1. Innledning
- 1.1 Oppsummering av undersøkelsen
- 1.2 Forsvarsdepartementets kommentarer
- 1.3 Riksrevisjonens bemerkninger
- 1.4 Forsvarsdepartementets svar
- 1.5 Riksrevisjonens uttalelse
Ved behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), sluttet Stortinget seg til en betydelig omlegging av Forsvaret. Et av målene med omleggingen var å redusere driftsutgiftene og frigjøre ressurser til annen prioritert virksomhet. Hurtigst mulig avhending av overflødig bygnings- og anleggsmasse ble framholdt som et av hovedvirkemidlene for å redusere Forsvarets driftsutgifter da Forsvarets budsjett for 2003 ble behandlet.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om identifisering og avhending av overflødig eiendom, bygg og anlegg i Forsvaret er gjennomført i overensstemmelse med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter en vurdering av de systemene som er etablert for å identifisere og utrangere overflødig eiendomsmasse, og en vurdering av hvordan avhendingen er gjennomført.
Undersøkelsen har påvist mangler ved planprosessen. Planer for eiendomsmassen som skal synliggjøre militære enheters behov for eiendomsmasse og forslag til avhendinger, er ikke utarbeidet som forutsatt. Det er etablert en praksis med to plansystemer, hvor det er vanskelig å se sammenheng mellom systemene og nivåene i planprosessen. I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved om bygg og anlegg kan være utrangert uten at godkjent beslutningsgrunnlag foreligger i form av godkjente virksomhetsplaner.
Avhendingen av Forsvarets eiendommer primært skal foretas på den for staten mest forretningsmessige måten, og avhendingsinstruksen skal legges til grunn. Videre framgår det at for visse typer eiendommer som er av stor betydning når det gjelder kulturhistorie, naturvern og allmennhetens muligheter for friluftsliv, må spesielle forhold tas i betraktning.
Undersøkelsen viser at Forsvarsdepartementets iverksettingsbrev i perioden 2002-2005 hovedsakelig legger vekt på å avhende utrangert eiendomsmasse med best mulig økonomisk resultat for staten.
I undersøkelsen stilles det spørsmål ved at det ikke tidlig i prosessen ble foretatt en kartlegging av eiendomsporteføljen for å klargjøre hvilke eiendommer som ville ha betydning for kulturhistorie, naturvern og allmennhetens muligheter for friluftsliv.
Salget av eiendommene Østre Bolærne til Brunstad Conference Center aktualiserte spørsmålet om hensynet til samfunnsmessige interesser, jf. Dokument nr. 8:82 (2003-2004). Ved behandlingen av Innst. S. nr. 276 (2003-2004) i juni 2004 ba Stortinget Regjeringen foreta en gjennomgang av statens eiendommer som skulle avhendes, spesielt med tanke på hvilke eiendommer som var interessante for allmennhetens muligheter til friluftsliv og/eller kulturhistorie. Det skulle også utarbeides en plan for hvordan allemannsretten og/eller vern av slike eiendommer best kunne ivaretas.
For budsjettårene 2002-2004 er Forsvarsdepartementet gitt fullmakt til å avhende fast eiendom uansett verdi til markedspris. Av avhendingsinstruksen framgår det at dersom det foreligger betydelige verdier, skal verditakst være avholdt før eiendommen avhendes. I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved at avhendingsinstruksen ble fraveket i mange tilfeller når det gjelder manglende og gammel verditakst.
Undersøkelsen viser at det ikke forelå tilstrekkelig dokumentasjon som begrunnet årsaken til at eiendommer ble solgt uten forutgående kunngjøring i alle de sju sakene hvor slik dokumentasjon ble etterspurt.
Når en eiendom har liten verdi eller bare én eller et mindre antall kjøpere er aktuelle, kan avhending ifølge avhendingsinstruksen foretas ved direkte salg. 78 av de totalt 556 sakene som inngår i undersøkelsen, omhandlet direkte salg i henhold til avhendingsinstruksen. Midtåsen 30 i Oslo er en betydelig eiendom som er gått ut av offentlig eie ved direkte salg. Undersøkelsen stiller derfor spørsmål ved om vilkårene for direkte salg var oppfylt.
