3. Bakgrunn
Regjeringen Stoltenberg nedsatte 30. mars 2001 en kommisjon med medlemmer fra partiene på Stortinget og uavhengige eksperter for å utrede hovedmål og prinsipper for en reform av det samlete pensjonssystemet. Kommisjonen ble gitt følgende mandat:
"Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor.
Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering.
Tidligere norske utredninger, samt utredninger og erfaringer fra pensjonsreformer i andre land, vil være viktig bakgrunnsmateriale for kommisjonen.
Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.
En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.
Pensjonssystemet i Norge framstår samlet sett som komplisert, der regelverket for ulike ordninger griper inn i hverandre. Blant annet er samordningsregelverket mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden omfattende. Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.
Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.
Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger.
Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1.10.2003."
Pensjonskommisjonen fikk høsten 2003 utsatt fristen for sitt arbeide noe, og kommisjonen la fram sin sluttrapport 13. januar 2004 som NOU 2004:1 Modernisert folketrygd - Bærekraftig pensjon for framtida. Det vises til kapittel 2 i utredningen som gir en oversikt over kommisjonens sammensetning og arbeid.
Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, gikk i sluttrapporten inn for en reform av alderspensjonen i folketrygden som er oppsummert i forslaget til en modernisert folketrygd. Kommisjonen la til grunn en gradvis innføring av modernisert folketrygd fra 2010.
Pensjonskommisjonens rapport ble sendt på høring den 14. januar 2004. Det er kommet inn om lag 100 høringsuttalelser som ligger på nettsiden www.pensjonsreform.no. En oppsummering av høringsuttalelsene på de ulike områdene er gitt i kapitlene 2-12 i meldingen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, viser til at helt siden folketrygden ble vedtatt i 1966 har det gått diskusjoner om dens innhold og utvikling. Flere endringer er gjort, bl.a. er systemet forbedret med hensyn til minstesikringsnivå, mens den har fått redusert sin funksjon som standardsikring for personer med inntekter over gjennomsnittet. Spørsmålet om folketrygdens bærekraft og fremtidig befolkningsutvikling har ført til at det fra 1980-årene har vært en serie med offentlige utredninger som har diskutert folketrygdens utfordringer, bærekraft og andre spørsmål knyttet til pensjon.
Regjeringen Stoltenberg nedsatte 30. mars 2001 en bredt sammensatt pensjonskommisjon, med representanter fra de politiske partiene, som ble gitt i mandat å avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Pensjonskommisjonen avga sin endelige innstilling i januar 2004. Flertallet viser til at et bredt flertall i Pensjonskommisjonen samlet seg om hovedkonklusjonene, som igjen har vært et godt utgangspunkt for behandling av et nytt pensjonssystem i regjering og storting.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig i følgende:
"En innretting av budsjettpolitikken med sikte på at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen ikke skal øke som andel av landets verdiskaping, slik Pensjonskommisjonen foreslår, er ikke egnet som en operativ rettesnor for finanspolitikken fra år til år. Til det vil årlige endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser kunne gi for store årlige svingninger i offentlige budsjetter."
Disse medlemmer understreker imidlertid at dette slett ikke betyr at handlingsregelen verken må eller bør videreføres som i dag.
Disse medlemmer mener at det egentlig er unødvendig å behandle spørsmålet om å opprettholde handlingsregelen i forbindelse med behandling av denne meldingen.
