6.1 Sammendrag

Endringene i befolkningens alderssammensetning trekker i retning av at utgiftene knyttet til etablerte velferdsordninger vokser vesentlig raskere enn skatteinntektene, selv uten forbedringer i velferdsordningene. Dette stiller offentlig sektor og den økonomiske politikken overfor store utfordringer.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser kan ikke møtes ved større skatteøkninger uten betydelig risiko for at skattegrunnlagene påvirkes i negativ retning. Mens økt beskatning av arbeid kan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt på kapitalavkastning redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag har trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet. Det norske skattenivået er i dag relativt høyt i europeisk sammenheng.

Beregningene i denne meldingen viser at tiltak for å stimulere arbeidstilbudet kan gi vesentlige bidrag til å møte utfordringene for offentlige finanser. Tiltak som samtidig reduserer tilgangen til trygde- og stønadsordninger vil være særlig viktige. Arbeidstilbudet kan økes ved at den enkelte arbeidstaker arbeider flere timer pr. uke, velger å utsette tidspunktet for pensjonering, fortsetter i deltidsarbeid som pensjonist, eller ved lavere sykefravær, redusert overgang til uføretrygd eller ved tidligere start i yrkeslivet. Endringer av skatte- og pensjonssystemet som øker den økonomiske gevinsten for den enkelte ved å arbeide, er viktige for å motivere til arbeid. Dessuten kan det gjøres endringer i systemene for uføretrygd og sykepenger som bedrer incentivene til yrkesaktivitet der dette er et mulig alternativ. I denne sammenheng er det også aktuelt å vurdere alternative etterspørselsstimulerende tiltak som kan bidra til å få flere vanskeligstilte i arbeid og ut av fattigdom.

Ved siden av pensjonsutgiftene, representerer ordningene for syke og uføre de største utgiftene til overføringer. Det har i flere år vært sterk vekst i disse overføringene. Utgiftene kan begrenses ved å:

• – Endre finansieringssystemet, slik at arbeidsgiver får sterkere incentiver til å utnytte arbeidsevnen til alle arbeidstakere.

• – Bedre samordningen mellom trygd, arbeidsformidling og sosialhjelp.

• – Skjerpe kravene som stilles vedrørende sykdom og uførhet for å oppnå trygd.

• – Stramme inn praktiseringen av kravene.

• – Stille krav til den enkelte (for eksempel møteplikt for sykemeldte).

• – Skjerpe arbeidsgivers plikt til tilrettelegging av arbeidsplasser for personer med redusert funksjonsevne.

• – Unngå at personer med helseproblemer venter unødig på relevante behandlingstilbud.

Med strammere offentlige budsjetter øker betydningen av å få mest mulig igjen for hver krone. Modernisering av offentlig sektor kan bidra til dette, ved å videre styrke rammebetingelser som stimulerer til effektivitet og brukerorientering. Nyere analyser av enkeltsektorer antyder et potensial for effektivisering på mellom 10 og 26 pst., dersom alle tjenesteleverandører var like effektive som den beste på sitt område. Blant tiltak som kan bidra til å realisere slike effektiviseringsgevinster, er konkurranseutsetting, reformer av finansieringssystemene, delegering og desentralisering av oppgaver, bedre arbeidskraftmobilitet mellom offentlig og privat sektor, samt endringer i kompetanse og innen organisasjon og ledelse.

Økt innslag av brukerbetaling for tjenester som i dag i hovedsak er offentlig finansiert, vil redusere finansieringsbehovet gjennom økte inntekter. I tillegg kan utgiftene gå ned som følge av mer kostnadstilpassede avveiinger på etterspørselssiden.

Større årlig innvandring av grupper med høy yrkesdeltaking kan bidra til å bedre balansen mellom yrkesaktive og yrkespassive, og dermed også til å bedre offentlige finanser. Innvandringspolitikken har hatt, og skal ha, en humanitær begrunnelse. En betydelig del av innvandringen til Norge har som følge av det bestått av flyktninge- og familieinnvandring fra fattige land. Personer i disse gruppene har gjennomgående hatt lavere yrkesaktivitet enn befolkningen ellers, og dermed bidratt relativt mindre til den økonomiske verdiskapingen og finansieringen av offentlige utgifter.

