4. Utfordringer for pensjonssystemet
Fra slutten av dette tiåret vil en markert aldring av befolkningen stille pensjonssystemet overfor økende utfordringer. I den første perioden etter 2010 vil dette særlig ha sammenheng med at de store fødselskullene etter krigen og fram til tidlig på 1970-tallet nå nærmer seg pensjonsalderen. På lengre sikt vil imidlertid aldringen av befolkningen i økende grad skyldes at den enkelte pensjonist kan forvente å leve lenger enn tidligere. Dette fører til at befolkningen over 65 år vil kunne bli nesten fordoblet fram til 2050 regnet som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder, fra vel 22 pst. i dag til om lag 40 pst. i 2050. Samtidig vil de gjennomsnittlige alderspensjonene kunne øke med rundt 30 pst. i forhold til lønnsnivået i samfunnet som følge av at dagens folketrygd ennå ikke er fullt innfaset, og at kvinnelige alderspensjonister i framtiden vil ha hatt høyere yrkesdeltakelse og dermed også høyere pensjonsopptjening enn dagens pensjonister.
I de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, som lå til grunn for Pensjonskommisjonens arbeid, anslås forventet gjenstående levealder for en 67-åring å øke fra om lag 17 år i dag til 22 år i 2050. Den var 14 år da pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973.
Kombinasjonen av en økende andel eldre og høyere gjennomsnittspensjon vil føre til en dramatisk økning i pensjonsutgiftene innenfor folketrygden. Det anslås at utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden vil kunne øke fra 9 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til nesten 20 pst. i 2050 ved en videreføring av dagens pensjonssystem. Det meste av dette skyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås å øke fra 6 til om lag 15 pst. av verdiskapingen. Dette er en vesentlig sterkere økning enn i resten av OECD-området, som vil resultere i offentlige pensjonsutgifter betydelig over gjennomsnittet for de andre OECD-landene.
Selv om vi bygger opp betydelige reserver i Petroleumsfondet, vil hovedgrunnlaget for velferden også i framtiden være arbeidsinnsatsen til den yrkesaktive delen av befolkningen og de inntektene dette gir oss. Den sterke økningen i pensjonsutgiftene i dagens folketrygd vil derfor innebære en uholdbar belastning på de yrkesaktive. Ikke minst reiser den sterke økningen i levealderen spørsmålet om hvilke konsekvenser dette bør få for pensjonssystemet.
Aldringen av befolkningen bidrar ikke bare til økte pensjonsutgifter, men vil også gi økte offentlige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten i andelen av befolkningen over 80 år trekke i retning av en betydelig vekst i utgiftene til helse- og omsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i helsetilstanden for denne aldersgruppen kan moderere veksten noe. Beregninger viser at det langsiktige finansieringsbehovet for offentlig sektor ved en videreføring av dagens pensjonssystem og velferdstjenester er betydelig større enn det som dekkes gjennom dagens skattenivå, jf. St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004.
Denne konklusjonen gjelder under et relativt vidt spenn av forutsetninger for sentrale størrelser som oljepris, befolkningsutvikling, økonomisk vekst mv. Eksempelvis vil selv en langsiktig oljepris på 230 2005-kroner pr. fat - eller noe over 35 dollar med dagens valutakurs - bare i begrenset grad løse utfordringene for offentlige finanser. Til sammenlikning ble det i Pensjonskommisjonens rapport lagt til grunn en langsiktig oljepris på 140 2003-kroner. Pensjonssystemet kan ikke utformes slik at det bare viser seg bærekraftig ved en svært høy oljepris. Erfaringene fra 1970- og 1980-årene illustrerer med stor tydelighet at det er mye vanskeligere å justere kursen dersom det viser seg at oljeprisen blir lavere enn forventet, enn dersom den blir høyere enn forventet. Dette tilsier at utformingen av den økonomiske politikken må være robust i forhold til endringer i anslagene for oljeprisen. Beregningene i Perspektivmeldingen illustrerer også at det først og fremst er humankapitalen - dvs. verdien av arbeidskraften - som har betydning for framtidig velferd, mens petroleumsressursene relativt sett har liten betydning.
Det er en utfordring i pensjonssystemet å finne fram til et opplegg som sikrer at byrdene fordeles jevnt mellom generasjonene. Folketrygden har i dag ikke noen mekanisme for dette. Det betyr at de yrkesaktive må ta de økonomiske belastningene når andelen pensjonister øker i forhold til yrkesaktive.
