Vedrørende dokument nr. 8:90 (2003-2004) Forslag om å begrense innsigelsesretten i plansaker m.v.

Vi viser til brev 11. november 2004 med oversendelse av privat forslag til utredning.

Forslaget inneholder tre punkter:

• I. Forslag om å fjerne fylkeskommunens/fylkesmannens innsigelsesrett til kommunale plan- og arealvedtak.

• II. Forslag om en egen forvaltningsdomstol/forvaltningstilsyn for å behandle klager over kommunale planvedtak.

• III. Forslag hvor klagetilgangen til politiske vedtak i kommunene vurderes.

Ad I. Forslag om å fjerne fylkeskommunens/fylkesmannens innsigelsesrett til kommunale plan- og arealvedtak

Etter departementets vurdering fungerer ordningen med innsigelse tilfredsstillende. Det er nødvendig å opprettholde ordningen for å sikre at overordnede interesser blir godt nok ivaretatt i den kommunale arealplanleggingen. Kommunene har ansvaret for planarbeidet, men skal i den forbindelse også ta hensyn til nasjonale og viktige regionale interesser. Fylkeskommunen og fylkesmannen skal medvirke i planarbeidet og sikre at slike overordnede interesser blir ivaretatt.

Slik det framgår av dokument 8 forslaget, kan fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter, herunder fylkesmannen, samt nabokommune, reise innsigelse til kommunale planvedtak. Det gjelder vedtak av arealdelen til kommuneplaner eller kommunedelplaner, og vedtak av reguleringsplaner eller bebyggelsesplaner. Dersom enighet ikke oppnås, må slike saker sendes til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Før ordningen med innsigelse ble innført gjennom plan- og bygningsloven i 1985, ble alle reguleringsplaner stadfestet av fylkesmannen og alle generalplaner ble godkjent av Miljøverndepartementet. Gjennom stadfestingen sikret departementet at planene var i samsvar med overordnede interesser. Det har derfor gjennom lang tid vært foretatt kontroll av kommunale planvedtak i forhold til nasjonale interesser. Ved overgangen til kommunal egengodkjenning av planer der det ikke foreligger innsigelse, er det allerede oppnådd en betydelig rasjonalisering av arbeidsdelingen mellom kommune, fylkeskommune og stat.

Miljøverndepartementet har forutsatt at fylkeskommunen og fylkesmannen bare skal benytte adgangen til å reise innsigelse dersom planvedtak er i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser. Vurderingen av om et planvedtak er i strid med slike interesser må foretas konket i hver enkelt sak.

Det er ikke fylkesmannen eller fylkeskommunen som avgjør utfallet i innsigelsessaker. Mange saker finner sin løsning lokalt ved at kommunen eller innsigelsesmyndigheten endrer standpunkt, eller ved at man blir enige om en mellomløsning. Fylkesmannens megling før oversendelse av saken til departementet bidrar også til at mange saker løses. Det er bare 30-40 saker som avgjøres av departementet hvert år. Dette er en svært liten andel av de totalt 200 kommuneplaner/kommunedelplaner og 2000-3000 reguleringsplaner som egengodkjennes av kommunene hvert år.

Departementets oversikt over innsigelsessakene for de siste årene viser dessuten at det ikke alltid er slik at innsigelser gis medhold ved avgjørelsen i departementet. Over tid blir ca. halvparten av innsigelsene tatt til følge. Dette kan imidlertid variere fra år til år. Selv om innsigelser ikke gis medhold, kan det likevel ha vært riktig å bringe saken inn til departementet. Det kan dreie seg om vanskelige avveininger mellom utbygging og vern i store utbyggingssaker eller det kan være nødvendig for å avklare viktige prinsipper og løse fastlåste konflikter.

Tallene illustrerer at dagens ordning med innsigelse fungerer etter hensikten. Fylkesmannen er satt til å ivareta viktige miljøinteresser, knyttet blant annet til naturvern, friluftsliv, strandsone og støy/forurensning. Fylkesmannen har viktig fagkompetanse på dette området og skal gi innspill til kommunale planer der disse hensynene er berørt. Innsigelsene begrunnes som regel i overordnede føringer gitt gjennom stortingsmeldinger eller i rundskriv og retningslinjer gitt av departementet.

Planlovutvalget har i NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningslovens II foreslått å beholde innsigelsesadgangen. Utvalget foreslås å presisere i loven når det er adgang til å reise innsigelse og dessuten å lovfeste megling i innsigelsessaker. Dessuten foreslås regler om at innsigelse må reises innen den frist som settes av kommunen, og at det ikke blir mulig å reise innsigelse gjentatte ganger om samme forhold. Reglene om frist for å reise innsigelse og reglene om avskjæring av gjentatte innsigelser ble vedtatt ved endring av plan- og bygningsloven 9. mai 2003 og 7. mai 2004.