Av bevilgningsreglementet § 4 framgår prinsippet om realistisk budsjettering. Undersøkelsen viser at netto avhendingsinntekt for de tre siste årene har vært vesentlig høyere enn opprinnelig budsjettert.
Avhendingstempoet i Skifte Eiendom har vært lavere enn utrangeringstakten i Forsvarets militære organisasjon. Dette innebærer at Skifte Eiendoms portefølje har økt i perioden 2002-2004. Faktisk avhendet areal har for hvert av de tre siste årene vært vesentlig lavere enn arealreduksjonen som har ligget til grunn for de årlige budsjettene. Dette fører til at eiendommer og bygninger som er utrangert, og ikke lenger disponeres av Forsvarets militære organisasjon, fortsatt pådrar staten drifts- og vedlikeholdsutgifter.
Forsvarsdepartementet er enig i at den etablerte praksisen med to plansystemer er komplisert og uoversiktlig. Erfaringene fra 2002 og 2003 har resultert i at Forsvarsdepartementets direktiv er blitt erstattet med nye retningslinjer høsten 2004. Departementet vil vurdere behovet for eventuelle ytterligere forenklinger av det interne planverket ved framtidig oppdatering.
Etter departementets oppfatning har de overordnede strategiske styringsdokumentene for utrangering/avhending av eiendom, bygg og anlegg fungert etter hensikten i den aktuelle perioden. Departementet påpeker videre at administrative retningslinjer og regelverk er etablert og oppdatert i henhold til behov og erfaringer.
Ifølge Forsvarsbygg har Forsvaret i samarbeid med Riksantikvaren utarbeidet en verneplan, og en detaljert vernestatus er registrert på alle eiendommer som utrangeres. Derigjennom hevder Forsvarsbygg at eiendommene er kategorisert med hensyn til kulturhistorisk betydning. Når det gjelder eiendommer som kan ha betydning for naturvern og allmennhetens muligheter for friluftsliv, viser Forsvarsbygg til at Skifte Eiendom gjennom et bevisst samarbeid med lokale og regionale myndigheter løpende har ivaretatt samfunnsmessige behov.
Forsvarsdepartementet har merket seg at det i enkelte avhendingssaker har forekommet avvik fra fastsatt prosedyre, og at Riksrevisjonens rapport i så måte gir departementet og Forsvarsbygg et forbedret grunnlag for å videreutvikle styringsrutiner og resultatmål.
Forsvarsbygg har oppgitt flere årsaker til at verditakst ikke foreligger, og at verditakst er eldre enn ni måneder ved avhending av eiendommer. Forsvarsbygg viser til at avhendingsinstruksen åpner for en skjønnsmessig vurdering av om takst skal innhentes for eiendommer av ubetydelig verdi, og at manglende takst for eiendommer av en høyere verdi nødvendigvis ikke innebærer brudd på avhendingsinstruksens regler. Konkrete forhold ved eiendommen kan gi grunnlag for å strekke verdigrensen med hensyn til kravet om takst. Avhendingsinstruksen baserer seg på at taksten skal avholdes nær opptil tidspunktet for avhending. Hva som kan aksepteres, vil ifølge Forsvarsbygg avhenge av en konkret vurdering knyttet til den enkelte salgssituasjon. Takster eldre enn ni måneder innebærer derfor nødvendigvis ikke et brudd på avhendingsinstruksens bestemmelser.
Forsvarsdepartementet finner det uheldig at det i salgsprosessen for Midtåsen 30 forekom avvik fra de fastsatte formelle prosedyrene. Departementet ser at det kan stilles spørsmål ved bruken av direkte salg av Midtåsen 30. Departementet viser til Forsvarsbyggs merknader om at mangelfull innhenting av ny takst etter Forsvarsbyggs syn nødvendigvis ikke har medført at staten er påført et økonomisk tap i saken.
