Riksrevisjonens undersøkelse er gjennomført i perioden 2003-2004. Undersøkelsen omfatter foruten sentralt nivå de medisinske og historisk-filosofiske fakultetene og instituttene for samfunnsmedisinske fag og nordisk litteraturvitenskap ved alle de fire universitetene.

Det er foretatt en gjennomgang og vurdering av ulike styringsdokumenter for kalenderåret 2003. Analysen av styringsdokumentene har hatt som formål å belyse om universitetene har de formelle dokumentene som kreves for å imøtekomme Stortingets forutsetninger om mål- og resultatstyring. Det er også vurdert om innholdet samsvarer med kravene som stilles i økonomireglementet for staten og Utdannings- og forskningsdepartementets instrukser. Følgende sentrale dokumenter for 2003 knyttet til alle de tre nivåene er gjennomgått: instrukser, stillings- og arbeidsbeskrivelser, reglementsamlinger, strategiplaner, årsplaner, budsjettdokumenter, skriftlige fullmakter, årsrapporter, vedtak fra styremøter og referater fra styringsdialogmøter.

I tillegg er det i 2004 gjennomført totalt 42 intervjuer med ledelsen sentralt ved universitetene og på de utvalgte fakulteter og institutter. Tema for intervjuene har vært ansvars- og myndighetsforhold, bruk av ulike styringsdokumenter, kontrollfunksjoner og -rutiner og dessuten dialog og møtevirksomhet som grunnlag for styring.

2.1 Ansvars- og myndighetsforhold

Utdannings- og forskningsdepartementet har i St.prp. nr. 1 (2002-2003), jf. Innst. S. nr. 12 (2002- 2003), stilt krav til at universitetene skal formulere mål, krav og forventninger til alle lederne ved institusjonene og identifisere hvilke virkemidler hver enkelt disponerer.

Undersøkelsen viser at de interne styringsdokumentene sentralt og ved de fakulteter og institutter undersøkelsen omfatter, ikke i tilstrekkelig grad beskriver mål, krav og forventninger til lederne. Det er store variasjoner i hvordan ansvars- og myndighetsforhold for lederne er tydeliggjort i stillingsbeskrivelser, instrukser eller andre typer formaliserte dokumenter, både mellom universitetene og internt ved de enkelte institusjonene. Undersøkelsen viser også at det i liten grad er spesifisert i dokumentene hvilke virkemidler lederne disponerer for å utøve sine lederoppgaver. I intervjuundersøkelsen framkom det at begrepet "virkemiddel" er gjenstand for svært ulik forståelse og tolkning. Mangelen på skriftlige dokumenter som avklarer ansvars- og myndighetsforhold, er størst i den faglige styringslinjen.

Selv om det i liten grad finnes skriftlige dokumenter som beskriver ansvars- og myndighetsforhold ved universitetene, beskriver 2/3 av lederne som ble intervjuet, at de opplever ansvar og myndighet som klart definert. Det kan synes som om uformell styring er mer avgjørende for hvordan ledere på universitetene oppfatter sitt ansvar og sin myndighet enn det formelt skriftlige.

Ved universitetene som har innført enhetlig ledelse, synes dette i noen grad å ha bidratt til klargjøring av ansvars- og myndighetsforhold. Funnene som er knyttet til manglende identifisering av virkemidler og graden av uformell styring, viser imidlertid at endring i ledelsesstruktur ikke alene er tilstrekkelig for å bedre mål- og resultatstyringen ved universitetene.

2.2 Styringsdokumenter ved universitetene

Universitetene er, i overensstemmelse med økonomireglementets krav, pålagt å ha styringsdokumenter som strategiplaner, årsplaner og årsrapporter. Disse dokumentene utgjør grunnlaget for den statlige mål- og resultatstyringen.

Alle universitetene har utarbeidet strategiplaner som hovedsakelig tilfredsstiller kravene til styringsdokumenter på strategisk nivå.

Dokumentstrukturen som benyttes til årsplanlegging ved universitetene, er svært ulik, og det er også variasjoner internt ved institusjonene mellom nivåene. En gjennomgang av de ulike dokumentene for årsplanlegging på sentralt nivå og på utvalgte fakulteter og institutter viser at dokumentene ikke på noe nivå tilfredsstiller alle kravene til innhold, slik departementet har forutsatt. De årlige plandokumentene spesifiserer i liten grad mål og resultatkrav som skal oppnås i løpet av året. Det finnes unntak ved enkeltfakulteter, men disse dokumentene synes å være et resultat av det enkelte fakultets initiativ og ikke et resultat av at det enkelte universitet har etablert felles rutiner og retningslinjer sentralt.

Formulering av mål- og resultatkrav i plandokumenter er utgangspunktet for mål- og resultatstyring i virksomheten. Når målformuleringene mangler, blir konsekvensene at det i liten grad fastsettes virkemidler og ansvar for gjennomføring i planene. Ved universitetene finnes det ingen årlige plandokumenter på noe nivå som angir hvordan resultater skal følges opp, rapporteres og kontrolleres. På denne bakgrunn kan det stilles spørsmål ved om universitetene tilfredsstiller fastsatte krav til statlig mål- og resultatstyring når det gjelder dokumentstruktur.

2.3 Kontroll og oppfølging

Universitetene er pålagt å ha kontrollfunksjoner som dekker områdene forvaltnings-, økonomi- og resultatkontroll.