Ad II. Forslag om en egen forvaltningsdomstol/ forvaltningstilsyn for å behandle klager over kommunale planvedtak

Forslagstillerne mener kommunens planvedtak fortsatt skal undergis lovlighetskontroll. For å forhindre overprøving av skjønnet, mener de det er mest naturlig å legge en slik kontroll til en eventuell forvaltningsdomstol, et forvaltningstilsyn. De tar ikke stilling til dette, men anmoder om at det fremmes alternative løsninger når innsigelsesretten fjernes.

Slik Miljøverndepartementet oppfatter det, henger forslaget om en egen forvaltningsdomstol eller et forvaltningstilsyn sammen med forslaget om å fjerne innsigelsesretten i kommunale plansaker. Dersom forslaget om innsigelsesretten avvises, blir det ikke nødvendig å vurdere spørsmålet om en egen forvaltningsdomstol eller et forvaltningstilsyn.

Etter dagens regler er vedtak av arealdel til kommuneplaner eller kommunedelplaner ikke enkeltvedtak som kan påklages. I plan- og bygningslovens § 27-3 er det gitt regler om klage på reguleringsvedtak. Departementets vedtak i innsigelsessaker kan ikke påklages. Kommunestyrets vedtak i reguleringssaker kan påklages til fylkesmannen, etter myndighet delegert fra departementet. I tillegg har fylkesmannen ansvar for å kontrollere lovligheten av planvedtak som fattes av kommunestyret, i henhold til de ordinære reglene om lovlighetskontroll i kommuneloven.

Etter departementets oppfatning fungerer dagens system med lovlighetskontroll av planvedtak etter kommuneloven og med adgang til å klage på reguleringsvedtak stort sett tilfredsstillende. Systemet er i samsvar med norsk forvaltningstradisjon. Det er fylkesmannen som har ansvar for lovlighetskontroll og som avgjør klager på planvedtak. Ved behandlingen av klagesaker skal fylkesmannen etter forvaltningslovens § 34 prøve alle sider av saken, både lovligheten og skjønnsutøvelsen. Fylkesmannen skal likevel legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønn.

Planlovutvalget foreslår å opprettholde reglene om adgang til å klage på planvedtak til departementet (fylkesmannen). Samtidig foreslås en hjemmel for å gi forskrift om alternativ klageinstans og klagebehandling. Utvalget nevner muligheten for å etablere mer uavhengige og domstolslignende klageinstanser. Utvalget synes tanken fortjener videre utredning, men har ikke selv gått grundig inn i dette. Miljøverndepartementet vil vurdere dette spørsmålet nærmere i forbindelse med den videre oppfølging av Planlovutvalgets forslag.

Ad III. Forslag hvor klagetilgangen til politiske vedtak i kommunene vurderes

Miljøverndepartementet viser til at forslag II om en egen forvaltningsdomstol og forslag III om retten til å klage på politiske planvedtak henger nært sammen. De kommentarer som er gitt foran til forslag II er derfor også relevante i forhold til forslag III. Det er Miljøverndepartementets oppfatning at det er nødvendig å opprettholde ubeskåret adgang til å klage på kommunale vedtak om reguleringsplan. Klageadgangen skal ivareta både nasjonale og viktige regionale hensyn, og hensynet til rettssikkerhet for berørte grunneiere og andre privatpersoner. Begrensning av overprøvingen utover det som framgår av forvaltningslovens § 34 vil derfor være svært uheldig.

Spørsmål om oppfølging av Planlovutvalgets innstilling

Energi- og miljøkomitéen ber departementet om å kommentere om Planlovutvalgets innstilling skal legges fram som en egen sak for Stortinget i inneværende stortingssesjon, dvs. i god tid for Stortinget å behandle innen utgangen av vårsesjonen 2005.

Miljøverndepartementet har allerede fremmet enkelte av Planlovutvalgets forslag, som mindre endringer i gjeldende plan- og bygningslov. Det gjelder nye regler om tidsfrister for behandlingen av planer, endring i reglene om kartgrunnlag, nye regler om begrensning i adgangen til å fremme gjentatte innsigelser og klager, og endring i reglene om konsekvensutredninger. På basis av den omfattende høringen som har vært gjennomført, foretar departementet nå en nærmere vurdering av om de øvrige deler av Planlovutvalgets forslag skal fremmes. Det vil ikke være mulig å utarbeide en eventuell odelstingsproposisjon så raskt at den kan behandles i vårsesjonen 2005.