Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i stortingsdokumenter, forskjellige styringsdokumenter og gjeldende lover og regelverk på reindriftsområdet. Det er gjennomført møter og intervjuer med nøkkelpersoner i forvaltningen. I tillegg er det gjort en gjennomgang av saker som har vært til behandling i Reindriftsstyret. Eksisterende forskning på beiteressurssituasjonen er analysert, og det er gjennomført intervjuer og møter med sentrale fagmiljøer på området. Et utvalg arealsaker som er behandlet i områdestyrene, er gjennomgått. Kommunene i Finnmark har deltatt i en spørreundersøkelse om arealforvaltningen.

2.1 Beiteressurssituasjonen

Undersøkelsen viser at det i store deler av vår-/høst- og vinterbeiteområdene i Vest-Finnmark og Karasjok pågår en vegetasjonsendring hvor lavdekket erstattes av andre vekster eller impediment.Dette fører til at næringsverdien til reinbeitene reduseres. Satellittbilder og vegetasjonskartlegginger viser hvordan de intakte lavbeitene er redusert de siste 30 årene. Dette skyldes til dels et for høyt reintall i forhold til beiteressursene og feil bruk av årstidsbeitene, noe som har ført til forringelse av vår-/høst- og vinterbeitene med reduserte lavforekomster og tråkkskader. Næringen og forvaltningen har ulik oppfatning av beiteressurssituasjonen, noe som understreker temaets kompleksitet. Det høye reintallet beiter ned laven som er avgjørende for reinens overlevelse på seinvinteren.

Samtidig utøves store påvirkninger på og innskrenkninger av reinbeitearealene som skyldes andre aktører enn reindriften. Dette synliggjøres ikke i beitekartleggingene. Reintallet var på sitt høyeste i 1989 og ble gradvis redusert i løpet av 1990-årene. Noe av reduksjonen i reintall skyldtes effekten av virkemidlene som ble satt inn, men slitte og nedisete beiter var en avgjørende årsak til nedgangen i antall reinsdyr. De siste årene har reintall, kalvetilgang og slaktevekter igjen steget. Dette skyldes i hovedsak vintrer med gode snøforhold og lett tilgjengelige beiter. Det økte reintallet vil resultere i ytterligere redusert lavmengde og forverret beitesituasjon, særlig i vanskelige år.

2.2 Reindriftsloven

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det ikke i tilstrekkelig grad foreligger rammebetingelser i form av øvre reintall per distrikt/vektgrenser, øvre reintall per driftsenhet, distriktsinndelinger, soneinndelinger, beitetider, etableringskontroll og distriktsplaner som forutsatt i reindriftsloven.

Anvendelsen av reindriftsloven er i stor grad basert på skjønn. Dette stiller krav til at Reindriftsforvaltningen forbereder sakene til Reindriftsstyret og områdestyrene slik at styrene kan være sikre på at beslutningene som tas, er godt begrunnet. Undersøkelsen viser at saker om innføring av ulike rammebetingelser er utsatt fordi det har vært behov for ytterligere utredninger før Reindriftsstyret og områdestyrene har kunnet fatte vedtak. Utsatt og sen saksbehandling kan ha bidratt til å forsinke etableringene av rammebetingelsene. Undersøkelsen viser også at et stort antall vedtak som er fattet av styringsorganene til dels ikke er i samsvar med innstillinger fra forvaltningen.

Undersøkelsen viser videre at selvstyring i næringen gjennom Reindriftsstyret, områdestyrene og distriktsstyrene byr på store utfordringer når rammebetingelser skal fastsettes. Det synes som om det til dels har vært uavklart hvordan regulerings- og sanksjonsmulighetene i loven skal benyttes. Dette kan ha sammenheng med at det har skjedd en utvikling i rettsgrunnlaget for reindriften som i noen grad har påvirket tolkningen av reindriftsloven. Det er i liten grad utarbeidet rundskriv eller veiledere til reindriftsloven.

Reintallet per distrikt ble satt i 1980-årene, og har vært gjeldende fram til i dag. Det faktiske reintallet i Finnmark har vært under det fastsatte reintallet gjennom 1990-årene, men likevel ikke i samsvar med beitekapasiteten. Det gjenstår å fastsette et øvre reintall tilpasset beitesituasjonen på vår-/høst- og vinterbeitene i Vest-Finnmark reinbeiteområde, og et øvre reintall for alle årstidsbeitene i Øst-Finnmark reinbeiteområde.