Forsvarsdepartementet er ikke kjent med at høyere inntekter enn budsjettert har påvirket prisene ved salgene. De ulike salgsobjektene er av svært ulik karakter og medfører, ifølge departementet, at forventet inntekt per kvadratmeter ikke alene er en fullgod budsjettparameter.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enig i at den etablerte praksisen med to plansystemer er komplisert og uoversiktlig. Riksrevisjonen har også merket seg at erfaringene fra 2002 og 2003 har resultert i at Forsvarsdepartementets direktiv for tjenestefeltet eiendom, bygg og anlegg er blitt erstattet med nye retningslinjer høsten 2004, og at departementet vil vurdere behov for ytterligere forenklinger.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener det er riktig at det kan ha blitt utrangert bygg og anlegg uten at det har foreligget godkjente virksomhetsplaner. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om iverksettingsbrevene er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for alle eiendommer som skal avhendes.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om manglende føringer fra departementet kan ha medført at enkelte eiendommer er avhendet uten at hensyn til naturvern og allmennhetens muligheter for friluftsliv er tilstrekkelig ivaretatt.
Riksrevisjonen vil bemerke at det ikke foreligger dokumenterte begrunnelser slik avhendingsinstruksen krever når eiendomssalg er gjennomført uten at takst foreligger, eller når taksten er av eldre dato. Riksrevisjonen legger derfor til grunn at disse salgene er gjennomført i strid med avhendingsinstruksen.
Riksrevisjonen har videre merket seg at Forsvarsbygg i liten grad har dokumentert begrunnelser for direkte salg, men at dette er innført som rutine fra sommeren 2004.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om salget eiendommen Midtåsen 30 i Oslo har sikret det beste økonomiske resultatet for staten, og om Stortingets fullmakt til å avhende eiendommer til markedspris er ivaretatt ved dette salget.
Undersøkelsen viser at netto avhendingsinntekt for de tre siste årene har vært vesentlig høyere enn opprinnelig budsjettert, og at faktisk avhendet areal har vært vesentlig lavere enn arealreduksjonen som har ligget til grunn for de årlige budsjettene.
Dette fører til at eiendommer som var budsjettert avhendet, fortsatt er i Skifte Eiendoms portefølje og pådrar staten drifts- og vedlikeholdsutgifter. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om dette er i tråd med målet for omleggingen av Forsvaret om å redusere driftsutgiftene og frigjøre ressurser til annen prioritert virksomhet.
Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet, og statsråden har i brev av 4. mai 2005 svart:
"(…)
Identifisering av overflødig EBA
(…)
Rr anfører at EBA kan ha blitt utrangert uten at det har foreligget godkjente virksomhetsplaner. FD er imidlertid ikke kjent med at manglende plandokumenter har fått slike konsekvenser, eller at EBA som kunne vært benyttet i fremtidig struktur, er avhendet.
Avhending av overflødig EBA
Det er riktig som Rr bemerker at det forelå en praksis i perioden 2002-2005, der departementet i IVB for langtidsperioden 2002-2005, hovedsakelig la vekt på å avhende utrangert EBA med best mulig økonomisk resultat for staten. Samtidig skulle all forsvarseiendom også i denne perioden, iht. Avhendingsinstruksen, forelegges andre statlige virksomheter før avhending. Miljøvernmyndighetene hadde således full anledning til å tre inn før avhending i de tilfeller de mente eiendommer med friluftsinteresse burde ivaretas spesielt.
(…)
Eldre takst
(…)
Basert på vedlagte brev fra FB, der det fremlegges dokumentasjon for valg av hjemmelsgrunnlag for andre løsninger enn takst, er FD av den oppfatning at det kun ved et fåtall salg kan reises spørsmål ved om avhendingsinstruksen er fraveket. Departementet har likevel, som det fremgår av vedlagte brev av 15. april 2005, bedt FB sørge for at det føres en mer nøyaktig logg for det enkelte avhendingsprosjekt for at de i fremtiden lettere skal kunne dokumentere hvorfor man valgte ulike takseringsmetoder.