Dersom en unnlater å gjennomføre nye tiltak, vil det økte finansieringsbehovet i offentlig sektor måtte dekkes opp ved å tære på kapitalen i Statens petroleumsfond. Dette svarer til strategien med gjeldsoppbygging som mange EU-land fulgte på 1980-tallet og første halvdel av 1990-tallet. En slik strategi for å utsette nødvendige tiltak på utgifts- eller inntektssiden av offentlige budsjetter reduserer avkastningen av fondet og innebærer at behovet for tilpasninger lenger fram i tid øker sterkt. Dette drøftes nærmere i meldingens kapittel 6.

6.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at de forventede endringene i befolkningssammensetningen de neste tiårene representerer en utfordring for det norske velferdssamfunnet.

Beregninger som presenteres i meldingen viser at produktivitetsveksten framover vil være viktig for hvor gode velferdsordninger vi vil ha råd til. Disse medlemmer mener at dette understreker betydningen av en politikk som vektlegger forskning, utdanning og verdiskaping.

Disse medlemmer viser til at høyere sysselsetting vil bidra til bedre offentlige finanser, og at pensjonssystemet og andre ordninger må innrettes slik at de stimulerer til arbeidsinnsats. Disse medlemmer mener at Regjeringen i meldingen legger et for ensidig fokus på økonomiske incentiver som skal motivere den enkelte arbeidstaker til å arbeide mer. Like viktig er det å legge til rette for at arbeidstakere, som av ulike årsaker har redusert yteevne, fortsatt kan delta i arbeidslivet fullt eller delvis. Her har også partene i arbeidslivet et ansvar. Arbeidet med et inkluderende arbeidsliv er en god begynnelse på dette.

Disse medlemmer viser til at sammenlignet med andre land er ikke skattenivået i Norge spesielt høyt. Disse medlemmer mener at gode fellesløsninger på sentrale velferdsområder forutsetter et relativt høyt skattenivå, og at det er bred aksept og forståelse for dette i befolkningen. Samtidig er det viktig at skattesystemet støtter opp om investeringer, verdiskaping og sysselsetting. Økt mobilitet over landegrensene setter grenser for hvor høye skatter vi kan ha på kapital og arbeidskraft. Disse hensyn har betydning, ikke bare for skattenivå, men også for utformingen av selve skattesystemet. Disse medlemmer mener at det i lys av de utfordringene som skisseres i meldingen, ikke er riktig å gå inn for store skattelettelser framover. Store skattelettelser, slik Regjeringen har varslet, vil føre til at presset på offentlige finanser blir enda større enn det som skisseres i meldingen.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen i meldingen peker på større privat ansvar for annen inntektssikring enn pensjon, som et element i en strategi for bærekraftige finanser. Disse medlemmer går mot en politikk der den enkelte skal dekke en større del av kostnadene ved for eksempel uførhet, sykdom og arbeidsledighet. Forslag som å ytterligere skjerpe kravene som stilles vedrørende sykdom og uførhet for å oppnå trygd, vil kunne ramme mennesker i en svært sårbar livssituasjon. Slike innstramminger vil lett føre til at de som har god økonomi vil satse på private ordninger. For noen yrkesgrupper er det for eksempel mulig å forsikre seg mot arbeidsledighet. Slike private ordninger vil føre til økte forskjeller og undergrave fellesskapsløsninger. Disse medlemmer mener det er riktigere å satse på tiltak som bedrer samordningen mellom trygd, arbeidsformidling og sosialhjelp, og å skjerpe kravene til arbeidsgivers plikt til tilrettelegging av arbeidsplasser for personer med redusert funksjonsevne.

