4. Totalforsvar og sivilt-militært samarbeid
- 4.1 Sivilt-militært samarbeid i en ny tid
- 4.2 Sivil-militære samarbeidsområder
- 4.3 Planlegging og øvelser
- 4.4 Sivile konsekvenser av endringene i verneplikten og befalsordning
Totalforsvarskonseptets grunnprinsipp har siden 1946 vært at samfunnets samlede ressurser, om nødvendig også private ressurser, skal kunne settes inn for å understøtte forsvaret av Norge. Formålet har vært å verne om Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier og verne om sivilbefolkningen. Det endrede trussel- og risikobildet har ført til store endringer i Forsvarets struktur og i samarbeidet i sivil sektor. Forsvaret er lagt om for å kunne håndtere et bredt spekter av potensielle utfordringer på kort varsel, både hjemme og ute.
Totalforsvarskonseptet må tilpasses dagens utfordringer. Et helhetlig og moderne konsept for totalforsvar vil bestå av gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn om både forebygging, beredskapsplanlegging og operative forhold. Forsvaret vil bidra med tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og ressurser så fremt dette er forenlig med Forsvarets primæroppgaver.
Totalforsvarssamarbeidet omfatter krig og sikkerhetspolitiske kriser slik som tidligere. Som nevnt i kapittel 3.1 legges det til grunn at slike kriser også omfatter gråsoner og inkluderer kriminalitet som utfordrer sentrale nasjonale interesser, f.eks. alvorlige og omfattende terrorhandlinger. Forsvaret skal i tillegg som en av sine oppgaver bidra til samfunnets sikkerhet også i situasjoner som ikke berører rikets sikkerhet, i forbindelse med andre alvorlige hendelser hvor det vil kunne være behov for å støtte det sivile samfunn.
I tråd med komiteenes merknader i Innst. S. nr. 232 (2001-2002) og Innst. S. nr. 9 (2002-2003) legger Regjeringen vekt på sivilt-militært samarbeid og den militære støtte til det sivile samfunn. Samarbeidsordningene mellom Forsvaret og det sivile samfunn er i utvikling. Instruks for totalforsvarsnemndene, som skal bidra til hensiktsmessige nasjonale og regionale arenaer for sivilt-militært samarbeid, er under revisjon.
Terrorhandlinger forebygges, etterforskes og bekjempes av politiet, jf. kapittel 5.1. Bruk av Forsvarets ressurser i fred vil måtte bero på et identifisert sivilt behov og hente sin legitimitet i de oppdrag som gis av sivile myndigheter. I den videre moderniseringen av Forsvaret legges det til rette for at Forsvarets ressurser i større grad kan tas effektivt i bruk for å støtte politiets og sivile myndigheters håndtering av slike hendelser. Bistand til politiet fra Heimevernet vil særlig være aktuelt der det iverksettes omfattende objektsikring og der beskyttelsesbehovet vil kunne strekke seg over lengre tidsperiode.
En grunnleggende forutsetning for at Forsvaret skal yte bistand ved terrorhandlinger er at politiets personell og materielle ressurser ikke strekker til. Politiets ressurser er nærmere omtalt i kapittel 5.2. Ved omfattende terror- og sabotasjesituasjoner som kan sidestilles med militære angrep, vil Forsvaret måtte håndtere situasjonen, jf. kapittel 5.1.4.
Forsvaret yter støtte til det sivile samfunn i fredstid når dette er forenlig med forsvarspolitiske mål og øvrige oppgaver for Forsvaret. Alle forsvarsgrener stiller redningsressurser til rådighet for redningstjenesten, og det er Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) som beslutter om ressurser kan gjøres tilgjengelige i redningsoperasjoner.
Heimevernets lokale forankring og tilstedeværelse gjør disse styrkene spesielt egnet til å bistå det sivile samfunn i forbindelse med redningsoppdrag, jf. lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet. Heimevernet har et utstrakt samarbeid med sivile myndigheter og institusjoner. I kraft av samarbeidet i Landsrådet for heimevernet, distriktsrådene og fylkesberedskapsrådene fungerer Heimevernet som et viktig bindeledd mellom Forsvaret og det sivile samfunn.