Undersøkelsen viser at det ved alle universitetene finnes formaliserte rutiner for resultatkontroll i forbindelse med budsjettprosessen en gang i året. Dette foregår i form av årsrapportering fra institutter og fakulteter og rapportering av kvantitative måltall på registrerte studenter, avlagte eksamener og studiepoeng, uteksaminerte kandidater og på publisering til Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (Database for høyere utdanning, DBH). Disse måltallene utgjør fra og med 2002 basis for tildeling av midler etter departementets nye resultatbaserte finansieringsmodell.

Undersøkelsen viser at det utover den årlige rapporteringen av måltall i liten grad er utarbeidet formelle rutiner eller systematikk for hvordan mål og resultater skal følges opp. Lederne oppgir imidlertid at de følger opp mål og resultater kontinuerlig i møter og gjennom dialog. Sett i sammenheng med manglende formulering av mål og resultatkrav kan det være risiko for at oppfølgingen blir tilfeldig og avhengig av personlig initiativ.

Det er gjennomgående etablert faste rutiner for økonomikontroll ved alle universitetene. Selv om rutinene er etablert, oppgir en fjerdedel av lederne at økonomirapportene er vanskelige å forstå, eller at de gir for liten oversikt. Det er ikke avdekket om dette skyldes systemene i seg selv eller manglende opplæring og kompetanse blant de ansatte. Forståelse for og oversikt over økonomisystemene er viktige forutsetninger for god styring av økonomien.

Universitetet i Oslo har en egen internrevisjonsenhet, mens Universitetet i Bergen kjøper slike tjenester eksternt på regelmessig basis. De to øvrige universitetene har ingen slik funksjon. Ansvaret for internkontrollen, herunder at gjeldende lover og regelverk blir fulgt, ligger i den administrative linjen. Det er imidlertid ikke etablert systemer og rutiner for systematisk oppfølging av forvaltningskontrollen ved noen av universitetene. Dette kan føre til at kravet til god forvaltningskontroll ikke blir oppfylt.

2.4 Universitetenes helhetlige interne styring

Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om universitetsledelsen har tilstrekkelige verktøy og prosedyrer til å styre og følge opp virksomheten. I vurderingen er det tatt utgangspunkt i at god intern styring er en prosess innenfor og mellom organisasjonsenheter. Denne prosessen styres ved hjelp av grunnleggende ledelsesverktøy som planlegging, gjennomføring og kontroll.

Undersøkelsen viser at universitetenes interne styringssystemer i liten grad utgjør en helhetlig prosess av planlegging, gjennomføring og kontroll. I planleggingen av virksomheten er den største svakheten fravær av konkrete målsettinger og resultatmål for hva som skal oppnås på kort sikt, noe som er en forutsetning for målrettet og effektiv drift. Når mål unntaksvis fastsettes, er de i liten grad knyttet til gjennomføringsansvar. Undersøkelsen viser samtidig at ledere generelt er us­ikre på hvilke virkemidler de har til rådighet. God gjennomføring forutsetter nær sammenheng mellom fastsatte mål, de ansattes arbeidsoppgaver og måten arbeidsoppgavene blir utført på. Fravær av mål og virkemidler innebærer grunnleggende svakheter i systemene for gjennomføring av mål- og resultatstyring.

Rapportering av resultater knyttes i den grad mål er utformet, sjelden til målene for virksomheten. Måloppnåelsen blir dermed vanskelig å vurdere. Svakhetene i styringssystemene varierer i liten grad mellom universiteter og fakulteter. Uformell styring gjennom kultur, tradisjon og dialog er framtredende. Uformell styring vil imidlertid være personavhengig og lite egnet til langsiktig, helhetlig styring. Det stilles spørsmål ved om svakhetene i universitetenes interne styringssystemer bidrar til å svekke en effektiv overordnet styring. De pågående reformene synes foreløpig ikke å ha hatt vesentlig innvirkning på problemstillingene undersøkelsen berører.

Eksternfinansiering utgjør en stadig større andel av universitetenes inntekter. Flere ledere påpeker styringsutfordringer knyttet til den eksternfinansierte virksomheten. Styringen av denne virksomheten synes i liten grad å være knyttet til en etablert styringskjede. Det kan derfor stilles spørsmål ved om universitetsledelsen har tilstrekkelig styring med denne økende andelen av institusjonens inntektsgrunnlag.

Mange ledere ved universitetene har påpekt at universitetets egenart gjør at virksomheten ikke kan styres ved hjelp av enkle kvantitative måleparametere, slik de er definert av Utdannings- og forskningsdepartementet. Likevel er måltallene i planleggings- og kontrollsystemene ved universitetene de samme kvantitative måltall som departementet har satt for hele universitets- og høyskolesektoren. Det kan blant annet på bakgrunn av dette stilles spørsmål ved om universitetene i tilstrekkelig grad har tilpasset mål- og resultatstyringen til virksomhetenes egenart.

I forslag til ny lov om universiteter og høyskoler, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003-2004), er det foreslått at universitetene fortsatt skal organiseres som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Dette innebærer at universitetene også for framtiden vil være underlagt statens regelverk for mål- og resultatstyring. Finansdepartementets nye reglement for økonomistyring i staten, som gjelder fra 1. januar 2004, fastsetter at virksomhetens interne styringssystemer skal sikre at fastsatte mål- og resultatkrav oppnås, at ressursbruken er effektiv, og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende regelverk og god forvaltningsskikk, habilitet og etisk atferd. I tillegg skal styringssystemene sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag. Ovennevnte problemstillinger knyttet til ny lov om universiteter og høyskoler og nytt reglement for økonomistyring i staten vil, sammenholdt med de mangler og svakheter undersøkelsen har avdekket, stille større krav til et mer helhetlig system for mål- og resultatstyring ved universitetene.