Disse medlemmer vil imidlertid minne om sin motstand mot handlingsregelen. Handlingsregelen har vist sin fiasko gjennom det enkle forhold at den aldri har blitt fulgt siden den dagen den ble innført. Handlingsregelen trenger derfor avløsning. Det bør vurderes om handlingsregelen skal erstattes av en retningslinje om at samlede offentlige utgifter hvert år skal øke prosentvis mindre enn den beregnede prosentvise økning i BNP samme år.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at pensjonsreformen er denne generasjonens største velferdspolitiske reform. Pensjonssystemet avgjør nordmenns trygghet i alderdommen, og avgjør om vi kan få til en rettferdig fordeling mellom pensjonister. Sammen med effekten på i hvor stor grad man stimuleres til å jobbe, betyr dette at valg av pensjonssystem har vesentlig betydning i alle nordmenns liv. Pensjonsalder og trygghet for personlig økonomi som pensjonist avgjøres av pensjonssystemet, og det påvirker også økonomien i tiden som yrkesaktiv. Utformingen av pensjonssystemet har innflytelse på sentrale livsvalg som utdanning, ekteskap, antall barn og omsorgsform for disse, etc. Disse medlemmer understreker at en pensjonsreform derfor er av stor betydning for alle.
Disse medlemmer er enig i at det trengs en pensjonsreform fordi dagens pensjonssystem har store svakheter. Men det er viktig at de endringer som gjøres i pensjonssystemet har folkelig forankring. Det har ikke de omfattende endringer og innsparingsforslag som ligger i Regjeringens fremlegg. Disse medlemmer viser til særlig tre forhold som gjør at en så omfattende reform må utsettes til etter valget:
1. Velgerne var ikke kjent med at reformer av et slikt omfang skulle bli vedtatt i denne perioden.
2. Reformen er bare en halv reform da viktige elementer i en pensjonsreform ikke behandles.
3. Reformen har først betydning fra 2010, og først fra 2030-2040 for alle. Det betyr at en utsettelse til etter valget er uproblematisk i forhold til den ønskede framdrift.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet understreker at saksområdet er så stort og viktig at en bred og demokratisk behandling er nødvendig for å gi eventuelle reformer forankring og legitimitet. Kommisjonens utredning har dessuten helt vesentlige mangler og mangler beslutningsgrunnlag på viktige punkter.
Disse medlemmer viser til at Regjeringens forslag til pensjonssystem gir økte pensjoner til de høyest lønte, som finansieres gjennom lavere pensjon til alle med middels og lav lønn. Dette rammer i særlig grad kvinner fordi de i gjennomsnitt tjener langt mindre enn menn. For disse medlemmer er det naturlig å gi befolkningen mulighet til å påvirke utformingen av denne saken. Det kan skje gjennom å utsette behandlingen til etter stortingsvalget, og la diskusjonen om pensjonsreform være en del av diskusjonene i valgkampen. Dersom stortingsflertallet velger å kjøre gjennom en hastebehandling av reformen i Stortinget kort tid før høstens stortingsvalg, vitner det etter disse medlemmers oppfatning, om liten respekt for velgerne.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"St.meld. nr. 12 (2004-2005) - Pensjonsreform - trygghet for pensjonene - avvises."
Komiteens medlem fra Kystpartiet mener at folketrygda også i framtida skal være en bærebjelke i velferdssamfunnet og er derfor uenig i de svekkelsene av folketrygda som Regjeringen foreslår. Dette medlem innser at folketrygda per i dag ikke er fullkommen og trenger forbedringer.
Dette medlem ønsker å bygge ut folketrygda slik at den blir mer i samsvar med intensjonen med trygdeordninga da den ble satt ut i livet i 1967. Alle skal være sikret en anstendig garantipensjon uansett om personen har hatt inntekt eller ikke. I tillegg skal det være en tilleggspensjon som har en tydeligere sammenheng mellom inntekt og pensjon. Dette medlem går derfor inn for en betydelig økning av tilleggspensjonen til folketrygda. Dette for at man skal få bedre samsvar mellom innbetaling og pensjon, uten at man skal redusere minstepensjonen.