(…)
En annen årsak til at takster av og til kan fremkomme som eldre enn 9 måneder når selve salgsavtalen inngås, er at det kan foreligge forutsetninger som skal være gjennomført før avtalen underskrives. Utbedringer, opprydding av militær virksomhet, godkjenning av reguleringsforhold eller byggetillatelser fra kommunen er eksempler på slike forutsetninger. I slike tilfeller kan det ha gått mer enn 9 måneder fra eiendommen ble lagt ut i markedet til akseptert bud kunne følges opp med en skriftlig avtale. Forsvarsbygg legger imidlertid til grunn at spørsmålet om hvor gammel taksten er, i slike tilfeller må vurderes ut fra tidspunktet hvor budet aksepteres.
Departementet ønsker også å vise til at Avhendingsinstruksen ikke er spesifikk når det gjelder hvor lang tid det kan/skal gå mellom avholdelse av takst og faktisk salgtidspunkt. Departementet er enig i FBs tilnærming, og vi kan ikke se at dette er i strid med Avhendingsinstruksen.
Direkte salg
(…)
Forsvarsbygg er av den oppfatning av at det for samtlige påberopte direktesalg, med ett mulig unntak, Brekstad oljekai, kan dokumenteres et grunnlag for direktesalget og at de derfor er innenfor avhendings-instruksens bestemmelser. At det ideelt sett burde vært nedfelt i en protokoll er vi enig i, men som nevnt er ikke det noe krav iht. avhendingsinstruksen.
(…)
Departementet er enige i FBs kommentarer i forhold til direkte salg, og konstaterer at det kun ved ett mulig tilfelle ikke kan dokumenteres et grunnlag for hvorfor direkte salg er valgt.
Midtåsen 30
(…)
Direkte salg av Midtåsen 30 ble vurdert å være gunstigste løsning for Staten. Prisen ble fastsatt til høyeste tomtekostnad som Husbanken godkjente i forbindelse med lån/tilskudd ved etablering av sykehjem. Det ble antatt at det var vanskelig å få en høyere pris i markedet til sykehjemsformål.
(…)
Når det gjelder den pågående behandlingen av salget i EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har FB opplyst følgende: "Salget av Midtåsen 30 er innklaget til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) med påstand om at Forsvarsbyggs direkte salg skjedde til underpris. Det ble i første omgang fremmet spørsmål til salgsprosessen i forbindelse med ESAs innledende saksbehandling. Våren 2004 ble det fremmet tilleggsspørsmål vedrørende fakta/prosessen - fra ESA via Nærings- og handelsdepartementet. Forsvarsbygg Skifte Eiendom svarte på disse spørsmålene i mai 2004. Dette spørsmålet er ennå ikke avsluttet.
(…)
Realistisk budsjettering
For FMO innebærer utrangering av EBA at husleie- og driftskostnader bortfaller, og at disse ressursene i sin helhet kan omprioriteres til andre formål. Ved overføring av utrangert EBA til Skifte Eiendom for avhending, reduseres drifts- og vedlikeholdsutgiftene til et absolutt minimum som omfatter tilsyn og etablerte forpliktelser. Det fremgår av FBs regnskap at kostnadene gjennomsnittlig utgjør ca. en femtedel av tilsvarende kostnader for EBA i aktiv bruk.
For å redusere drifts- og vedlikeholdsutgiftene i størst mulig utstrekning, er resultatkravet knyttet til avhendet areal økt betydelig i IVB til FB for 2005. Samtidig skal FB søke å realisere ytterligere EBA for avhending ut over de angitte måltall for 2005 med prioritet på 1) å redusere arealer og 2) å realisere verdier fra eiendomssalg."
Riksrevisjonens undersøkelse har påvist at det er mangler ved både planprosessen for utrangering og prosessen for avhending av overflødig eiendom, bygg og anlegg i Forsvaret. Riksrevisjonen har merket seg departementets svar om at oppdaterte retningslinjer for tjenestefeltet eiendom, bygg og anlegg og påbegynt nasjonal plan for eiendomsmassen som vil bli ferdigstilt høsten 2005, sammen med iverksettingsbrevene etter departementets oppfatning vil utgjøre et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for utrangering og avhending.
