Spørsmål om Dokument nr. 8:53 (2004-2005) vedrørende markedsregulering innen landbrukssektoren

Jeg viser til brev datert 11.03.05 fra Stortinget v/næringskomiteen. Brevet gjelder forslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Øystein Hedstrøm og Lodve Solholm om å etablere likeverdige konkurranseforhold mellom landbrukssamvirket og andre private aktører i matvaresektoren, Dokument nr. 8:53 (2004-2005). Komiteen ber om departementets vurdering av det vedlagte Dok:8-forslag (heretter benevnt som forslaget).

Før jeg går inn på markedsreguleringen for de ulike produksjonssektorene, vil jeg ta en gjennomgang av de viktigste prinsippene for markedsreguleringen innen jordbruket. I innledningskapitlet i forslaget heter det bl.a:

"Selv om alle produsenter må betale omsetningsavgift til Omsetningsrådet, er det i praksis bare Landbrukssamvirket som får støtte."

Det er de ulike landbrukssamvirkene som er tillagt ansvar som markedsregulator. Dette innebærer for det første at samvirket er pålagt plikter i form av ansvar for å kjøpe landbruksråvarer fra primærprodusenter, både store og små og over hele landet (mottaksplikt) og ansvar for å selge over hele landet (forsyningsplikt). Med finansiering fra omsetningsavgift dekkes kostnadene knyttet til reguleringsaktiviteter for å håndtere temporære overskudd i markedet samt sørge for å utjevne regionale og sesongmessige svingninger i tilbud/etterspørsel. Landbrukssamvirket gjennomfører reguleringstiltak som hele bransjen nyter godt av. Jeg vil her understreke at landbrukssamvirket ikke mottar støtte til sin forretningsvirksomhet, men kun gis dekning av medgåtte kostnader til gjennomførte reguleringstiltak. Det er Omsetningsrådets ansvar å fastsette aktuelle satser og evaluere de ulike reguleringstiltakene, og herunder kun kompensere markedsregulatorene for tiltak som er gjennomført med grunnlag i deres reguleringsansvar.

Jeg vil også understreke at markedsreguleringen gir fordeler for alle primærprodusenter og markedsaktører, både landbrukssamvirket og andre markedsaktører. Dette gjennom større grad av stabilitet og forutsigbarhet i markedet, som gjør det mulig å drive planmessig omsetning av varer, med minst mulig ekstrakostnader. Omsetningsavgiften brukes også til å finansiere felles bransjevise tiltak som bidrar til heving av kompetanse og kvalitet.

Jeg vil framheve at det viktigste tiltaket som markedsregulator gjennomfører ikke er reguleringstiltakene isolert sett, men den løpende prisfastsettingen, som er hovedvirkemiddelet for å unngå permanente overskuddsproblemer. Markedsreguleringen skal som nevnt fortrinnsvis være et virkemiddel for å håndtere temporære overskudd. For at prisfastsettingen skal kunne være et effektivt instrument for tilpasning av tilbud og etterspørsel, er det viktig at markedsregulator er en operativ aktør i den løpende varestrømmen i verdikjeden for landbruksvarer. Videre må markedsregulator ha en relativt stor andel av førstehåndsomsetningen for at prissignalene skal kunne ha den nødvendige effekt på samlet tilbud og etterspørsel.

Etter bestemmelsene i Jordbruksavtalen har jordbruket selv det økonomiske ansvaret knyttet til overproduksjon av jordbruksvarer. Omsetningsloven hjemler innkreving av omsetningsavgiften. Det er kun en meget begrenset del av avsetningstiltakene ved markedsreguleringen som dekkes gjennom overføringer over statsbudsjettet. I jordbruksavtalen fastsettes målpriser som er maksimalpriser som gjennomsnitt for året. Systemet gir ingen nedre prisgaranti. For at målprisene skal ha praktisk betydning, forutsetter det et fungerende importvern som gjør det mulig å ta ut målprisene i det norske markedet. Videre fastsettes øvre prisgrenser som utløser administrative tollnedsettelser dersom prisene overstiger øvre prisgrense i kortere perioder. Tilbudsoverskudd vil presse markedet og gi lavere priser, og det kan da som nevnt kreves inn omsetningsavgift fra produsentene til reguleringstiltak. Tilbudsoverskudd vil derfor kunne gi store inntektstap. For jordbruket er det avgjørende å ha et marked i balanse og en effektiv varestrøm dersom de skal evne å oppnå en inntektsutvikling som forutsatt i jordbruksoppgjørene.