Disse medlemmer mener det er viktig å satse på en godt fungerende offentlig sektor og høy kvalitet på offentlig tjenesteproduksjon. I meldingen vises det til studier som indikerer et betydelig effektiviseringspotensial i offentlig sektor. Selv om en ikke skal se bort fra at det er et betydelig potensial i deler av offentlig sektor, må slike resultater tolkes med varsomhet. Særlig på områder som skole, sykehus og eldreomsorg kan det være vanskelig å måle effektivitet når det også skal tas hensyn til kvaliteten på tjenestene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den forventede svekkelsen av offentlige finanser kan møtes med tiltak som stimulerer arbeidstilbudet. Særlig viktig er det at det legges til rette for at arbeidstakere som har muligheten kan arbeide flere timer per uke, velge å utsette tidspunkt for pensjonering, arbeide deltid som pensjonist, redusere sykefraværet eller starte yrkeslivet tidligere. Disse medlemmer viser til at den forventede svekkelse av offentlige finanser ikke kan møtes med større skatteøkning, uten risiko for at skattegrunnlaget påvirkes i negativ retning.

Disse medlemmer viser til at Samarbeidsregjeringen i perioden 2001-2005 har styrket satsingen på offentlige oppgaver innen velferd, helse og utdanning, samtidig som skatte- og avgiftsnivået er redusert. Disse medlemmer mener at skattereformen er viktig for å gi et mer rettferdig skattesystem og for å øke verdiskapingen i årene fremover. Perspektivmeldingen viser et effektiviseringspotensiale knyttet til modernisering av offentlig sektor. Disse medlemmer mener at en politikk som fremmer verdiskaping kombinert med et fortsatt aktivt arbeid med modernisering av offentlig sektor vil skape rom for en videre satsing på prioriterte områder innenfor velferd og utdanning, samtidig med oppfølging av skattereformen.

Disse medlemmer vil understreke behovet for en pensjonsreform. Det er viktig at folk kan ha tillit til at folketrygden innfrir sine forpliktelser. Det må bli mer samsvar mellom hva den enkelte betaler inn til pensjonsordningen og hva man får tilbake. En svakhet ved dagens system er at den såkalte besteårsregelen ofte slår vilkårlig og urettferdig ut. Pensjonsreformen må også legge til rette for et inkluderende arbeidsliv og at folk kan stå lenger i jobb enn de gjør i dag. Som et ledd i å sikre bærekraft i pensjonssystemet må det innføres en ordning med levealderjustering (delingstall) som innebærer at pensjonsalderen i folketrygden, offentlige og private tjenestepensjoner, justeres med endring i forventet levealder. Løpende pensjoner må justeres med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst. Disse medlemmer ser det som viktig at reformen av pensjonssystemet gjennomføres på en måte som gjør at systemet opprettholder sin økonomiske bærekraft og at de som berøres av reformen får god tid til å tilpasse seg.

Disse medlemmer vil også understreke betydningen av å modernisere offentlig sektor og stimulere til effektivitet og brukerorientering.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at Regjeringen peker på større innslag av brukerbetaling for offentlige tjenester som et annet alternativ. Disse medlemmer mener at det på mange områder bør benyttes en viss grad av egenandeler eller gebyrer. Det er imidlertid viktig at egenandelene ikke blir så høye at deler av befolkningen utelukkes fra å benytte seg av tjenestene. Særlig når det gjelder barnehage, utdanning, helse- og sosialsektoren bør det være svært lave eller ingen egenandeler. Disse medlemmer har merket seg at også Regjeringen ser ulemper ved økt satsing på egenbetaling for offentlige tjenester. I meldingen pekes det på at betalingsvilligheten for skatt kan reduseres dersom store grupper må betale for tjenester som tidligere var gratis og at en overgang til behovsprøving vil medføre økte administrasjonskostnader. Disse medlemmer vil understreke at en utvikling der det offentlige overlater ansvaret for helse, omsorg for barn og eldre og høyere utdanning til privat sektor, vil representere et verdimessig brudd med de bærende prinsipper som har ligget til grunn for utviklingen av det norske velferdssamfunnet fram til nå.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet mener også at hensynet til langsiktighet og forutsigbarhet tilsier at større systemendringer må behandles uavhengig av de årlige statsbudsjett, slik at Stortinget får anledning til å vurdere systemenes egnethet uavhengig av krav til budsjettimplementering. Dette vil sikre en langt mer forsvarlig behandling av viktige reformer og det gjør oppfølgingen av dem langt mer forutsigbar.

