12. Hvem gjør hva? Ansvarsfordeling
Innvandrerbefolkningen utgjør en vesentlig del av Norges befolkning. Dette innebærer at alle myndigheter og sektorer må forholde seg til personer eller grupper med innvandrerbakgrunn i sitt arbeid.
Prinsippet om sektoransvar innebærer at den enkelte fagmyndighet har ansvaret for tjenestetilbudet til alle grupper av befolkningen. Det er etter Regjeringens mening behov for å styrke sektoransvaret, og også å styrke Kommunal- og regionaldepartementets rolle som samordningsorgan. Mangelen på konkrete målsettinger når det gjelder sektormyndighetenes arbeid overfor innvandrerbefolkningen, er en viktig årsak til at introduksjons-, integrerings- og inkluderingsarbeidet overfor nye innvandrere ikke har vært drevet effektivt nok.
Regjeringen vil starte et arbeid for å utvikle målbare og konkrete mål for hva fagdepartementene skal oppnå innenfor eget ansvarsområde i forhold til målgruppene i stortingsmeldingen. Det skal utredes hvordan departementene systematisk kan rapportere på måloppnåelsen.
Kommunal- og regionaldepartementet har det overordnede ansvaret for innvandrings-, flyktning- og integreringspolitikken. Departementet bidrar til å utvikle kunnskapsgrunnlaget for politikkutformingen, og til å klargjøre og formidle overordnede politiske målsettinger.
I tillegg til samordningsoppgaver har departementet et særskilt ansvar for utlendingsloven, herunder retningslinjer for utlendingskontroll, mottak, bosetting og tilrettelegging for tilbakevending for flyktninger. Statsborgerloven og introduksjonsloven ligger også under departementets ansvarsområde. Fra og med 1. januar 2004 overtok Kommunal- og regionaldepartementet det økonomiske og administrative ansvaret for norskopplæring av voksne innvandrere fra Utdannings- og forskningsdepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet skal samordne og utvikle Regjeringens arbeid mot rasisme og diskriminering, og har blant annet ansvar for å utarbeide forslag til en ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv., og ansvar for oppfølging av Regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006).
Departementet har det overordnede ansvaret for styringen av Utlendingsdirektoratet (UDI), som iverksetter innvandrings-, flyktning- og integreringspolitikken. Videre har departementet etatsstyringsansvar for Utlendingsnemnda (UNE), Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM).
Siden UDI ble etablert i 1988 har det skjedd betydelige endringer som gjør at utfordringene på innvandringsfeltet er mye større og mer komplekse enn for 15 år siden.
Pr. 1. januar 2004 hadde UDI en bemanning på over 700 årsverk, dvs. at direktoratet har fem ganger så mange ansatte som i 1988. Hovedårsaken til dette er den sterke økningen i tallet på søknader om asyl, oppholds- og arbeidstillatelser, familiegjenforening og andre saker. Oppgavene knyttet til håndheving av utlendingsloven er i dag dominerende i UDI. Blant folk flest betraktes UDI i dag som et organ som avgjør søknader etter utlendingsloven. Dette kan skape et legitimitetsproblem i forhold til direktoratets arbeid med integreringsspørsmål.
På oppdrag fra KRD gjennomførte PLS Rambøll Management våren/sommeren 2004 en analyse av forvaltningsapparatet på feltet, og leverte sin rapport med forslag til organisatoriske endringer i august 2004. I rapporten påpekes det blant annet at det er en rimelig klarhet med hensyn til de overordnede målene for den kortsiktige integreringsinnsatsen, men ikke i samme grad for den langsiktige integreringsinnsatsen.
Regjeringen vil vurdere rapportens forslag med sikte på å legge fram forslag for Stortinget våren 2005 om endringer i organiseringen av arbeidet på feltet.
Prinsippet om sektoransvar gjelder også på kommunalt nivå. Personer med innvandrerbakgrunn skal ha samme tilgang på ordinære kommunale tjenester (sosialtjenester, helse, skole, kultur, barnehage osv.) som enhver annen innbygger i kommunen. Kommunene må i planleggingen og utformingen av sine tjenester og tiltak ta utgangspunkt i at befolkningen er sammensatt.