Balansering av matvaremarkedene er en hovedutfordring i landbrukspolitikken, og overproduksjon har ofte vært et problem i mange land. I Norge har som nevnt jordbruket økonomisk ansvar for overproduksjon. Dette systemet skiller seg fra de fleste andre land, bl.a. EU, hvor offentlige myndigheter ofte garanterer en minstepris (intervensjonspris) og selv har det økonomiske ansvar for reguleringstiltakene. Siden samvirkeorganisasjonene er produsenteid, ligger det sterk stimulans i systemet til å hindre at tilbudsoverskudd oppstår. Sammenliknet med offentlig intervensjon har regulering i regi av aktørene vist seg å være et konkurransedyktig system.

Landbrukssamvirket iverksetter reguleringstiltak på vegne av totalmarkedet for å sikre et prisnivå i samsvar med jordbruksavtalens målpriser. Denne rollen følges av forpliktelser i forhold til både produsenter og forbrukere, herunder som nevnt mottaksplikt og forsyningsplikt. Jeg vil understreke at for markedsregulator er dette rettigheter og plikter som utgjør en helhet. Ved en evaluering av markedsreguleringssystemet for jordbruket er det derfor viktig å se på hele systemet samlet, og ikke vurdere enkeltelementer i markedsreguleringen isolert.

Departementet vil understreke at det er en viktig oppgave å sørge for at markedsreguleringene fortsatt har en konkurransenøytral effekt når en ser alle rettigheter og plikter under ett, og at det regulerte førstehåndsutbudet ikke forhindrer konkurranse videre i verdikjeden. Det må opprettholdes balanse i ansvars- og myndighetsforhold, samtidig som det vektlegges at systemet skal fungere konkurransenøytralt mellom samvirke og ikke samvirkebaserte markedsaktører. Det er av stor betydning at det finnes andre markedsaktører enn samvirket innen omsetning og foredling for å oppnå konkurranse og mulighet for korrektiv på dette leddet i varekjeden.

Jeg vil vise til at departementet 01.07.03 fastsatte en ny forskrift om Omsetningsrådets myndighet vedrørende markedsregulering for jordbruksvarer. I forskriften ble det fastsatt rammer for Omsetningsrådets vedtak om forsynings-, mottaks- og informasjonsplikt, slik at disse utformes på en måte som gjør at de i minst mulig grad påvirker konkurranseforholdene mellom ulike aktører eller grupper av aktører i markedet. Med grunnlag i denne rammeforskriften er det fastsatt endringer i de forskrifter og retningslinjer som regulerer markedsreguleringen på sektorene fjørfe, kjøtt og korn/oljefrø.

Forskriften tydeliggjør markedsregulators ansvar mhp. mottaks-, forsynings- og informasjonsplikt. Ett av hovedhensynene bak regelverket er som nevnt å bidra til rettferdige rammebetingelser for ikke-samvirke aktører. Jeg vil imidlertid understreke at markeds-reguleringssystemet ikke skal være et sikkerhetsnett for markedsaktørene, men derimot bidra til å sikre rammevilkårene for primærprodusentene, samt stabile forsyninger til forbrukerne i alle områder til noenlunde ens priser.