Riksrevisjonen viser til at avhending av Forsvarets eiendommer skal foretas på den for staten mest forretningsmessige måte, men at spesielle forhold må tas i betraktning for eiendommer som er av stor betydning når det gjelder kulturhistorie, naturvern og allmennhetens muligheter for friluftsliv, jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001). Riksrevisjonen har merket seg at regjeringen har presentert resultatet fra arbeidet med å vurdere hvilke forsvarseiendommer som kan berøre allmennhetens muligheter for friluftsliv, i Revidert nasjonalbudsjett for 2005.
Riksrevisjonen vil peke på at det er avhendet 60 eiendommer uten takst. Forsvarsdepartementet tolker imidlertid avhendingsinstruksens punkt 3.3 slik at andre løsninger enn takst fra godkjent takstmann kan velges når avhendig foretas gjennom eiendomsmegler og vanlig framgangsmåte i bransjen følges. Riksrevisjonen viser til at punkt 3.3 om salg gjennom eiendomsmegler ikke inneholder noe unntak fra bestemmelsen om at verditakst skal holdes. Ifølge merknadene til avhendingsinstruksen er det noen av de saksbehandlingsreglene som stilles opp for avhending i institusjonens egen regi som ikke passer der det benyttes eiendomsmegler, men disse saksbehandlingsreglene omhandler ikke spørsmålet om innhenting av verditakst. Riksrevisjonen kan heller ikke se at departementet har dokumentert opplysninger om prisnivået i området slik avhendingsinstruksen krever i de tilfeller der det er avhendet grunnarealer uten at verditakst er innhentet.
Riksrevisjonen har for øvrig merket seg ett av salgene der departementet viser til at grunneiendommer er solgt uten verditakst. Denne eiendommen ble solgt for 4,3 mill. kroner, noe som ikke kan vurderes å være ubetydelige verdier. Videre stod det bygninger på grunnen, og det er heller ikke dokumentert opplysninger om prisnivået i området. Begrunnelsen for ikke å innhente takst var at det kunne være forbundet betydelig risiko med å beskrive bygningene i en takst fordi det kunne bli spørsmål om reklamasjon fra kjøper. Riksrevisjonen understreker at en viktig begrunnelse for å innhente takst fra uavhengig takstmann er å gi samme informasjon til kjøper og selger og avdekke eventuelle mangler før salg.
I 60 av 455 eiendomssalg foreligger takst som er eldre enn ni måneder. Riksrevisjonen bemerker at departementet ikke har dokumentert hvorfor takst av eldre dato er lagt til grunn ved avhending, men har pekt på en del forhold som kan være årsak til dette. Riksrevisjonen registrerer også at Forsvarsdepartementet viser til en verditakst fra 1994 for salget av Langdal leir til 10,8 mill. kroner i 2002. Riksrevisjonen vil vise til avhendingsinstruksens krav om at verditakst skal avholdes nær opptil tidspunktet for avhending.
Eiendommen Midtåsen 30 i Oslo ble i desember 2001 avhendet for 22 mill. kroner ved direkte salg. Ifølge avhendingsinstruksen kan avhending skje ved direkte salg når en eiendom har liten verdi eller bare et mindre antall kjøpere er aktuelle. Avhending ved direkte salg kan også skje når det bare er én aktuell kjøper. Avhendingsinstruksen krever at det skal gis betryggende dokumentasjon for beslutning om direkte salg. Riksrevisjonen registrerer at departementet framholder at direkte salg av Midtåsen 30 ble vurdert å være gunstigste løsning for staten. Riksrevisjonen har videre merket seg at det ble antatt at det var vanskelig å få en høyere pris i markedet til sykehjemsformål. Riksrevisjonen kan ikke se at det foreligger dokumentasjon, slik avhendingsinstruksen krever, som begrunner at det kun var et mindre antall aktuelle kjøpere av Midtåsen 30. Riksrevisjonen vil understreke at andre aktuelle kjøpere ikke fikk anledning til å delta i prosessen på samme markedspris, og det kan derfor stilles spørsmål ved vilkår som kjøper. Riksrevisjonen fastholder at det ikke er dokumentert at eiendommen ble avhendet til markedspris, og det kan derfor stilles spørsmål ved om salget har blitt gjennomført i samsvar med Stortingets fullmakt.