Redningshelikoptertjenesten er et eksempel på sivilt-militært sambruk. Helikoptrene har som hovedoppgave å drive redningstjeneste, men kan også i visse situasjoner tas i bruk av Forsvaret. Helikoptrene opereres av Luftforsvarets 330 skvadron og Justisdepartementet kjøper fra 1. januar 2004 tjenesten fra Forsvarsdepartementet. I tillegg har Forsvaret helikopterkapasitet som kan brukes som assistanse til det sivile dersom det er behov.
Norge disponerer store naturressurser innenfor vårt store sjøterritorium som er av strategisk interesse for andre land. Forsvaret har viktige oppgaver knyttet til beskyttelse og forvaltning av disse ressursene, bl.a. gjennom overvåkning, myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse og kriseberedskap. Forsvarets myndighetsutøvelse forutsetter nær og kontinuerlig kontakt og samarbeid med sivile myndigheter og organisasjoner. Kystvaktens tjenestemenn er etter kystvaktloven tildelt begrenset politimyndighet for kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven eller de lovene som kystvaktloven viser til. Dette omfatter bl.a. områder som fiskerioppsyn, fangstoppsyn, tolloppsyn og miljøoppsyn. På områder hvor Kystvakten ikke har begrenset politimyndighet, kan Kystvakten yte bistand til politiet, f.eks. i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger.
Forsvaret bidrar med bergingsberedskap for skip i havsnød nær av kysten i Finnmark eller Troms, yter bistand til primæransvarlig etat og ivaretar om nødvendig aksjonsledelsen til sivile instanser overtar. For å ivareta dette har Forsvaret etablert en organisasjon for kystberedskap og aksjonsledelse (KYBAL) i forbindelse med akutte situasjoner til sjøs, eksempelvis fare for oljeforurensning, utslipp, havari, skipskollisjoner, drivende gjenstander, strålingsfare fra fartøyer og andre fare- og ulykkessituasjoner til sjøs.
Ved beredskap mot masseødeleggelsesmidler vil Forsvaret nasjonalt først og fremst kunne bidra med kompetanse og rådgivning for sivile fagmyndigheter.
Samarbeidet mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet om etatsstyringen av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er et annet eksempel på sivilt-militært samarbeid innenfor et nytt totalforsvarskonsept. Forsvaret liksom samfunnet for øvrig, er avhengig av at vitale samfunnsfunksjoner fungerer og NSM er et viktig verktøy som bidrar med kompetanse og tilsynsvirksomhet innenfor forebyggende sikkerhet, spesielt informasjonssikkerhet.
Selv om militær støtte til det sivile samfunn vektlegges i dagens sikkerhetspolitiske situasjon, vil Forsvaret fortsatt ha behov for sivil støtte når det gjelder varer og tjenester. Støtten har tidligere bl.a. bestått i logistikkplanlegging for leveranser til Forsvaret, produksjonsplaner og lagerhold. Det meste av denne støtten er i dag endret i tråd med endringene i Forsvaret.
Forsvaret legger i den pågående transformasjonsprosess mer vekt på å ha kapasiteter med bl.a. fleksibilitet, reaksjonsevne og tettere alliansetilpasning. Dette krever at Forsvaret i sine operasjoner har med seg de støtteressurser som de trenger for å være operative og er dermed mindre avhengig av det sivile samfunn i den operative fasen. Analyser har imidlertid vist at det fortsatt er behov for sivilt-militært samarbeid innen enkelte logistikkområder, og sivil støtte til Forsvaret i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke kommer til anvendelse vil også inngå i et modernisert totalforsvarskonsept.
Det er viktig at sivile og militære myndigheter som er forutsatt å samhandle i en krisesituasjon utarbeider felles planverk eller tilpasser planverkene til hverandre. Dette gjelder alle forvaltningsnivåer og organisasjoner. Frem mot 2008 vil de nasjonale overordnede beredskapsplanverk tilpasses NATOs krisehåndteringssystem, som er ferdig utarbeidet og som snarlig vil bli formelt godkjent. Strukturen i det reviderte beredskaps-system på sivil side vil bli tilpasset NATOs krisehåndteringssystem.
