skal fordeles og kontrolleres til beste for samfunnet som helhet. Altfor mye makt i samfunnet er samlet hos folk som ikke stiller til valg, og som ikke kan kastes ved valg om de tar beslutninger som er negative for mange. Disse medlemmervil arbeide for et langt mer omfattende folkestyre. Det er nødvendig å utvide demokratiet til de delene av samfunnet som i dag styres av noen få og mektige. En mer rettferdig fordeling av eiendom og ressurser er viktig for å utvikle demokratiet. Disse medlemmermener at det er et viktig mål å demokratisere næringslivet og ønsker flere demokratistyrte bedrifter. Sterke folkelige bevegelser som kan stå opp mot eiermakt og konsernmakt må også til for å bygge opp en trygg folkevalgt styring av samfunnsøkonomien.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet, viser til høringsuttalelsen fra Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner. Flertalletvil styrke barn og unges mulighet for medvirkning og innflytelse.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at en rekke plikter og rettigheter som er politisk bestemte gjelder fra 16-årsalderen. Stemmerettsalderen må derfor senkes til 16 år. Disse medlemmerviser til forslag ved behandlingen av valgloven og Grunnlovsforslag, referert i Dokument nr. 12 (2003-2004).

Komiteens medlem fra Venstre mener grensen for stemmerett og valgbarhet ved kommunevalg bør settes til 16 år.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til komiteens høring med forskergruppen i makt- og demokratiutvalget. Det ble da fra forskernes side klart understreket at tilleggsdemokratiet i form av folkelig deltakelse utenom valg, f.eks. i form av aksjoner for enkeltsaker, ikke kunne bestå uten at også det representative demokratiet lå i bunn. Disse medlemmer slutter opp om denne tilnærmingen, men mener samtidig at både utredningen og stortingsinnstillingen har en for negativ innstilling overfor folkelige bevegelser.

Disse medlemmer mener folkelige bevegelser er en del av demokratiet, og ikke et tillegg som en kunne være foruten dersom det representative demokratiet fungerte optimalt. Aksjoner og annen aktivitet utenom valg, som Makt- og demokratiutredningens flertall definerer som tilleggsdemokrati, bør heller defineres inn under demokratibegrepet fordi ulike folkelige aksjonsformer også er grunnlaget for et velfungerende demokrati.

Disse medlemmer vil gjøre oppmerksom på at dersom en inkluderer innbyggernes deltakelse i frivillige organisasjoner og lignende aktiviteter i demokratibegrepet, vil en se at demokratiet ikke er på vikende front, men tvert imot på et ganske høyt nivå.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil i den sammenheng særlig fremheve mange unge menneskers aktive deltakelse i bevegelser mot en globalisering uten folkelig styring der markedskreftene er enerådende.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, savner en drøfting i meldingen av språkpolitikkens betydning for makt og demokrati. Språkpolitikken er ikke bare språk og normering, det er bred kulturpolitikk for utbredelse av det språket svært mange snakker, det er tradisjonsoverføring, det er trygging av identitet, tilhørighet og lokalsamfunn, det er pedagogikk og det er å styrke bevisstheten om vårt spesielle ansvar i en stor verden der presset mot lokalkulturer blir stadig sterkere. Flertallet viser til forskergruppens mandat, der det blant annet heter at "Viktige forutsetninger for det representative demokratiet er at individet bruker sin stemme…" og der en av tre sentrale problemstillinger forskergruppa ble bedt om å drøfte var "på hvilken måte påvirkes individets muligheter for innflytelse og medvirkning i organisasjons- og samfunnslivet?"

Flertallet viser videre til at et bredt flertall på Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 9 (2001-2002) slo fast at bokmål og nynorsk er likeverdige målformer som skal være likestilte skriftspråk i alle organ i stat, fylkeskommune og kommune, at det er et språkpolitisk mål at nynorsk skal ha en trygg posisjon både som et levende bruksspråk og som et likeverdig offisielt skriftsmål ved siden av bokmål, at det er viktig å styrke og verne det norske språk generelt, slik at både bokmål og nynorsk kan bestå som kulturspråk og fullverdige bruksspråk i alle deler av samfunnslivet, at staten og det offentlige har et særlig ansvar gjennom sin språkbruk for å sørge for en god fordeling mellom bokmål og nynorsk og at det er viktig å opprettholde begge målformer i allmennkringkastinga, både for radio og fjernsyn.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ønsker en utredning om språk og makt.