Jeg vil vise til at flertallet i Næringskomiteen ved behandlingen av St.meld. nr. 19 (1999-2000) "Om norsk landbruk og matproduksjon" var enig i at målene og de grunnleggende prinsippene for pris- og markedsreguleringen for jordbruksvarer skal videreføres. Det ble lagt til grunn at landbrukssamvirket fortsatt skal ha en sentral rolle i gjennomføringen av landbrukspolitikken. Det ble videre pekt på at samvirkeorganiseringen bidrar til å styrke markedsposisjonen til små produsenter og produsenter i distriktene, og at samvirkeorganiseringen bidrar til en fordeling av markedsmakt som er en viktig forutsetning for å kunne ta ut målprisene.

På det grunnlag jeg har nevnt over, ønsker jeg at samvirket fortsatt skal ha en viktig rolle innenfor norsk landbruk, og at det ikke er aktuelt å opprette nye statlige markedsregulerings-apparater. Det er et viktig incitament til kostnadseffektivitet i reguleringen at den er knyttet til produsenteide samvirkeorganisasjoner samtidig som produsentene selv har det økonomiske ansvaret for overproduksjon gjennom reduserte priser og omsetningsavgift. Dette bidrar til en effektiv markedsregulering for norske jordbruksvarer.

I tillegg til den prinsipielle gjennomgangen over, vil jeg i det følgende gi kommentarer til de enkelte produksjonssektorer, hhv. fjørfe-, kjøtt- og melkesektoren.

Markedsregulering for egg og fjørfekjøtt

Det vises i forslaget til at det for egg og fjørfekjøtt er en kort periode fra beslutning om produksjon til produktet er klart for salg, og at dette bør gjøre det mulig å foreta produksjons-planlegging ut fra en tilpasning til det innenlandske forbruket. Det pekes videre på at produksjonen av kylling ikke har noen stor landbrukspolitisk betydning og omfatter få produsenter.

Jeg vil vise til at det i gjeldende jordbruksavtale mellom staten og Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag, er fastsatt at markedsreguleringen for egg og kylling skal videreføres for 2005. Jeg vil også vise til mitt svar av 25.10.04 på spørsmål fra Hedstrøm og Solholm (Dok 8:3 2004) knyttet til markedsregulering for egg og fjørfe.

Jeg vil likevel vurdere eventuelle endringer i markedsreguleringen for egg og fjørfekjøtt opp mot årets jordbruksoppgjør.

Markedsregulering for kjøtt

Det er i forslaget vist til en rapport fra ECON Analyse om markedsreguleringen for kjøttsektoren. Jeg vil vise til at det i rapporten ikke foreligger noen påvisning av at markedsregulator, Gilde Norsk Kjøtt, faktisk har misbrukt reguleringssystemet for kjøtt eller at systemet fungerer konkurransevridende. Når det gjelder hvilke aktiviteter markedsregulator skal få utbetalt kostnadskompensasjon for, vil jeg understreke at det innenfor rammer fastsatt av departementet, er Omsetningsrådets ansvar å evaluere de ulike reguleringstiltakene, og på dette grunnlag kun kompensere markedsregulator for tiltak som er gjennomført med grunnlag i reguleringsansvaret.

Når det gjelder de øvrige anførslene i forslaget med grunnlag i ECON-rapporten, vil jeg igjen vise til at departementet 01.07.03 fastsatte en ny forskrift om Omsetningsrådets myndighet vedrørende markedsreguleringen for jordbruksvarer. I forskriften ble det fastsatt rammer for Omsetningsrådets vedtak om forsynings-, mottaks- og informasjonsplikt, slik at disse utformes på en måte som gjør at de i minst mulig grad påvirker konkurranseforholdene mellom ulike aktører eller grupper av aktører i markedet.