Dette medlem vil styrke folketrygda slik at folk får minimalt behov for private supplerende pensjonsordninger betalt direkte av arbeidsgiverne og/eller de trygdede. Dette medlem mener at Kystpartiets forslag til forbedring av folketrygda er økonomisk forsvarlig for landet som helhet. Kystpartiets opplegg vil føre til større kostnader for folketrygda enn Regjeringen sitt, men behovet for private ordninger vil bli mindre og med det, kostnadene ved disse. Ikke minst de selvstendige næringsdrivende vil nyte godt av Kystpartiets forslag. Det vil løse en del problemer i forhold til Regjeringen sitt forslag fordi folketrygda etter Kystpartiets opplegg vil omfatte alle. Det er et stort problem ved dagens trygdeordninger at mange ansatte i de aller minste bedriftene, midlertidige ansatte, korttidsansatte og vikarer sjelden har supplerende pensjonsordninger. Med Kystpartiets opplegg vil det ikke bli noe problem, siden man vil få en tilfredsstillende offentlig folketrygd som vil gjelde for alle.
Regjeringen går i St.meld. nr. 12 (2004-2005) inn for ei obligatorisk tjenestepensjonsordning i tillegg til folketrygda. Dette medlem vil peke på at slike supplerende ordninger også må finansieres. Regjeringen legger opp til at disse tjenestepensjonsordningene skal finansieres direkte fra den private delen av økonomien - ved at den enkelte personen eller arbeidsgiveren hans skal betale kostnadene ved disse, dvs. trygdepremiene. Det prinsipielle skillet mellom Kystpartiets og Regjeringens forslag er at Regjeringen foreslår at innbetalingene til de obligatoriske tjenestepensjonsordningene i privat sektor skal skje til privateide pensjonsforetak, mens Kystpartiet foreslår at innbetalingene skal skje til den offentlige folketrygda. Kostnadene for den totale norske økonomien, privatpersoner og arbeidsgivere trenger ikke bli større, men heller mindre ved Kystpartiets forslag. Det er fordi de private pensjonsordningene er svært dyre å administrere i forhold til folketrygda.
Dette medlem mener det betyr lite realøkonomisk om det er den enkelte person, arbeidsgiveren hans eller det offentlige som betaler inn premien som skal til for å finansiere den obligatoriske pensjonsordninga. Når Regjeringen nytter begrepet obligatorisk i denne sammenhengen ser dette medlem det som et argument for at tjenestepensjonsordningene bør være offentlige og allmenne ordninger. Dette medlem mener av prinsipielle grunner at det offentlige ikke bør gi pålegg overfor private om at de skal plassere sine midler hos andre private aktører.
Dette medlem ser på forslaga om å forandre folketrygda som et ledd i en politikk for å privatisere trygdeordningene og skyve kostnadene med trygdeordningene bort fra de offentlige budsjettene over til den enkelte sin pengebok. Med Regjeringens opplegg blir det mindre formelle skatter og avgifter, men utgiftene til trygdeordningene er der fremdeles. Forskjellen er bare at utgiftene i Regjeringen sitt opplegg blir betalt direkte til ordninga fra den enkelte personen og/eller arbeidsgiver og ikke går inn under begrepet skatt og avgift. Den enkelte skattebetaler får et inntrykk av han får skattelette, men han trenger ikke å få mer netto i pengepungen etter skatt når det korrigeres for innbetalingene til pensjonsordningene. Forutsetningen for at den enkelte skal få nettogevinst etter Regjeringens forslag er at vedkommende unnlater å tegne supplerende trygdeordninger. Denne valgfriheten som Regjeringen påberoper seg og hyller, er en valgfrihet til å velge fattigdom i alderdommen. Denne valgfriheten er etter dette medlems oppfatning neppe av de høyverdige valgalternativene som den enkelte bør stilles overfor. Den føyer seg dessverre inn i rekken av "valgfriheter" til å leve i nuet, og overlate ansvaret for framtida til det offentlige.
Dette medlem viser til at Regjeringen foreslår delingstall. Denne ordningen vil medføre at pensjonsutbetalingene blir redusert i takt med antall leveår etter pensjonsalderen, dette medlem vil derfor gå imot forslaget om innføring av delingstall.
