8. Ny apoteklov
Ny apoteklov trådte i kraft 1. mars 2001. Dens primære formål er å sikre forsvarlig utlevering av legemidler til sluttbrukere. Apotekene har som lovpålagt oppgave å sørge for at et legemiddel leveres så snart som mulig til forbrukerne og at utleveringen er forsvarlig. Et annet sentralt mål for loven er å hindre feilbruk av legemidler i befolkningen.
Den nye apotekloven introduserte to grunnleggende endringer på legemiddelområdet. For det første ble det innført en friere regulering av etablering og eierskap i apotek. For det andre ble det innført adgang til generisk bytte på apotek slik at pasienter kan få utlevert et annet legemiddel enn det legen har skrevet ut, så fremt dette er medisinsk likeverdig og oppført på en særskilt bytteliste.
Det framholdes at det har funnet sted en omfattende horisontal og vertikal integrasjon i næringen etter at den nye apotekloven åpnet for at selskaper kunne eie apotek. Horisontal integrasjon har skjedd ved at apotek har dannet kjeder, og tre apotekkjeder er gjennom eierskap vertikalt integrert med hver sin grossist. De tre apotekkjedene har en markedsandel på om lag 85 prosent og dominerer markedet. Det finnes ingen fullsortimentsgrossist som ikke er vertikalt integrert med en apotekkjede, og selvstendige apotek må derfor kjøpe legemidlene gjennom apotekkjedenes grossister. De tre dominerende kjedene er eid av tre internasjonale selskaper som er involvert i farmasøytisk- og annen næringsvirksomhet i store deler av Europa.
Det vises til at en evaluering av apotekloven konkluderer med at målene knyttet til økt tilgjengelighet, økt service og effektivisering av apoteknæringen er nådd, men at apotekloven ikke har hatt noen klar effekt på utsalgsprisene. Nye apotek har primært kommet i det sentrale østlandsområdet og i andre tettbygde strøk, men distriktskommunene har ikke mistet apotek idet de få nedleggelsene som har kommet, har vært i sentrale strøk. Evalueringen gir ingen entydige svar på om den faglige kvaliteten på apotekenes tjenester er svekket de siste tre årene. Arbeidsbelastningen til apotekpersonalet har økt vesentlig, og oppfattes av mange farmasøyter som tidvis uforsvarlig.
Det påpekes at apotekenes mulighet til å foreslå generisk bytte og integrasjonen av apotek og grossist har gitt apoteknæringen en sterkere forhandlingsmakt, og at styrket markedsmakt har ført til lavere innkjøpspriser på legemidler, men at dette ikke har hatt noen klar effekt på utsalgsprisene. Det uttales at dette tyder på at apoteknæringen ikke konkurrerer på utsalgspris.
Departementet er tilfreds med at apoteklovens mål om bedre tilgjengelighet, økt service og effektivisering av apoteknæringen er fulgt opp, men mener at legemiddelmarkedet må reguleres slik at den gevinsten som de dominerende apotekkjedene og grossistene oppnår overfor legemiddelindustrien, i tilfredsstillende grad føres videre til forbrukere og folketrygden. Departementet finner liten grunn til å tro at legemiddelprisene vil bli lavere utelukkende ved en fjerning av adgangen til vertikal integrasjon mellom grossist og apotek, men vil heller i første omgang fokusere på å utvikle prisreguleringen slik at den tilpasses den nye markedssituasjonen.
For å følge opp evalueringen av apotekloven vil departementet:
– følge konkurransesituasjonen nøye, og om nødvendig foreslå endringer i markedsreguleringen som åpner for mer effektiv konkurranse
– skjerpe fokuset på kvalitet og sikkerhet ved tilsyn med apotek
– utrede journalføringsplikt for apotekansatte
– utforme retningslinjer for hvilke produkter og tjenester apotek kan tilby
– utrede behovet for et apotek eller en farmasøytisk avdeling som har som oppgave å holde seg oppdatert om spesielle og sjelden brukte legemidler
– utrede om farmasøyter bør gis en begrenset forskrivningsrett til enkelte reseptpliktige legemidler og om tilsvarende fordeler for pasientene og helsetjenesten kan oppnås ved å gjøre flere legemidler reseptfrie
– gjennomgå apoteklovgivningen for å vurdere endringer av blant annet krav til filialstatus og fysisk tilgjengelighet til apotek samt myndighetskrav og organisering av sykehusapotek
– presisere at apoteklovens eierbegrensningsregler forbyr apotekkonsesjonærer å opprette egne varemerker for legemidler og å eie legemiddelindustri
– forskriftsfeste en utvidet adgang for sykehus til å kjøpe legemidler direkte fra grossist
Komiteen viser til at det i meldingen foretas en bred gjennomgang av utviklingen på apotekområdet etter at ny apoteklov trådte i kraft 1. mars 2001. Komiteen mener at det er meget viktig å holde fast ved at apotekene er en del av helsetjenesten, og at formålet med apotekdriften er å fremme riktig legemiddelhåndtering, bl.a. gjennom informasjonsformidling og veiledning av brukere. Det er grunnleggende at apoteket videreføres som faghandel for dermed å kunne opprettholde folks tillit til apotek. Apoteket skal ikke bare være et distribusjonsledd. Komiteen mener derfor at apotekene skal samarbeide med den øvrige helsetjenesten for å sikre best mulig forskrivning og håndtering av legemidler.