For å sikre at øvre reintall for distriktet blir overholdt, legger reindriftsloven til grunn at det kan settes et øvre reintall per driftsenhet, eller vektgrenserfor reinen. Men verken vektgrenser eller høyeste reintall per drifts­enhet er etablert som reguleringsform. Det ble fremmet forslag om å sette kvoter basert på et historisk reintall, men den videre oppfølgingen av dette ble erstattet med prøveordninger knyttet til vektgrensene. Det er også påpekt at et øvre reintall per driftsenhet kan gi en omfordelig av reintallet som strider mot rettigheter som bygger på sedvane.

For å redusere antall utøvere og lette fordelingen av ressursene, er det satt inn virkemidler som omstillingstiltak og innløsningsordninger. På grunn av manglende rammer kan imidlertid gjenværende næringsutøvere utvide sin bruk av ressursene når andre reduserer sine flokker eller går ut av næringen. Undersøkelsen viser at det er et betydelig etableringspress i næringen. Områdestyrene har godkjent midlertidige driftsenheter etter at Landbruksdepartementet har gitt signaler om at dette ikke skulle tillates.

2.3 Reindriftsavtalen

For å oppnå en økologisk bærekraftig reindrift, er de økonomiske virkemidlene forutsatt å supplere de lovbaserte virkemidlene, jf. St.meld. nr. 28 (1991-1992). Undersøkelsen viser at det i stor grad er benyttet økonomiske virkemidler for å regulere ressursbruken. Som et alternativ til å sette øvre reintall per driftsenhet, ble avtalepartene i 1998 enige om at slaktekrav skulle settes med hjemmel i loven. Fordi frivillige ordninger ikke førte til at målet om en bærekraftig reindrift ble nådd, foreslo Reindriftsforvaltningen at alle reguleringsmuligheter i reindriftsloven måtte benyttes i tillegg til avtalen. I reindriftsavtalen 1999-2000 ble partene enige om tiltak for å redusere reintallet i de reinbeitedistrikter i Finnmark hvor tilpasningsproblemene mellom reintallet og beiteressurssituasjonen var størst. Riksrevisjonens undersøkelse viser imidlertid at forsøkene på å regulere reintallet med økonomiske virkemidler ikke har ført fram i Vest-Finnmark.

Reindriftsavtalen er et komplisert system av tilskudd med omfattende forskrifter og relativt store årlige endringer. Dette har gjort det vanskelig for utøverne å drive en langsiktig planlegging av driften. Totalregnskapet for reindriftsnæringen har vist at mange utøvere i de områdene hvor det har vært størst behov for reguleringer har valgt bort tilskudd i perioder hvor kravene til utslakting har vært skjerpet. Reindriftsavtalen har ført til en todeling av reindriftsutøverne, de som har fulgt kravene for å oppnå tilskudd og de som ikke har fulgt kravene.

Det samlede virkemiddelapparatet er ikke evaluert i sin helhet. På oppdrag av avtalepartene gikk Norsk institutt for landbruksforskning gjennom virkemidler knyttet til reindriftsavtalen i 2002. Før dette var få eller ingen analyser blitt gjennomført før/når nye tilskuddsordninger ble innført. Helheten i bruken av reindriftsloven er ikke utredet, og det er heller ikke utarbeidet en samlet strategi for fastsetting av rammebetingelser etter reindriftsloven.

2.4 Arealforvaltning

I Innst. S. nr. 167 (1991-1992), jf. St.meld. nr. 28 (1991-1992) - En bærekraftig reindrift, uttalte flertallet i landbrukskomiteen at det burde vises varsomhet med arealinngrep i reindriftsområdene, og at reindriftens posisjon i planprosessen skal vektlegges. Reindriftens arealer må også overvåkes kontinuerlig for å unngå uønskede inngrep. Forskning viser at arealinngrep påvirker det biologiske grunnlaget for reindriften. Omfanget og effekten av de faktiske arealomdisponeringene i reinbeiteområdene er lite dokumentert og vurdert av kommunene og Reindriftsforvaltningen. Undersøkelsen viser at et betydelig antall arealinngrep går på bekostning av reinbeitearealet, men at den direkte konsekvensen av hvert arealinngrep er ukjent.