Ulike typer planverk øves jevnlig, og det er viktig at både administrative og operative øvelser legger vekt på sivilt-militært samarbeid innen samfunnssikkerhet. Det gjennomføres øvelser på lokalt og regionalt nivå med sivil og militær deltakelse, der hensikten er å øve hvordan Forsvaret konkret kan støtte det sivile samfunn under ulike aktuelle scenarier. Fylkesmennene vil få et særlig ansvar for å ta initiativ til og bidra til å planlegge slike øvelser, med deltakelse fra både sivile og militære instanser i planlegging og gjennomføring.
Forsvaret tar sikte på å redusere antallet reservebefal. Regjeringen har i St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre modernisering i Forsvaret i perioden 2005-2008 foreslått at sivil forvaltning og beredskapsorganer kan benytte reservebefal i sine ruller. Spesielt nevnt er politireserven og Sivilforsvaret. Vernepliktsverket (VPV) i samarbeid med Politidirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, vil forvalte dette og annet personell.
Den reduserte utnyttelse av vernepliktsmassen innebærer at det i dag er rikelig tilgang på personell til Sivilforsvaret de fleste steder i landet. Sivilforsvarets styrkestruktur vil bli gjennomgått som et ledd i arbeidet med ny lov om Sivilforsvaret. Personellbehovet vil trolig ikke bli større i fremtiden.
Det kan stilles spørsmål ved om dagens ordning med maksimal 19 måneders tjenesteplikt i forsvarsgren, Heimevern og politireserve, der en og samme person kan pålegges tjeneste i Forsvaret og deretter f.eks. i Sivilforsvaret, er hensiktsmessig. Eksempelvis kan det i dagens situasjon synes mer naturlig at Sivilforsvaret rekrutterer personellet blant dem Forsvaret ikke bruker. Det tas sikte på å utrede nærmere om en felles sesjon for personell til Forsvaret, Sivilforsvaret og eventuelle andre beredskapsmyndigheter kan gi gevinster i form av rasjonell administrasjon og sikring av at det rekrutterte personellet innehar nødvendige egenskaper.
I Norge er retten til å nekte militærtjeneste nedfelt i lov 19. mars 1965 nr. 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner (militærnekterloven) § 1. I henhold til militærnekterloven § 11 er den sivile førstegangstjeneste av samme varighet som militær førstegangstjeneste, med et tillegg som fastsettes av Kongen i statsråd. Det legges vekt på at den sivile verneplikt bør være noe lengre enn den militære verneplikt som en garanti for mannskapenes overbevisning.
Hovedformålet og den bærende begrunnelse for siviltjenesten er at tjenesten skal være en erstatningstjeneste som skal støtte opp under rekrutteringen til vårt vernepliktsbaserte forsvar. Sekundært skal den arbeidskraftsressurs de sivile vernepliktige utgjør brukes til best mulig nytte for samfunnet. Justisdepartementet har bl.a. satt de sivile vernepliktige inn i voldsforebyggende arbeid (VOKT) blant unge. Dette arbeidet vil bli videre prioritert.
Dersom militærtjenesten differensieres ytterligere, eksempelvis i form av kortere tjenestetid for større grupper, vil dette kunne gjøre det vanskeligere å sette sivile vernepliktige mannskaper inn i tilfredsstillende tjenesteoppdrag. Et vernepliktig militært mannskap kan i dag søke om fritak fra militærtjeneste av overbevisningsgrunner etter gjennomført sesjon. Erfaringene viser at over halvparten av mannskapene som innvilges fritak av overbevisningsgrunner får dette i perioden mellom sesjon og innkalling fra Forsvaret. Forsvarets behov for mannskaper anslås til 9 500 mann årlig. Dette kan medføre at mannskaper som uansett ikke ville blitt kalt inn til militærtjeneste innkalles til siviltjeneste. Kapasiteten i siviltjenesteforvaltningen kan dermed bli unødvendig stor, ettersom siviltjeneste skal representere en erstatningstjeneste.
Justisdepartementet vil vurdere en ordning hvor innkalling til siviltjeneste avventer innkalling til militærtjeneste. Skulle et mannskap som er ønsket av Forsvaret, kreve seg fritatt fra det militære, overføres mannskapet til siviltjenesteforvaltningen for gjennomføring av sivil verneplikt som erstatningstjeneste.