Selv om det var delte meninger om innholdet i Regjeringens skattemelding, var det fornuftig at Stortinget først behandlet prinsippene i skattesystemet, før de delvis implementeres i lovgivningen gjennom årlige budsjettbehandlinger.

Tilsvarende er det fornuftig av Regjeringen å legge frem pensjonsmeldingen uavhengig av statsbudsjettet.

Disse medlemmervil også peke på behovet for mer langsiktig budsjettering.

Handlingsfriheten gjennom finanspolitikken er avhengig av muligheter for omdisponeringer og tidsforskyvninger av midler over statsbudsjettet. Med dagens system innebærer dette at gjennomføringen av vedtatte og ønskede reformer kan redusere handlefriheten i budsjettpolitikken, fordi man har ambisjoner om å dekke inn reduserte inntekter eller økte utgifter samme budsjettår. Dette er i seg selv det største hinder for at vi i dag ikke gjennomfører helt nødvendige reformer i den økonomiske politikken. Vi har et økende behov for å bedre kontrollen med utviklingen av budsjettet, skape mer forutsigbare rammebetingelser for de virksomheter som får sine økonomiske rammer fastlagt gjennom statsbudsjettet og for norsk næringsliv, men også for å få gjennomført omfattende reformer. Mange slike reformer er krevende å få gjennomført i et ettårig budsjettperspektiv, og i mangel på evne til kortsiktig inndekning ender man opp med at reformer legges på is, til tross for at de over tid har en effektiviserende og innsparende effekt på økonomien.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det norske skattenivået er relativt høyt i europeisk sammenheng. Høy skatt på arbeidsinntekt bidrar til å holde arbeidsledigheten oppe fordi det stenger arbeidsføre ute fra arbeidsmarkedet ettersom kostnaden på arbeidskraft er unødig høy. Et høyt skattenivå, både på kapital og lønnsinntekt, gjør det også mindre lønnsomt å investere i Norge. Foruten å motvirke at samfunnsnyttige oppgaver blir utført på grunn av store skattekiler, bidrar det høye skattenivået til en betydelig svart økonomi.

Den samfunnsmessige utviklingen, som med størst sannsynlighet innebærer flere eldre og færre yrkesaktive, er et sterkt argument for å legge forholdene til rette for å få flest mulig i arbeid i et konkurransedyktig og bærekraftig næringsliv med trygge arbeidsplasser. Samtidig taler utviklingen også for uunngåelige innstramminger i ulike trygdeordninger. Samtidig fremstår det som innlysende at effektiviseringspotensialet i offentlig sektor må nyttiggjøres til det beste for befolkningen. Denne sektoren er for stor, og jo lenger man lukker øynene for dette, dess mer smertefull blir den forestående omstilling. Regjeringen antyder i meldingen et effektiviseringspotensial på mellom 10 og 26 pst. i offentlig sektor. Mye av denne effektiviseringsgevinsten kan hentes gjennom en velorganisert og velfungerende offentlig sektor, men incentiver til å oppnå forbedringer, vilje til å gjennomføre omstillinger og tilrettelegging for konkurranse vil spille en avgjørende rolle for bevaring av velferdssamfunnet.

Disse medlemmer mener at hovedutfordringen og det viktigste fokus i den økonomiske politikken må være økonomisk vekst.

En høyere vekstrate vil ha betydelige konsekvenser med hensyn til den generelle velferdsutviklingen. Det er derfor vesentlig med en økonomisk politikk som mobiliserer ressurser og øker effektiviteten og som på lang sikt har ambisjoner om at Norge skal være ledende i produktivitetsutviklingen internasjonalt.

Høyere vekst i BNP gir folk et høyere velferdsnivå. Det høyere velferdsnivået vil synliggjøres gjennom høyere disponible inntekter for husholdningene, og et langt bedre offentlig tjenestetilbud.

