Miljøbistand - Svar på utenrikskomiteens spørsmål

Det vises til brev av 21. oktober 2004 vedrørende norsk miljørettet bistand. Spørsmålene fra Utenrikskomiteen kan deles i tre hovedpunkter; 1) nedgang i miljøbistanden, 2) "flerdobbel bokføring" samt 3) kritikkverdig statistikkføring og feilrapportering.

Ad 1 Spørsmålet om nedgang i miljøbistanden.

Bistandsrapporteringen tar utgangspunkt i OECD/DACs regelverk. Samlet miljørettet bistand for perioden 1999-2003, slik OECD klassifiserer denne, er bortimot uendret. Dette gjelder både den miljøspesifikke og miljøintegrerte bistanden. Dette fremgår av tabellen nedenfor.

Beløpene i millioner NOK.

Sammenlikner en med den samlede miljørettede bistanden fra 1994–1999, varierte denne mellom 829 mill. kr. og 1042 mill. kr. årlig. Den miljørettede bistanden de siste fem år har med andre ord ligget på et høyere nivå i absolutte tall enn tidligere år. Dette gjelder både de miljøspesifikke og de miljøintegrerte tiltakene.

Det er imidlertid riktig at den miljørettede bistandens andel av den totale norske bilaterale bistanden (stat-til-stat-, multibi- og NGO-bistanden) har gått ned fra 17 pst. til 13 pst. i perioden 1999-2003. Dette skyldes i stor grad at den samlede norske bistand har økt med 4,3 milliarder de siste 4 årene.

Den finansielle støtten til biologisk mangfold har for eksempel økt til Afrika. Andelen av norsk bistand til biologisk mangfold samt til vann og sanitær, har imidlertid sunket. I tråd med stortingsflertallets prioriteringer har økningene på bistandsbudsjettet de senere årene særlig kommet sektorer som utdanning samt helse og hiv/aids til gode (jfr. bl.a. Innst. S. nr. 229 (1995-96), Budsjett-innst.S. nr. 3 (1998-99), Budsjett-innst.S. nr. 3 (1999-2000), Budsjett-innst.S. nr. 3 (2000-2001), Budsjett-innst.S. nr. 3 (2001-2002), Budsjett-innst.S. nr. 3 (2002-2003)). Dette betyr imidlertid ikke at miljørelatert bistand er nedprioritert.

Når bistanden forandrer karakter, kan dette også påvirke volum og fordeling mellom sektorer. Utdanning, helse og hiv/aids er sektorer som i vesentlig grad støttes gjennom sektorprogrammer, samfinansiering, ulike budsjettstøtte-løsninger, og i mindre grad gjennom enkeltprosjekter. Dette bidrar også til mindre svingninger i bistandsinnsatsen pga. lang planleggingshorisont og prosjektsykluser. På miljø- og ressursområdet skjer bistanden fortsatt i første rekke gjennom enkeltstående prosjekter, der en er mer sårbar for slike svingninger. Eksempelvis skyldes reduksjonen i andelen bistand på vannområdet i Afrika avslutningen av det bilaterale samarbeidet med Zimbabwe hvor det var et stort vannprogram.

På miljøområdet har en dessuten sett en overgang mot større vekt på bistand til kapasitetsbygging og institusjonsutvikling for å styrke landenes evne til selv å løse miljø-utfordringene. Denne formen for bistand er svært viktig, men har ofte lavere kostnader enn mer tradisjonelle operasjonelle prosjekter. Dette gjør også utslag på bistandsvolumet, uten at dette er noen følge av endrede politiske prioriteringer.

Endringer i samarbeidet med Zambia er også illustrerende for hvordan endret samarbeid blant giverne påvirker sektorfordelingen av norsk bistand. Tidligere var Norge en betydelig giver på vannsektoren, men som ledd i en tettere samordning, faset Norge ut sin støtte til denne sektoren (og andre givere, blant andre Irland og Tyskland overtok), og økte sin støtte til viltforvaltning/ biologisk mangfold. Slik fikk Zambia en bedre samordnet giverstøtte - i tråd med Zambias egne prioriteringer. På noen områder, f.eks. knyttet til felles forvaltning av delte vassdrag, ser vi også at landene trenger svært lang tid på å utvikle felles prosjektforslag. Dette har bidratt til det relativt lave nivået på den norske støtten til forvaltningen av Zambezi-vassdraget.

Reduksjonen i den relative andelen til disse områdene er derfor ikke resultat av en politisk nedprioritering, men mer overordnede endringer i utviklingssamarbeidets karakter knyttet til nasjonale prioriteringer i samarbeidslandene og giverkoordinering. Det viktigste er at Norge bidrar til at det skjer en skikkelig innsats innen miljø og ressursforvaltning i våre samarbeidsland fra giversiden. Innsatsen skal ikke – og bør ikke – stå og falle med at norske bistandsaktører involveres.