Landbruksdepartementet og Reindriftsforvaltningen har gitt uttrykk for at de ønsker at reindriftsinteressene skal få større innflytelse på kommunenes arealdisponering. Særlig blir det påpekt at det er viktig at Reindriftsforvaltningen kommer tidlig inn i planprosessene. Kommunene oppgir at kommunikasjonen med områdekontorene i hovedsak er tilfredsstillende. Ifølge kommunene kunne imidlertid kartene og høringsuttalelsene som områdekontorene gir for å dokumentere reindriftens arealer vært bedre. Det er særlig påpekt et behov for at reindriften graderer viktigheten av områdene.

Reindriftsforvaltningen betrakter innsigelsesinstituttet som et viktig virkemiddel som styrker reindriftens stilling i arealsaker. Mangel på samlet rapportering gjør det vanskelig å dokumentere hvilken effekt Reindriftsforvaltningens innsigelsesarbeid gir.

Arealsaker som påvirker reinbeitearealene blir i hovedsak sendt områdekontorene til uttalelse før det tas avgjørelser. Selv om kommunene følger planprosessene slik plan- og byggingsloven forutsetter, blir arealene omdisponert både på grunnlag av planer, enkeltsaker og særlig dispensasjoner. Undersøkelsen viser at kommunene i 55 pst. av enkeltsakene ikke tok hensyn til uttalelsene fra områdestyrene.

2.5 Motorferdsel i utmark

Undersøkelsen viser at omfanget av motorferdselen i utmark i Finnmark, både med snøskuter og på barmark, har økt de siste ti årene. Antall kjøretøy, løypelengden og antallet dispensasjoner fra loven øker.

Enkelte kommuner har ikke oversikt over hvor mye hver enkelt barmarksdispensasjon brukes, ettersom dispensasjonene gis for flere traseer og over en lengre tidsperiode. Det legges press på reindriften for at snøskuterløyper skal kunne holdes åpne utover sesong­slutt. Selv etter vanskelige vintrer, har fylkesmannen innvilget forlenget åpningstid for enkelte snøskuterløyper. Forskriftene pålegger ikke kommunene å ta spesielle hensyn til reindriften ved praktiseringen av loven.

2.6 Rovviltforvaltning

Undersøkelsen viser at arealinngrep reduserer nyttbart beiteareal. Dette fører til økt konsentrasjon av både rein og rovdyr i områdene lengst borte fra inngrepene. Dette gjelder spesielt simler med kalv, som er mest sky. Dårligere beiter og et stort antall rein med en svekket allmenntilstand gir økte tap til rovdyr. Det er mindre tap i år med gode beiteforhold. Økt forskning og kunnskap om tapsårsaker vil kunne minske avstanden mellom næringen og miljøforvaltningen når det gjelder oppfatningen av omfang av tap forårsaket av rovvilt.

2.7 Mål- og resultatstyring

Det overordnede målet om en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift har stått fast siden St.meld. nr. 28 (1991-1992) En bærekraftig reindrift ble lagt fram for Stortinget, men målene har i liten grad blitt operasjonalisert. Det er ikke utarbeidet noen helhetlig strategi som viser hvordan fastsatte mål for Reindriftsforvaltningen skal bidra til å nå de overordnede målene. Det er i liten grad stilt krav til tidspunktet for når de ulike delmålene som det arbeides mot i Reindriftsforvaltningen skal oppfylles, og på hvilken måte de skal bidra til en bærekraftig reindrift. Innenfor de ulike resultatområdene rapporterer Reindriftsforvaltningen på hvilke aktiviteter som er utført. Rapporteringen gir oversikt over arbeidet som Reindriftsforvaltningen har gjennomført, men hvordan og i hvilken grad disse aktivitetene bidrar til å oppnå målene, blir ikke nærmere belyst.

Dersom det skal være mulig å evaluere og vurdere i hvilken grad de overordnede målene som framgår av St.meld. nr. 28 (1991-1992) oppnås, synes det nødvendig med en større grad av konkretisering av og avveining mellom målene.