Apotekene har gjennom sine datasystemer god mulighet til å følge den enkelte pasientens legemiddelbruk, og eventuelt sammen med lege avdekke feilbruk, uheldige kombinasjoner av legemiddelbruk osv. Komiteen har merket seg at "apotekene kan være en arena for oppfølging av legemiddelbruk". Det er en viktig oppgave, og apotekene må settes i stand, både økonomisk og faglig, til å ta seg av slike oppgaver.
Komiteen ber om at tilsynet med apotekene føres slik at en avdekker eventuell reduksjon i faglig standard, noe som kan skje dersom effektivisering og kommersialisering går for langt.
Komiteen har merket seg at det i meldingen står: "Evalueringen av apotekloven gir ikke entydige indikasjoner på at apotektjenestenes kvalitet er svekket." Komiteen mener dette er foruroligende signaler.
Apotekeierne bør merke seg at myndighetene ikke aksepterer en senket standard. De bør innrette seg deretter. Komiteen har også merket seg:
"ECONs analyse viser at apotekloven kun har hatt beskjeden innvirkning på prisen på legemidler ut til pasient, og at apotekene har insentiv til å selge legemidler til maksimalpris. Det bekreftes av at flere av kjedene offentlig har hevdet at de ikke konkurrerer på pris. De uheldige insentivene skyldes imidlertid ikke apotekloven eller vertikal integrasjon som sådan, men innretningen på prisreguleringen."
Komiteen mener dette er skuffende resultater så langt.
Komiteen har merket seg at departementet vil gi Statens legemiddelverk i oppdrag i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet å utrede om farmasøyter bør gis begrenset forskrivningsrett til enkelte reseptpliktige legemidler, og om dette eventuelt krever lovendring. Komiteen støtter at dette utredes og ber om at resultatet legges fram for Stortinget på egnet måte.
Komiteen vil understreke at befolkningens tilgang til apotek er et grunnleggende helsegode. Derfor må en gjøre svært mye for å opprettholde apotekstrukturen over hele landet. Det er faktisk ennå innpå 200 kommuner der det ikke er apotek.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har merket seg at departementet vil vurdere behovet for en eventuell oppmyking av apoteklovens krav til fysisk tilgjengelighet. Det vises til at om det ble tillatt at det åpnes for spesialisert apotekvirksomhet, så kunne en fritas for kravet om fysisk tilgjengelighet. Dersom en tillater å åpne for spesialapotek, kan det være en av faktorene som river grunnlaget bort for ordinær apotekdrift. Mange apotek, spesielt i distriktene, er meget sårbare for redusert omsetning. Disse medlemmer vil understreke at apotek er en faghandel som skal nå alle innbyggerne. En reduksjon i kravet av dette er ikke ønskelig.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget fastholder kravet i lov om apotek om at apotekene skal være fysisk tilgjengelige."
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at meldingen omtaler kravet til fysisk tilgjengelige apotek i to sammenhenger: leveranser av spesielle legemidler til profesjonelle sluttbrukere som f.eks. sykehus, samt leveranser av legemidler til allmennheten. Kravet om fysisk tilgjengelige apotek er sjelden nødvendig ved leveranser til virksomheter som selv besitter legemiddelkompetanse eller ved enkelte spesialiserte leveranser av legemidler. Dette gjelder blant annet for detaljomsetning av radiofarmaka, blodprodukter, medisinske gasser samt omsetning til sykehus. Legemiddelomsetningen vil kunne bli mer effektiv dersom det åpnes for at spesialisert apotekvirksomhet kan fritas fra kravet om fysisk tilgjengelighet, men for øvrig underlegges de samme faglige krav som vanlige apotek. Videre mener flertallet det er grunn til å vurdere kravet om fysisk tilgjengelighet for alminnelige kunder i lys av erfaringer med internettbaserte apotek i andre land.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at slike løsninger kan øke tilgjengeligheten til legemidler for distriktsbefolkningen samtidig som faglig veiledning av kundene ivaretas. På bakgrunn av dette støtter disse medlemmer departementets forslag om å vurdere behovet for en eventuell oppmykning av apoteklovens krav til fysisk tilgjengelighet.