I dagens folketrygd reguleres opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner i takt med grunnbeløpet i folketrygden, som igjen følger lønnsutviklingen. Opparbeidede pensjonsrettigheter bør fortsatt lønnsindekseres i opptjeningsfasen slik at de har samme verdi uavhengig av om de er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrieren. For å øke kompensasjonsgraden idet en går av med pensjon, og med tanke på de økonomiske utfordringene vi står overfor, er det imidlertid ikke opplagt at løpende pensjoner skal indekseres i takt med lønnsveksten. Pensjonistene bør imidlertid få en indeksering av pensjonene som minst sikrer at de opprettholder kjøpekraften i hele pensjonsperioden.
I tillegg til de statsfinansielle problemstillingene er det en rekke andre systemmessige utfordringer som er blitt mer og mer tydelige gjennom de snart 40 årene som er gått siden hovedlinjene i dagens pensjonssystem ble trukket opp:
– Pensjonssystemet ble konstruert med sikte på å tilgodese personer med varierende inntekter over livsløpet. Også personer med stigende inntekter drar fordel av dagens opptjeningsregler. Personer med lange yrkeskarrierer får derimot ikke uttelling for alle år som yrkesaktiv. Dette fører til dårlig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrieren og pensjon, og til dels tilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange oppfatter dette som urettferdig.
– Folketrygden er konstruert slik at man kan ha vært yrkesaktiv i mange år uten at det gir uttelling i form av pensjon utover minstepensjonsnivået. Det kan oppleves som urimelig at personer med en viss yrkeskarriere får samme pensjon som personer uten yrkestilknytning.
– Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år. Utbredelsen av tidligpensjonsordninger er ulikt fordelt. En stor gruppe omfattes av AFP-ordningen. Enkelte arbeidstakergrupper har også særaldersgrenser gjennom tjenestepensjonssystemet. Likevel er det en relativt stor gruppe arbeidstakere som ikke har noe reelt tilbud om fleksibel pensjonering.
– De fleste særaldersgrensene i tjenestepensjonsordningene ble fastsatt for lang tid tilbake, og de gjenspeiler ikke de omfattende endringene som har skjedd i arbeidsmarkedet i de senere årene.
– AFP-ordningen er utformet slik at man får samme pensjon ved 62 år som om man hadde stått i arbeid til 67 år. Ordningen omfatter i dag store deler av arbeidslivet, og gir samlet sett svake insentiver til å stå i arbeid etter 62 år.
– De offentlige tjenestepensjonsordningene garanterer en samlet pensjonsytelse. Det innebærer at offentlig ansatte er skjermet mot endringer i det obligatoriske pensjonssystemet. Samordningen mellom folketrygden og offentlige pensjonsordninger er meget kompleks, og for de fleste er det vanskelig å forstå hvordan pensjonen beregnes. Så lenge private og offentlige pensjonsordninger er ulike, kan de i noen grad virke mobilitetshemmende på arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor.
Et framtidsrettet pensjonssystem bør gi større insentiver til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt for grupper og enkeltpersoner som har behov for dette.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, er enig med Pensjonskommisjonen og Regjeringen i at det er behov for en pensjonsreform.
Dagens pensjonssystem står overfor store og økende økonomiske utfordringer gjennom svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige pensjonsytelser og stigende levealder. I tillegg stimulerer dagens pensjonssystem for lite til arbeid og har noen urettferdige sider, blant annet ved en gradvis svekkelse av sammenhengen mellom inntekt og pensjon og at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon.
Flertallet viser til at grunnlaget for vår felles velferd er arbeid og de inntekter dette gir oss. Oljeformuen er begrenset og den samlende verdien av arbeidskraften er 15 ganger høyere enn summen av oljeformuen. Midlene i Petroleumsfondet, selv med langvarig høye oljepriser, vil bare kunne dekke en relativt liten del av pensjonsutbetalingene som følge av dagens regelverk. Resten må dekkes inn på andre måter. Flertallet vil understreke at arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Vi må derfor innrette oss slik at den samlede verdien av arbeid kan øke i årene fremover. Dette krever et inkluderende arbeidsliv, der offentlige og private tiltak bør legge til rette for å stimulere til arbeid.
Flertallet viser til at et pensjonssystem skal virke i lang tid, og beslutninger om fremtidens pensjonssystem og pensjoner handler om de lange linjer i arbeidsliv og økonomi. Det må ha som grunnlag en forventet utvikling på sentrale samfunnsområder frem mot midten av dette århundret. Dette gjelder forhold som befolkningsvekst og levealder, tilgang på arbeidskraft, yrkesdeltakelse og produktivitetsvekst. Alt dette henger nøye sammen og usikkerheten er stor. Flertallet vil påpeke at dette understreker behovet for å gjøre pensjonssystemet mer robust i forhold til endringer i levealder.
