Det redegjøres her igjen for formålet med og avgrensinger av undersøkelsen, jf. pkt. 1 Innledning. Det er tatt utgangspunkt i det totale ressursuttaket som foretas ved fastsettelsen av totalkvoter, fordi dette er ansett for å være avgjørende for bestandsutviklingen. Reguleringer som er rettet mot beskatningsmønster, som redskapsbruk og sesongreguleringer, behandles ikke.

For å få et bilde av det samlede resultatet av adgangs- og uttaksreguleringene på fordelingen av fiskeressursene mellom flåtegrupper og fylker, legger undersøkelsen til grunn tall for totalfangst ut fra Stortingets forutsetning om at fiskerinæringen er viktig i mange samfunn langs hele kysten, geografisk ressursfordeling. Fangsttall som skiller mellom bunnfisk og pelagisk fisk, er etter Riksrevisjonens vurdering mindre relevant for de problemstillingene undersøkelsen omfatter.

Forvaltningen av fiskeressursene er et omfattende sakskompleks, og kvotene som fastsettes ofte er et resultat av internasjonale forhandlinger. Andre forhold enn de som er omtalt i undersøkelsen, kunne vært vurdert for å gi en mer helhetlig beskrivelse av området. Riksrevisjonen mener likevel at undersøkelsen omhandler og avdekker vesentlige forhold ved forvaltningen av fiskeressursene.

Riksrevisjonen er innforstått med at fiske er én av flere faktorer som påvirker utviklingen i en bestand, naturlige svingninger en annen faktor. Riksrevisjonen vil presisere at prinsippet om føre-var-tilnærming innebærer at forvaltningen også må ta hensyn til uforutsigbare naturlige svingninger når totalkvotene vedtas, jf. St.meld. nr. 51 (1997-1998). En slik tolkning av forvaltningsbegrepet innebærer at det er ressursen som skal forvaltes og ikke selve fiskeriet i snever forstand.

4.1 Ressursforvaltning

Undersøkelsen av bestandsestimatene for de seks utvalgte bestandene tyder på at de er i en biologisk bærekraftig tilstand, og at de med unntak av torsk også har vært forvaltet i henhold til en føre-var-tilnærming. Riksrevisjonen registrerer at Fiskeridepartementet mener resultatet tyder på at forvaltningen av disse bestandene har vært relativt vellykket.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at kvotevedtakene for norsk arktisk torsk og hyse har ligget systematisk over anbefalingene om maksimalt uttak. Riksrevisjonen har merket seg at Fiskeridepartementet er enig i at dette øker faren for at bestandene ikke blir bygd tilstrekkelig opp, samt øker sårbarheten i forhold til naturlige svingninger i gytebestanden og usikkerheten knyttet til biologisk rådgivning. Riksrevisjonen er klar over at det alltid vil knytte seg en viss usikkerhet til bestandsanslagene. Den vitenskapelige rådgivningen er imidlertid basert på beste, tilgjengelige informasjon, og føre-var-kriteriet innebærer at forvaltningen også må ta hensyn til vitenskapelig usikkerhet ved fastsettelsen av totalkvotene.

Undersøkelsen viser at kvotene som er vedtatt av Norge i samarbeid med andre land eller alene, ligger over de biologiske rådene for tre av de seks undersøkte bestandene i nesten hele analyseperioden. I undersøkelsen er imidlertid kvoteråd for en bestand for et gitt år sammenliknet med vedtaket som ble fattet dette året. Riksrevisjonen mener derfor at varierende rådgivning gjennom perioden ikke alene kan forklare store deler av avviket mellom råd og vedtak, slik departementet antyder.