Komiteen registrerer at legemiddelmeldingen viser til at evalueringen av apotekloven konkluderer med at målene knyttet til blant annet økt service er nådd. Komiteen vil imidlertid bemerke at 34 prosent av de spurte i undersøkelsen fra ECON mente arbeidsbelastningen på undersøkelsestidspunktet fremsto som tidvis uforsvarlig, og at 73 prosent av de spurte hadde fått en vesentlig større arbeidsbelastning etter innføringen av ny apoteklov. Komiteen vil også bemerke at 74 prosent av de spurte opplevde vesentlig større konflikt mellom faglige og kommersielle hensyn etter innføringen av apotekloven, og at 32 prosent mente apotekpersonalets anledning til å gi faglige råd hadde blitt vesentlig dårligere etter den nye apotekloven.
Komiteen merker seg at departementet ønsker å utrede hvorvidt farmasøyter bør gis en begrenset forskrivningsrett til enkelte reseptpliktige legemidler. Komiteen mener det i utgangspunktet kan være uheldig å gi farmasøyter en slik rett, spesielt av hensyn til at en forskriving av reseptbelagte legemidler i mange tilfeller assosieres med diagnostisering som foretas av lege. Komiteen er imidlertid av den oppfatning at flere av dagens legemidler er av en slik karakter at de ikke må være reseptbelagt, men heller ikke bør selges fritt. Eksempel på dette kan være p-piller, slimløsende midler eller allergimedikamenter. Komiteen mener derfor at det bør utredes et tretrinnssystem hvor legemidler deles i tre grupper, hvorav den ene kategorien inneholder medikamenter som ikke er reseptbelagt, men som bare kan forskrives av farmasøyt. Dette innebærer således for disse legemidler et langt strengere krav i forhold til utlevering enn hva som er tilfellet for allment tilgjengelige legemidler. Ordningen vil også måtte stille strenge krav til hvordan pasienten skal sikres riktig legemiddel og nødvendig informasjon. Konkrete krav til utleveringsprosedyrene må derfor utredes, herunder behovet for en klar sjekkliste for farmasøyten samt en liste over hvilken informasjon brukeren må få ved hver utlevering. Komiteen vil samtidig understreke viktigheten av at slike utleveringer blir dokumentert, slik at det i ettertid kan kontrolleres hvorvidt de nevnte prosedyrer er fulgt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at helseforetakene i dag kan velge om de vil la et sykehusapotek stå for legemiddelforsyningen til sykehuset eller kjøpe legemidlene fra et privat apotek. Disse medlemmer kjenner til at det tidligere ble forsøkt å få til en ordning der sykehusene kunne få lov til å kjøpe legemidler direkte fra grossist. Dette ble avvist. Nå foreslås dette igjen. Disse medlemmer mener dette er uheldig. Om det ble gjennomført, vil det undergrave eksistensen til mange apotek, spesielt i distriktene.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ønsker ikke å endre regelverket slik at helseforetakene kan kjøpe legemidlene direkte fra grossist."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at sykehus normalt er plassert i byer og tettsteder hvor det finnes en tilstrekkelig stor befolkning til å opprettholde det lokale apoteket. Disse medlemmer viser til at det kan være en ulempe for sykehus uten sykehusapotek at innkjøpene må gjøres via private apotek. Disse sykehusene kan i dag ha tilstrekkelig legemiddelekspertise på egne farmasøytiske avdelinger til å motta legemidlene direkte fra grossist. Leveranser av legemidler fra et privat apotek til slike sykehus kan på denne bakgrunn være et fordyrende mellomledd som gir lengre leveringstid.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener at meldingen gir en meget god beskrivelse av hvordan omsetningen av legemidler i apotek foregår etter innføringen av den nye apotekloven som ble gjort gjeldende fra 1. mars 2001.
Flertallet stiller seg også positivt til at det er blitt tillatt å selge visse reseptfrie legemidler utenfor apotek, og dette har igjen medført at kundene har fått mulighet til å kunne handle noen legemidler der de også handler sine dagligvarer. Dette har selvfølgelig medført en økt konkurranse hva gjelder salget av disse få utvalgte legemidlene. Flertallet ber om at det blir vurdert å tillate flere legemidler solgt utenfor apotek slik at de blir gjort mer tilgjengelig for de som har behov for disse. Det vil dermed bli økt konkurranse og forhåpentlig lavere priser. Det er imidlertid viktig å først vurdere sikkerheten knyttet til bruken av disse legemidlene slik at det ikke oppstår skader som følge av forgiftning og feilbruk.