Økonomisk vekst fremmes av politikk som stimulerer folk til å arbeide, og av politikk som gjør at produktiviteten øker. Produktiviteten vil øke ved at det legges til rette for økte investeringer i norsk økonomi, og at den kapital og arbeidskraft som er tilgjengelig brukes på en mer effektiv måte.

Disse medlemmervil peke på noen hovedom­råder:

• – lavere skatte- og avgiftssatser

• – en aktiv styrking av produktiviteten i offentlig og skjermet sektor

• – en aktiv innovasjonspolitikk som styrker innovasjonsnivået og innovasjonsevnen i alle deler av næringslivet

• – en utdanningspolitikk som gir oss internasjonalt konkurransedyktig utdanningssystem

• – en forskningspolitikk som skaper forutsetninger for ny verdiskapning

• – en infrastrukturpolitikk som sikrer den transportmessige og elektroniske infrastruktur som næringslivet har behov for

• – en energipolitikk som sikrer stabil tilgang på kraft til konkurransedyktige priser

• – en arbeidsmarkedspolitikk med vekt på lokale oppgjør som sikrer fleksibilitet og omstilling.

Disse medlemmer mener at det er et betydelig effektiviseringspotensial i offentlig sektor. Og da er det også grunn til å sette søkelyset på effektiviteten i offentlig sektor. Den har over tid ekspandert kraftig i Norge, og legger beslag på en stadig større del av BNP. Dette har ført til et uakseptabelt høyt skatte- og avgiftstrykk, samtidig som det i mange tilfeller ikke er god nok kvalitet på de tjenester offentlig sektor produserer. Hittil har løsningen vært å putte stadig mer penger inn i sektoren, fremfor å se på selve organiseringen og effektiviteten. Dette har opprettholdt ineffektive strukturer og gitt samfunnsøkonomisk suboptimale løsninger.

Myndighetene har et stort ansvar hva gjelder å forvalte folks skattepenger på en forsvarlig måte. Det betyr at ressursene først og fremst må settes inn i tjenesteytende virksomhet, fremfor administrasjon og byråkrati.

Effektivitet er først og fremst et spørsmål om å oppnå resultater, fortrinnsvis med mindre ressursinnsats. Offentlig sektor er selvsagt noe annet enn en vanlig bedrift, da den har ansvar for en rekke fellesgoder, inntektsfordeling og ofte opptrer som et korrektiv til privat sektor.

Men det er likevel flere muligheter for effektivisering:

• – kostnadseffektivisering: frembringe offentlige tjenester billigere enn i dag

• – resultateffektivisering: oppnå overordnede politiske mål billigere ved å fordele innsatsen på ulike områder på en annen måte enn i dag

• – kost/nytte-forbedringer: omprioritere fra områder hvor den siste kronen i innsatsen kaster lite av seg til områder hvor ekstra innsats kaster mye av seg.

Markedsøkonomien har vist oss at konkurranse er et effektivt virkemiddel for å oppnå større effektivisering og ikke minst et godt vare- og tjenestetilbud til rimelige priser. Derfor bør også offentlige tjenester konkurransestimuleres. Det er ingen grunn til at oppgaver som det offentlige har ansvaret for må utføres i offentlig regi. Det offentlige bør konsentrere seg om finansie­ring av tjenestene og derved overlate til private å produsere dem.

Disse medlemmer vil peke på at den viktigste fordelen med større grad av markedsstyring for flere av de offentlige velferdstjenester, er at det gir brukerne valgfrihet. Det er brukerne som gjennom sine valg avgjør hvem som gir et godt tilbud.

Disse medlemmervil også understreke at det er forskjell på konkurransestimulering og privatisering. Konkurransestimulering innebærer at det er flere tilbydere av en tjeneste og at det dermed eksisterer et marked, mens privatisering av offentlige tjenester der det kun finnes en privat tilbyder er noe ganske annet.

Disse medlemmer vil peke på at til tross for at offentlige utgifter har økt sterkt gjennom flere år, har forbrukerne blitt mindre fornøyd. Konkurransestimulering og fristilling har vært en økende trend over hele verden fordi man antar at det kan løse noen av problemene.