Kommunal handlefrihet og kommunalt selvstyre er viktige prinsipper for Regjeringen, prinsipper som også gjelder for politikk for innvandrerbefolkningen. Statlig styring av kommunesektoren skjer gjennom utformingen av rammer og fastsetting av overordnede mål. Kommunene har imidlertid noen særskilte oppgaver i forhold til flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og deres familier.
Bosetting av flyktninger er ikke lovpålagt kommunene. Derimot er kommunene fra 1. september 2004 pålagt ved lov (introduksjonsloven) å tilby et introduksjonsprogram for bosatte innvandrere. Loven regulerer og setter dermed standard for store deler av kommunenes arbeid med nyankomne innvandrere. Regjeringen planlegger videre å innføre en ny ordning for norskopplæringen fra 1. januar 2005. En viktig del av forslaget er at kommunene får en plikt til å tilby norskopplæring for voksne innvandrere.
Kommunene har ingen andre lovpålagte oppgaver som er særlig knyttet til innbyggere med innvandrerbakgrunn, men har ansvar for dem på lik linje med det ansvaret kommunen har for alle innbyggerne i kommunen.
Frivillige organisasjoner kan være gode og alternative leverandører av ulike tjenester og tilbud til befolkningen og supplere det offentlige tjenesteapparatet.
Aktuelle oppgaver for frivillige organisasjoner kan for eksempel være informasjonsarbeid og veiledning rettet mot spesielle grupper, aktiviteter som bidrar til hjelp-til-selvhjelp, og bistand og veiledning til nyankomne innvandrere. Fordeler ved at frivillige organisasjoner driver aktiviteter og tiltak som supplement til det arbeidet som gjøres av offentlige myndigheter, er blant annet at organisasjonene har nærhet og kjennskap til målgruppene. De kjenner problemene og hvilke metoder og virkemidler som bør tas i bruk for å oppnå hensikten med tiltakene. På denne måten vil også arbeidet som gjøres bli mer målrettet og ofte treffe den aktuelle målgruppe bedre enn dersom offentlige myndigheter står for tiltakene.
Regjeringen er opptatt av å sikre et levende og aktivt sivilt samfunn. Derfor ønsker Regjeringen både å ha en politikk som styrker frivilligheten i seg selv, samtidig som frivillige organisasjoner i større grad bør benyttes som aktører når det gjelder arbeid for å fremme integrering, inkludering og deltakelse. Regjeringen vil oppfordre offentlige myndigheter og fagsektorer til i større grad å benytte seg av ulike innvandrerorganisasjoner og miljøer i sitt generelle arbeid.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener at det er opp til kommunene å organisere og tilrettelegge arbeidet med å inkludere og integrere nye innbyggere på en best mulig måte. Flertallet mener at dette også vil være forskjellig fra kommune til kommune både på grunn av kommunenes størrelser og om det bor mange eller få innvandrere i kommunen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at kommunene har den i særklasse viktigste oppgaven for å legge til rette for et godt inkluderings- og integreringsarbeid. Innvandringen til Norge vil øke i årene som kommer og antallet nordmenn med innvandrerbakgrunn vil øke. Dette gjør kommunenes arbeid med integrering og inkludering til en av kommunenes kontinuerlige kjerneoppgaver som må integreres i all kommunal virksomhet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener frivillige organisasjoner, både innvandrerorganisasjoner og lag og foreninger, gjør en viktig jobb i forbindelse med integrering og inkludering av flyktninger og asylsøkere i samfunns- og arbeidsliv. Flertallet viser i denne sammenheng til Budsjett-innst. S. nr. 5 (2004-2005) og mener det er viktig å styrke bevilgningen til lag og organisasjoner som driver denne typen arbeid. Flertallet viser til at flere organisasjoner, blant annet Antirasistisk senter, kan få mindre forutsigbare inntekter som følge av bortfall av automatinntekter. Flertallet viser til at det i flere år har vært søknader som i sum representerer det doble av det beløpet departementet stiller til disposisjon. Flertallet viser videre til at departementets egen evaluering av denne posten konkluderer med at dette er vel anvendte penger. Flertallet mener tilskuddet til integreringsarbeid må styrkes.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at asylmottakene spiller en viktig rolle i å knytte kontakten mellom lokalt organisasjonsliv og de som bor på mottak. Disse medlemmer mener mottakene må gis mulighet til en personellsituasjon som både innebærer styrket fagkompetanse og større rom for samspill med lokalsamfunnet.