Etter forskriftens bestemmelser om markedsregulators informasjonsplikt, skal alle markedsaktører sikres lik tilgang på informasjon om aktiviteter som markedsregulator utfører i kraft av reguleringsansvaret, herunder produksjons- og forbruksprognoser, prisnoteringer og reguleringsaktiviteter. Informasjon skal gjøres tilgjengelig umiddelbart etter at vedtak om endring/tiltak er foretatt. Omsetningsrådets sekretariat har utarbeidet lister over hva slags informasjon dette gjelder, samt rutiner for avlevering av informasjonen (hyppighet, tidsfrister mm.). Samtidig vil jeg påpeke at for stor grad av informasjonsutveksling mellom markedsaktørene vil kunne gi redusert konkurranse. Konkurransetilsynet har eksempelvis i vedtak av 24.07.02 avgrenset den tilgang ikke-samvirke markedsaktørene skal ha fra Gilde Norsk Kjøtt på prisinformasjon vedrørende skåret kjøtt, når dette ikke er reguleringsvare.

Bestemmelsene i overnevnte forskrift om markedsregulators forsyningsplikt skal sikre forsyninger til alle forbruksområder til noenlunde ens priser, og gi uavhengige aktører tilgang til råvarer til likeverdige vilkår. Med grunnlag i denne rammeforskriften har Omsetningsrådet fastsatt mer detaljert regelverk på dette området.

Det pekes i forslaget også på at markedsregulator kan utnytte avsetningskanaler som andre aktører ikke har. Reguleringseksport er eksempel på dette. Jeg vil her igjen understreke at landbrukssamvirket har myndighet til å iverksette reguleringstiltak på vegne av totalmarkedet for å sikre et prisnivå i samsvar med jordbruksavtalens målpriser. Videre at markedsreguleringen gir fordeler for alle primærprodusenter og markedsaktører, både landbrukssamvirket og andre markedsaktører, som omtalt i mine generelle kommentarer til forslaget. I denne sammenheng vil jeg også peke på at man ikke kan analysere enkeltelementer innen markedsreguleringen, men man må se på hele systemet samlet, inklusive de plikter som markedsregulator er pålagt.

Ut fra den vurdering jeg her har gitt vedrørende markedsreguleringen for kjøtt, finner jeg ikke at det foreligger konkurransevridningsproblemer som gir grunnlag for større endringer i markedsreguleringssystemet for kjøtt, slik som omtalt i forslaget. Jeg vil for øvrig vise til mine generelle kommentarer ovenfor når det gjelder hvorfor landbrukssamvirket bør være markedsregulator innen jordbrukssektoren.

Markedsregulering for melk

Når det gjelder konkurransen i meierisektoren, vil jeg vise til at regjeringen har besluttet at dagens system med etterkontroll og etterregning i meierisektoren videreføres ut 2005. Fra 1. januar 2006 skal Konkurransetilsynet overvåke konkurransesituasjonen for meierivarer ut fra konkurranselovens bestemmelser, om nødvendig med etterkontroll.

Fra 1. januar 2006 blir det videre innført et normert egenkapitalavkastningskrav for Tines videreforedling. Kravet vil bli fastsatt i egen forskrift av landbruksmyndighetene.

Jeg vil vise til at det fra 01.01.04 er gjennomført et organisasjonsmessig og regnskapsmessig skille mellom Tine Råvare og Tine Industri. Jeg vurderer det som at dette bør gi et tilstrekkelig skille mellom de to virksomhetsområdene for å unngå problemer mhp. Konkurransevridning.

Landbruks- og matdepartementet og Moderniseringsdepartementet skal sammen oppnevne et utvalg som i løpet av første halvår 2006 skal evaluere hvordan det etablerte skillet (organisasjonsmessig og regnskapsmessig) mellom råvaredelen og industridelen av Tine fungerer.

I løpet av 2006 skal Konkurransetilsynet evaluere om de endringene i forsyningsplikten som er gjennomført, har gitt en positiv konkurransemessig effekt. Dersom evalueringen viser at forsyningspliktbestemmelsene begrenser muligheten for økt konkurranse, skal det vurderes å endre bestemmelsene i retning av en ytterligere utvidet forsyningsplikt.

Jeg vil for øvrig vise til mine generelle kommentarer ovenfor når det gjelder hvorfor landbrukssamvirket bør være markedsregulator innen jordbrukssektoren.