2.1 Ressursforvaltning

Forvaltningen av fiskeressursene skal ta utgangspunkt i vitenskapelige tilrådinger når ulike hensyn veies mot hverandre. En sammenlikning av kvotene med de biologiske anbefalingene fra Det internasjonale havforskningsrådet (ICES) for de seks økonomisk viktigste fiskebestandene, viser et blandet bilde. Estimatene fra ICES tyder på at alle de seks fiskebestandenesom omfattes av undersøkelsen, er i en biologisk bærekraftig tilstand.

I undersøkelsen er det lagt til grunn at forvaltningen må ta hensyn til vitenskapelig usikkerhet og uforutsigbare naturlige svingninger i bestandsstørrelser når totalkvotene vedtas. Selv om kvotevedtakene for flere bestander har ligget over det biologisk anbefalte maksimaluttaket ved beslutningstidspunktet, viser ettertidsberegninger av bestandsstørrelsene at de seks bestandene har vært over føre-var-grensene. Det er også et mål at rådgivning og forvaltning skal ta hensyn til at bestander påvirker hverandre, og at en skal ta utgangspunkt i flerbestandsanalyser. Dette målet er i liten grad oppnådd.

Undersøkelsen viser at den norske forvaltningen i stor grad har fulgt opp FN-konvensjonens bestemmelser om å utvikle og delta i internasjonale forvaltningsregimer. Det er etablert et forpliktende samarbeid med felles forvaltningsstrategi og omforent fordelingsnøkkel for tre av de seks bestandene som dekkes av undersøkelsen. For de to andre bestandene er partene enige om forvaltningsstrategien, men en fast fordelingsnøkkel er ikke avklart og blir derfor forhandlet fra år til år.

Undersøkelsen viser at forvaltningen i liten grad har prioritert arbeidet med oppdaterte analyser som inkluderer sammenhengen mellom biologiske og økonomiske forhold.

Undersøkelsen viser at det ikke er en klar sammenheng mellom fangstmengde og førstehåndsinntekt for norske fiskere. Fiskeridepartementet legger til rette for å nå målet om høyt utbytte gjennom høyt kvantum når kvotene fastsettes. Kvotene vedtas likevel uten analyser av hvordan vedtatt kvantum vil påvirke det økonomiske utbyttet til næringen. Det er dermed vanskelig å vurdere i hvilken grad målet om utbytte blir oppnådd.

2.2 Kapasitetsreduksjon og ressursfordeling

Selv om det i mange år har vært et mål å redusere kapasiteten i fiskeflåten, viser undersøkelsen at kapasiteten har økt. Selv om det er innført kvoter som begrenser fangsten, har fartøyeierne likevel valgt å bygge ut fangstkapasiteten. Det synes som om virkemidlene for å redusere antall fartøy og begrense fartøyutbygging ikke har vært tilstrekkelige, eller har vært praktisert på en slik måte at målet om redusert kapasitet ikke er oppnådd. Funnene kan indikere at departementet har lagt for stor vekt på antall fartøy for å redusere kapasiteten, fremfor andre kapasitetsfaktorer. Fiskeridepartementet uttaler at regelverket er utformet slik at fiskerne må være økonomiske, rasjonelle aktører som bygger fartøyene etter egen inntjeningsmulighet. Det kan stilles spørsmål ved om virkemidlene og regelverket tar tilstrekkelig hensyn til avviket mellom individuell og samfunnsmessig lønnsomhet.

Strukturen i norsk fiskerinæring er preget av små og mellomstore enheter. Det er et mål å opprettholde og legge til rette for en variert struktur innenfor fiskerinæringen. Selv om antall fartøy i både kystfiskeflåten og havfiskeflåten har gått ned i perioden 1990-2002, har den relative fordelingen vært stabil. Havfiskeflåten utgjorde 2-3 pst. av hele flåten i perioden.

Undersøkelsen viser at den prosentvise fordelingen av fangst mellom kyst- og havfiskeflåten har vært relativt stabil i perioden 1990-2002. Havfiskeflåten tar opp i underkant av 80 pst. av samlet fangst, og kystfiskeflåten vel 20 pst. Totalfangsten økte med 72 pst. i samme periode.

Det benyttes ulike virkemidler for å ivareta målet om en geografisk fordeling, og i dagens system er det gjennom adgangsreguleringene at hensyn til geografisk fordeling kan ivaretas. Undersøkelsen viser et sammensatt bilde av utviklingen i den geografiske fordelingen. Det synes likevel som om utformingen og praktiseringen av virkemiddelapparatet har kommet kystdistriktene til gode i ulik grad.