Dette medlem mener at kostnadene ved ei mer privatisert pensjonsordning lett kan bli større enn ved ei offentlig ordning. Den private sektoren vil være avhengig av å drive markedsføring for å få kunder. Ei offentlig ordning er mer kostnadseffektiv administrasjonsmessig enn private fordi man kan benytte enklere beregninger av premier. Dette er kostnadsdrivende for private i forhold til ei offentlig ordning som får alle gratis. I tillegg er mange av forsikringsselskapa aksjeselskap med eiere som ønsker avkastning på det de har skutt inn av kapital.
Dette medlem ønsker en god og tilfredsstillende folketrygd, der man er sikret om lag 2/3 av lønnsnivået som yrkesaktiv. Dette medlem mener at med Kystpartiets trygdeordning vil de private tjenestepensjonsordninger miste mye at sin aktualitet. Med Kystpartiets trygdeordning vil begrunnelsen for at supplerende trygdeordninger bør ha begunstigelser fra det offentliges side falle bort. Under forutsetning av at man innfører en forhøyet folketrygd går dette medlem inn for at andre supplerende trygdeordninger ikke skal ha noen skattemessige fordeler. De private pensjonsordningene som er etablerte før den forhøyede folketrygden blir etablert, bør selvsagt få beholde de skattemessige begunstigelsene som er i dag, med eventuelle overgangsordninger.
Dette medlem mener at det ikke er nødvendig å behandle spørsmålet om å opprettholde handlingsregelen i forbindelse med behandling av denne meldingen. Dette medlem vil imidlertid minne om at Kystpartiet ikke slutter seg til "handlingsregelen". Handlingsregelen har vist seg som en fiasko gjennom det enkle forhold at den aldri har blitt fulgt siden den dagen den ble innført. Handlingsregelen bør derfor avløses av en mer romslig regel om innfasing av den finansielle formuen som er blitt skapt gjennom oljeutvinningen. Dette medlem viser til sin merknad i Budsjett-innst. S. I (2004-2005) kap. 2.5.1.2.
Dette medlem understreker derfor at Regjeringens forslag er usosialt og vanskelig tilgjengelig for store grupper av pensjonister. Med Regjeringens forslag til "modernisert" folketrygd vil det bli tre ulike måter å beregne pensjonen på, noe som gjør ordningen uoversiktlig. Personer med lav inntekt (under ca. 100 000 koner i året i snitt) vil få en pensjon tilsvarende dagens minstepensjon. For denne gruppa vil det ikke være noen sammenheng mellom hva de har betalt inn og hva de får i pensjon. Neste gruppe vil være de som tjener fra ca. 100 000 kroner til ca. 280 000 kroner. I denne gruppa vil store deler av vanlige arbeidsfolk befinne seg, blant annet flertallet av kvinnelige lønnsmottakere. Disse vil få sin pensjon beregnet etter en kombinasjon av minstepensjonen og hvor mye de har innbetalt. For dem vil det være komplisert å beregne pensjonen, og de vil få lite igjen for sine innbetalinger av trygdeavgift. Særlig vanskelig vil det være for dem som har inntekter som er i nærheten av disse knekkpunktene. Det er bare for dem som tjener nok til å komme over disse kombinasjonsreglene gjennom hele livet at Regjeringens trygdeopplegg er enkelt. Den som på egenhånd skal beregne hva man får i pensjon, må altså være rimelig sikker på at vedkommende kommer til å ha en godt betalt jobb hele sitt yrkesaktive liv. For de som er mest tilbøyelig til å jobbe mer er det lite trolig at Regjeringens forslag til "modernisert" folketrygd vil virke særlig motiverende til ytterligere arbeidsinnsats og å stå lengre i arbeidslivet.
Dette medlem har derfor konkludert med at Regjeringens forslag til "modernisert" folketrygd ikke bør vedtas, både av hensyn til fordeling, arbeidstilbud og ønsket om en lettfattelig trygdeordning. Dette medlem avviser derfor de foreslåtte innstramminger i folketrygden som stortingsflertallet bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre går inn for.