Samtidig som sammensetningen av befolkningen endres markant fremover, vil utbetalingene pr. pensjonist øke grunnet høyere pensjonsutbetalinger pr. pensjonist og flere eldre vil føre til større utgifter til pleie og omsorg. Flertallet viser til at dette vil legge beslag på en stadig større del av samfunnets ressurser. Flertallet viser til at utgiftene til folketrygdens alderspensjon som i 2000 utgjorde 4,4 pst. av BNP, vil stige til 14,4 pst. i 2050. Dette er en sterkere økning enn i noe annet OECD-land. Dette er etter flertallets mening lite ønskelig, og det er viktig å innrette pensjonssystemet slik at det blir bærekraftig og gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Det er også viktig at befolkningen har tillit til at folketrygden innfrir sine forpliktelser.
Flertallet vil også peke på at det er urettferdigheter i dagens folketrygd som bør rettes opp. Det har skjedd en gradvis svekkelse av sammenhengen mellom inntekt og pensjon siden folketrygden ble innført. Flertallet vil også peke på den urettferdigheten i dagens system at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon. Dagens pensjonssystem er utformet med sikte på å tilgodese personer med varierte inntekter over livsløpet, og gir også personer med stigende inntekt en klar fordel. Reglene gir dårlig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrieren og pensjonen, og gir tildels tilfeldig pensjonsmessige utslag. Flertallet ønsker et opptjeningssystem som har større sammenheng mellom innbetaling av pensjonsavgift og utbetaling av pensjon og som stimulerer til arbeid.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at folketrygden som ble vedtatt i 1967 var en svært viktig velferdspolitisk reform. Siden 1967 har det norske samfunn gjennomgått demografiske endringer, og endringer knyttet til yrkesdeltagelse for kvinner, en kraftig økning i høyere utdannelse, og en glidende overgang fra å være et industri- og jordbrukssamfunn til å bli mer og mer et kunnskapssamfunn. I tillegg til dette kommer den eventyrlige utviklingen knyttet til olje- og gassvirksomheten.
Disse medlemmer viser til at denne utviklingen har skapt utfordringer og muligheter ingen tenkte på da folketrygden ble innført i 1967. Disse medlemmer viser til at det aldri har vært vedtatt at olje- og gassinntektene først og fremst skal benyttes til passive, finansielle investeringer for å sikre pensjonsforpliktelser. Selvsagt skaper olje- og gassinntektene finansielle muligheter for å sikre den generelle velferden og for å hjelpe til med å sikre et bærekraftig pensjonssystem. Den fremste utfordringen knyttet til å sikre finansieringen av pensjonssystemet i fremtiden hviler imidlertid grunnleggende på samfunnets evne til å skape fortsatt økonomisk vekst. Disse medlemmer mener derfor at olje- og gassinntektene ikke må sees på som en type særinntekter som utelukkende skal "saltes ned" i passive plasseringer i utlandet. Nettopp olje- og gassinntektene gir Norge økonomiske muligheter som selvsagt i nødvendig utstrekning må benyttes til å øke realinvesteringene i Norge. Disse medlemmer viser her til Fremskrittspartiets mange forslag om å øke satsingen på forskjellige infrastrukturtiltak, satsing på ulike statlige og halvstatlige fond til hjelp for næringslivet, samt konkrete realinvesteringer på statlig hånd. Disse medlemmer viser også til at vesentlige skatte- og avgiftslettelser motiverer økte vekstskapende private realinvesteringer.
Disse medlemmer mener derfor at et "bærekraftig" pensjonssystem slett ikke utelukkende er et spørsmål om pensjonssystemet i seg selv, men desto mer et spørsmål om å enes om en politikk som tilrettelegger for høyere økonomisk vekst.
Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiets medlem i Pensjonskommisjonen gikk inn for et betydelig enklere og mer rettferdig system med en lik pensjon til alle fra det offentlige og tilleggsytelser etter avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstager. Det ble forutsatt at alle opptjente rettigheter i folketrygden frem til en overgang til nytt system, skulle beholdes. Dette er i samsvar med Fremskrittspartiets program. Disse medlemmer viser til at en slik flat folkepensjon må være høy nok til at det er mulig å leve av den, og at de som ønsker en bedre økonomi som pensjonist, kan skaffe seg det gjennom avtale med arbeidsgiver eller gjennom personlig sparing i ulike ordninger etter eget valg. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiets utgangspunkt med sin modell har vært å innføre et system som er enklere for den enkelte å forstå og rimeligere å administrere enn dagens ordning. I tillegg vil en slik modell stimulere til privat sparing og derigjennom også bidra til å bedre egenkapitalmarkedet i Norge. Denne modellen ville også medført at de innbetalinger som i dag skjer fra arbeidsgiver i form av arbeidsgiveravgift og lønnsmottagers trygdepremie, som finansierer tilleggspensjon utover minstepensjon, ville falle bort og i stedet kunne benyttes av arbeidsgiver og arbeidstager til frivillig og avtalt tjenestepensjon/tilleggspensjon.