Undersøkelsen viser at Fiskeridepartementet ikke har fulgt opp egne prioriteringer om å revidere beskatningsstrategiene som angir optimale beskatningsgrader for de kommersielt viktigste fiskeslagene, hvert år. Kvotevedtakene som fastsettes i internasjonale forhandlinger, gjøres uten noen analyser av hvordan vedtatt kvantum vil påvirke det økonomiske utbyttet. Vedvarende høyt økonomisk utbytte er et sentralt fiskeripolitisk mål. Eksempler viser at reduserte årsfangster av torsk, hyse og sild kan gi økt fangstinntekt fordi enhetsprisen stiger. Riksrevisjonen finner derfor grunn til å stille spørsmål ved årsaken til at slike bio-økonomiske analyser ikke foretas i større grad når det har vist seg at både biologisk og økonomisk bærekraft kan styrkes ved lavere ressursuttak.

4.2 Kapasitetsreduksjon og ressursfordeling

Undersøkelsen viser at den tekniske kapasiteten i fiskeflåten har økt vesentlig selv om antall fartøy er redusert. På denne bakgrunn stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om virkemidlene er hensiktsmessige i forhold til målet om å redusere kapasiteten i fiskeflåten. Riksrevisjonen har merket seg at Fiskeridepartementet mener at ressursavgift kan være et egnet virkemiddel i forhold til å oppnå en kapasitetstilpasset flåte.

Ett av målene i undersøkelsen har vært å vurdere utfallet av reguleringene som helhet i forhold til geografisk fordeling av samlet fangst og fangstøkning. Fordelingssystemet bygger ifølge departementet på en fordeling av kvoteandeler av de ulike bestandene på fartøygrupper, der andelene i liten grad påvirkes av totalkvotens størrelse. De enkelte fartøygruppene har svært ulik geografisk fordeling. Det kan på denne bakgrunn stilles spørsmål ved om fordelingssystemet, hvor den relative fordelingen ligger fast, ivaretar målet om en geografisk fordeling av samlet fangst langs hele kysten.

4.3 Ressurskontroll

Riksrevisjonen har merket seg at Fiskeridepartementet erkjenner for lite skriftlighet og dokumentasjon i fiskeriforvaltningens arbeid med risikovurderinger i kontrollarbeidet og er positiv til at Fiskeridirektoratet har satt i gang et arbeid for å dokumentere risikovurderingene. Den store graden av muntlighet og manglende systematikk i direktoratets risikovurderinger gjør det vanskelig å dokumentere og vurdere om direktoratets ressurskontroll er effektiv, og om ressursene faktisk blir fordelt i samsvar med resultatet av risikovurderingene.

Riksrevisjonen konstaterer at salgslagene gjennomgående ikke har overholdt sin lovpålagte årlige plikt til å gi departementet rapport om de inndratte midlene og at departementet ikke kan gjøre rede for hva som skjer med midlene dersom de ikke blir utbetalt i overensstemmelse med formålene og tidsfristene i regelverket. Fiskeridepartementets oppfølging av salgslagenes rapporteringsplikt og disponering av inndratte midler, synes ikke tilstrekkelig.

Riksrevisjonen vil bemerke at salgslagene ikke er pålagt å anvende de inndratte midlene til å styrke kontrollinnsatsen slik Stortinget ble informert om av fiskeriministeren i 2001 og senere i forbindelse med tiltakspakken for styrket ressurskontroll, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002).

4.4 Etatsstyring

Riksrevisjonen registrerer at Fiskeridepartementet mener undersøkelsen gir en oversiktlig fremstilling av status i departementet og Fiskeridirektoratets arbeid med hensyn til mål, resultatkrav, rapportering og evaluering. Riksrevisjonen registrerer videre at arbeidet med å fastsette resultatkrav og indikatorer til nå ikke har gitt de ønskede resultater. Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enig i at bruken av resultatindikatorer er mangelfull, og at det i liten grad rapporteres om grad av måloppnåelse slik Bevilgnings-reglementet forutsetter.

Undersøkelsen har avdekket at det ikke i tilstrekkelig grad foretas systematiske og dokumenterte evalueringer i fiskeriforvaltningen. Under henvisning til at opprettholdelse av fiskeressursene i fremtiden avhenger av et bærekraftig ressursuttak, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved at det ikke i større grad foretas systematiske evalueringer av effekten av sentrale virkemidler.