Regelverket for deltakelse i fiskeriene viser i flere sammenhenger til distriktsmessige hensyn, men departementet har i liten grad konkretisert hva som ligger i dette begrepet under de ulike ordningene. Fiskeridirektoratet har blant annet tolket deltakerlovens formålsparagraf slik at adgang til fiskerier først og fremst skal gis uavhengig av hvor fiskeren kommer fra, eller hvor båten er registrert. Det kan ut fra dette stilles spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har klargjort premissene for forvaltningens praktisering av regelverket på dette området. Videre kan det stilles spørsmål ved om det burde vært gjennomført evalueringer av konsekvensene praktiseringen av regelverket har for den geografiske fordelingen av fiskeflåten.

2.3 Ressurskontroll

Undersøkelsen viser at direktoratet ikke har utarbeidet felles overordnede risikokriterier som sikrer at kontrollinstansene har en felles referanseramme ved vurdering og håndtering av risiko. Direktoratet gjennomfører risikoanalyse hovedsakelig som en muntlig og uformell prosess i form av kontakt på ledernivå i etaten. Fiskeridirektoratet har ingen faste prosedyrer for hvorvidt og på hvilken måte avdekket risiko skal håndteres.

Systematiske risikovurderinger er spesielt viktig for Fiskeridirektoratet sentralt, som både skal gi råd til og koordinere regionkontorene og de øvrige kontrollinstansene. Direktoratet har utarbeidet en omfattende manual for de enkelte kontrollaktivitetene, men denne kan ikke erstatte behovet for systematiske planer og tiltak på overordnet nivå for å samordne de ulike kontroll­aktivitetene i en større sammenheng. Det stilles spørsmål ved om direktoratets risikovurderinger gir tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å prioritere kontrolloppgaver og ivareta målet om en effektiv ressurskontroll herunder utnyttelse av det potensialet som ligger i all den informasjonen og kompetansen som direktoratet innehar.

Salgslagene inndrar hvert år betydelige beløp i forbindelse med kvoteoverskridelser og andre ulovligheter. I 2001 utgjorde dette 76 mill. kroner. Salgslagene har en lovpålagt plikt til å rapportere til departementet hvor store beløp de har inndratt, og hvordan de er benyttet. Det kan stilles spørsmål ved om departementets oppfølging av salgslagenes rapporteringsplikt og disponering av inndratte midler er tilstrekkelig. Statsråden orienterte Stortinget i 2001 om at salgslagene skulle pålegges å anvende de inndratte midlene utelukkende til å styrke ressurskontrollen. Denne redegjørelsen ble fulgt opp i forbindelse med Fiskeridepartementets tiltakspakke for styrket ressurskontroll i St.prp. nr. 1 (2001-2002) der Stortinget ble informert om at salgslagene skulle pålegges å anvende de inndratte midlene til styrket kontrollinnsats. Per desember 2003 var pålegget ennå ikke iverksatt.

2.4 Etatsstyring

Undersøkelsen viser at de resultatkravene som finnes i styringsdokumentene, er av kvalitativ karakter og inneholder få konkrete måltall. Fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet bruker i liten grad resultatindikatorer.

Undersøkelsen viser videre at rapporteringen fra underliggende etater i større grad fokuserer på å gi beskrivelser av hvilke aktiviteter som har blitt gjennomført, enn på resultater og måloppnåelse. Departementet bør i større grad legge vekt på å konkretisere målene i sine styringsdokumenter, jf. Bevilgnings-reglementet.

Undersøkelsen viser at departementet i liten grad har evaluert regelverk og ulike ordninger. Det er ikke gjennomført systematiske og dokumenterte evalueringer av ressurskontrollen. Når det gjelder ressursfordelingen, er det ikke foretatt systematiske analyser av om forskriftene og andre reguleringer virker som forutsatt. Departementet har heller ikke evaluert de kapasitetsreduserende ordningene for fiskeflåten. Departementet har dermed lite dokumentert og systematisert kunnskap om effekten av sentrale virkemidler som skal bidra til en bærekraftig forvaltning av fiskeressursene. Departementet bør styrke sin styringsinformasjon ved mer systematisk bruk av evalueringer som supplement til den erfaringsbaserte kunnskapen som finnes i fiskeriforvaltningen.