Det er ingen tvil om at konkurransestimulering effektiviserer offentlig sektor. Strammere offentlig økonomi, teknologisk utvikling, økt internasjonalisering og konsekvenser av endrede internasjonale rammebetingelser er årsaker til økende bruk av konkurranse­stimulering. Samtidig er kravet til å tilfredsstille brukernes behov, herunder valgfrihet og fleksibilitet i tjenestetilbudet større. Demografiske endringer og forventninger om lavere inntekter fra petroleumssektoren vil øke behovet for effektivisering av offentlig sektor.

Disse medlemmer vil peke på at internasjonalt har konkurranseeksponering falt sammen med et sterkere finansielt press på offentlig sektor. OECD har uttalt at når det offentlige ikke konkurrerer i et marked, vil det ha en tendens til å være mindre effektiv og mi­ndre brukerorientert. Det å eksponere den offentlige tjenesteproduksjon for konkurranse i et marked fremmer effektivitet og omstilling i samsvar med brukernes behov.

Internasjonale erfaringer indikerer at anbudskonkurranser normalt leder til kostnadsbesparelser på mellom 10 og 30 pst. Det er heller ikke registrert tendenser til at private er dårligere til å tilrettelegge arbeidssituasjonen enn det offentlige, og lønnsnivået er like bra eller bedre i de private virksomhetene.

Disse medlemmer vil likevel understreke at den kvalitet som oppnås henger sammen med den kvalitet som bestilles gjennom anbudskontrakten. Dersom målene ikke nås er ikke hovedproblemet at tjenesteleverandøren ikke følger kontrakten, men at det offentlige ikke spesifiserer kontrakten på en god nok måte. Disse medlemmer vil derfor be Regjeringen legge betydelig vekt på å styrke denne kompetansen i offentlig sektor.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet understreker at de økonomiske og sosiale forskjellene mellom mennesker må reduseres. Målet er et samfunn der makt, goder og plikter er rettferdig fordelt. Hver enkelt må i større grad være med på å fatte beslutninger i saker som angår den enkelte.

Disse medlemmer påpeker at en av de største kvalitetene ved det norske samfunnet er at det bor mennesker i hele landet. Dagens desentraliserte bosettingsmønster er under press. Sentraliseringskreftene er sterkere enn noensinne. En overordnet målsetting for disse medlemmers politikk skal være å motvirke sentraliseringen av samfunnet og legge til rette for å beholde hovedtrekkene i dagens bosettingsmønster.

Høyresidas alternativ er en kapitalisme med uhemmet konkurranse og økonomisk vekst, som fører med seg større ulikhet, en voksende klimatrussel og en omfattende konsentrasjon av makt og penger.

Disse medlemmer vil ha offentlige tjenester underlagt folkevalgt kontroll og styring.

Gode fellesskapsløsninger er bare mulig gjennom rettferdig skattlegging. Det vil innebære skattelette for dem med lave inntekter, og høyere skatt for dem som tjener mest. Disse medlemmer understreker at dette krever politisk styring og vilje til omfordeling - fra dem som har mye til dem som har lite.

Men disse medlemmer påpeker samtidig at en forutsetning for videreutvikling av velferdsstaten er en tilfredsstillende økonomisk utvikling. Det må derfor legges til rette for fortsatt øking av produktiviteten i norsk økonomi.

Disse medlemmer understreker at fattigdom ikke er akseptabelt i et av verdens rikeste land. Ingen barn skal vokse opp i fattigdom. Kamp mot fattigdom krever satsing på brede velferdstiltak, i tillegg til mer målrettede virkemidler. Det er viktig at de målrettede virkemidlene blir utformet slik at de ikke blir fattigdomsfeller.

I dag styres for mye av menneskenes liv av markedskreftene. Frihet for markedet begrenser enkeltmenneskets frihet. Kollektive velferdsordninger bidrar til menneskers livsutfoldelse og deltakelse i samfunnet. Disse medlemmer viser til at et sterkt fellesskap er en forutsetning for individuell frihet og nærhet til politiske beslutninger.

Disse medlemmers mål er rettferdig fordeling, både mellom dem som lever i dag, og med kommende generasjoner.