Disse medlemmer konstaterer at det kun var Fremskrittspartiets medlem som gikk inn for denne modellen i Pensjonskommisjonen og at den heller ikke ble viet tilstrekkelig utredningsoppmerksomhet. Disse medlemmer slår fast at den modell som flertallet nå går inn for er begrunnet med et helt annet utgangspunkt, nemlig behovet for å spare det offentlige for pensjonsutgifter. Etter disse medlemmers oppfatning er det mange andre utfordringer for norsk økonomi i tiden fremover enn pensjonsutbetalinger isolert sett, og viser i den forbindelse til sine merknader i Innst. S. nr. 139 (2004-2005) Perspektivmeldingen.
Disse medlemmer vil derfor avvise modernisert folketrygd og dermed opprettholde dagens system, med enkelte justeringer.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti understreker at dagens pensjonssystem har store svakheter. folketrygden som ble vedtatt i 1967 var en svært viktig velferdspolitisk reform som har sikret nordmenn økonomisk trygghet i alderdommen. Siden 1967 har mye endret seg. I 1967 var mer enn annenhver kvinne i yrkesaktiv alder ikke i lønnet arbeid. Nå nærmer kvinners yrkesaktivitet seg 70 pst. Andelen som tar høyere utdanning har økt markant, og vesentlig færre har et fysisk krevende arbeid. I tillegg har Stortinget gjort vedtak som har endret forutsetningene underveis, særlig gjelder dette underreguleringen av grunnbeløpet.
Et av de fremste problemene med dagens folketrygd er en minstesikring som bygger på et særtillegg kombinert med avkortning. Det innebærer at en stor gruppe lavtlønte, ofte kvinner som har jobbet deltid gjennom et langt yrkesliv, og på tross av at de hele tiden har betalt trygdeavgift, likevel ender opp som minstepensjonister.
Disse medlemmer påpeker at det derfor er stort behov for en pensjonsreform som gir oss et pensjonssystem som i større grad er tilpassa dagens arbeidsliv.
Disse medlemmer har merket seg at framskrivinger av befolkningssammensetningen i Norge tyder på at antall yrkesaktive pr. pensjonist vil reduseres sterkt fra 2010 og framover mot 2100. Dette gir vesentlige utfordringer for bærekraftigheten i pensjonssystemet.
Disse medlemmer vil understreke at disse utfordringene først og fremst må løses gjennom tiltak som øker tilgangen på yrkesaktive. På den måten sikres en bedre balanse i befolkningssammensetningen. Tiltak som stimulerer til flere barnefødsler må være en sentral del av svaret på denne utfordringen. Særlig vil disse medlemmer peke på betydningen av å legge til rette for at det å kombinere studier og arbeid med omsorg for barn, for eksempel gjennom gode og billige barnehageplasser i tilstrekkelig antall. En mer offensiv politikk i forhold til arbeidsinnvandring må også inngå i arbeidet med å møte utfordringene eldrebølgen gir oss.
Det finnes også en betydelig uutnyttet arbeidskraftreserve. Arbeidsledigheten ligger stabilt på rundt 100 000. I tillegg finnes det ca. 50 000 deltidsarbeidende som ønsker å jobbe mer, og ca. 100 000 arbeidssøkende yrkeshemmede. Antall uføretrygdede har passert 300 000, og sykefraværet tilsvarer over 100 000 årsverk. Dersom yrkesdeltakelsen blant kvinner og innvandrere hadde vært like høy som hos menn, ville dette gitt 150 000 flere arbeidstakere. Disse tallene viser at potensialet for å løse en stor del av pensjonsutfordringene gjennom en mer offensiv politikk for å få flere i arbeid, er stort. Disse medlemmer peker videre på det ikke uten videre er gitt at veksten i trygdeutbetalingene skal øke slik det er forutsatt.
På denne bakgrunn vil disse medlemmer understreke at det vil være uriktig å gjøre så omfattende innstramminger i folketrygden før alternativene er prøvd ut. For merknader knyttet til de enkelte innstrammingsforslagene henvises det til kapittel 6.2.
Komiteens medlem fra Kystpartiet viser til sine merknader til kapittel 3.2 og 6.2 i denne innstillingen.