Samtidig legges det opp til økning i miljøinnsatsen i 2004 og 2005, etter OECDs kriterier. Selv om det må tas forbehold om at tallene for miljøinnsatsen i 2004 ikke er endelige, ligger det an til en nominell økning i bistanden til miljøformål. I forslaget til statsbudsjettet for 2005 legges det opp til en samlet bevilgning til miljøformål på 1,451 mrd. kroner, noe som er en vekst på omlag 9 pst. Den økning i miljøinnsatsen som foreslås for neste år er med andre ord nesten på linje med den foreslåtte totale økningen i bistanden, med andre ord vil den relative andelen være på omlag samme nivå dersom budsjettet blir vedtatt.

I St.meld. 35 (2003-2004) er miljø høyt prioritert som en viktig målsetting for norsk bistand, jfr. Tusenårsmål nr. 7 om bærekraftig utvikling. Fra Regjeringens side erkjenner vi at det er et forbedringspotensiale mht. miljøinnsatsen innenfor norsk bistand. For å sikre at miljøbistanden ivaretas på best mulig måte, vil innsatsen på dette området bli gjennomgått. Dette vil danne grunnlag for utformingen av en revidert miljøstrategi (UD, 1997-2005), slik det også er varslet om i St. meld. nr. 35 (2003-2004). Videre vil UD i forbindelse med revidering av "Bistandshåndboken", som brukes av alle saksbehandlere som forvalter bistandstiltak, sørge for at hensynet til miljøintegrering og konsekvensutredninger ivaretas på en forsvarlig måte.

Ad 2 Påstand om "flerdobbel bokføring"

Norge, som alle andre giverland, følger OECD/DACs regler for statistikkføring og rapportering av sin bistand. OECD krever at alle tiltak statistikkføres til en bestemt sektor, f eks miljø eller energi. Systemet er gjensidig utelukkende, dvs. at en bare kan velge én sektor. Velges miljø, vil tiltaket registreres som miljøspesifikt. I tillegg krever OECDs regler at det rapporteres om bistandstiltakene bidrar til å nå spesielle tverrgående mål (innført i 1999). Disse målene er likestilling, miljø samt godt styresett/menneskerettigheter. De tverrgående målene kan være et hovedmål eller delmål i tiltaket. Krysses det av for f.eks. det tverrgående tema miljø i et energiprogram, vil dette programmet registreres som et miljøintegrert program. I departementets rapportering til Stortinget går det klart fram hvor store beløp som er brukt til henholdsvis miljøspesifikke og miljøintegrerte tiltak (jf. St.prp.nr.1 (2004-2005)).

Ad 3 Påstand om kritikkverdig statistikkføring og feilrapportering

Kritikken vedrørende feilkoding av bistandstiltak gjelder, i følge lister de frivillige organisasjonene har publisert, spesielt tiltak der miljø er registrert som delmål. OECD/DAC har kriterier for hvordan kodingen for miljøintegrering skal foregå, men disse er åpne for bruk av skjønn. Det er den enkelte saksbehandler i UD, Norad eller ved en ambassade som kjenner bistandstiltaket best, som vil legge det inn i statistikkbasen. Her kan det selvfølgelig skje feil, men det er også mulig at saksbehandleren vil vurdere miljøintegreringen i tiltaket annerledes enn de frivillige miljøorganisasjonene. Vurderingene som foretas i forbindelse med statistikkføringen kan imidlertid medføre feil som kan slå ut i begge retninger, dvs. at enkelte tiltak kan bli rapportert som miljøintegrerte tiltak som ikke burde være det og vise versa. Dette dreier seg imidlertid om unntaksvise tilfeller. Det er ikke grunn til å anta at det begås feil som til sammen gir et skjevt bilde av den totale innsatsen på miljøområdet. Utenriksdepartementet legger vekt på å bedre rutinene og kompetansen på dette området og arbeidet med dette er i gang i forbindelse med revidering av bistandshåndboka. Departementet vil også legge vekt på dette i arbeidet med å revidere strategien for miljørettet utviklingssamarbeid.

Den kritikk som ble fremført i forbindelse med Stortingets behandling av Riksrevisjonens rapport 3:4 (2002-2003) er tatt til følge (jf. St.prp.nr.1 (2004-2005)). Departementet utarbeidet i 2003 rutiner for rapportering av bruk av midler opp mot de fire hovedmålene for den miljørettede bistanden (jf. St.meld. nr.19 (1995-96), jf. Innst. S. nr. 229 (1995-96)), samt det femte hovedmålet "miljøvernpolitikk og -forvaltning" som senere er lagt inn.