6. Alternative forslag til § 100 femte ledd - Offentlighetsprinsippet
- 6.1 Komiteens merknader
- 6.2 Departementets syn på valg av grunnlovsalternativ
- 6.3 Komiteens merknader
Yringsfrihetskommisjonen foreslår å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet, eller borgernes informasjonskrav. Grunnlovsfestingen omfatter både dokument- og møteoffentlighet. Kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse i § 100 femte ledd lyder:
"Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendig."
Grunnloven § 100 gir ikke allmennheten noe krav på innsyn i myndighetenes dokumenter eller å få være til stede på møter hos myndighetene.
Etter Grunnloven § 84 skal "Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken". Bestemmelsen etablerer en hovedregel om møteoffentlighet i Stortinget og rett til referater fra debattene (dokumentoffentlighet).
Grunnloven § 110 b annet ledd slår fast at borgerne er "berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen". Det er antatt at bestemmelsen innebærer en plikt for forvaltningen til å praktisere meroffentlighet etter offentlighetsloven for slike opplysninger.
Det finnes en rekke regelverk om dokument- og møteoffentlighet. Regler om møteoffentlighet finnes særlig i Stortingets forretningsorden, domstolloven og kommuneloven. Regler om dokumentoffentlighet finnes særlig i offentlighetsloven, ulike plenarvedtak truffet av Stortinget, ombudsmannsloven, miljøinformasjonsloven, produktkontrolloven, tvistemålsloven og straffeprosessloven.
Lovgivningen har også en del bestemmelser om at det offentlige aktivt skal informere allmennheten om ulike sider ved sin virksomhet (informasjonsplikt), men ingen alminnelig lov.
EMD har i flere saker konkludert med at EMK artikkel 10 ikke har gitt grunnlag for en informasjonsplikt for det offentlige. Dersom EMD får seg forelagt en sak der offentlige myndigheter ikke har gitt informasjon av stor samfunnsmessig betydning, og som allmennheten ville hatt interesse av å få kunnskap om, kan det likevel ikke utelukkes at den vil utlede en viss informasjonsplikt av artikkel 10 for myndighetene.
I sin argumentasjon til fordel for grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet tar Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i begrepene informasjonsfrihet og informasjonsplikt. Det offentliges informasjon om egen virksomhet kan lett bli et middel til å fremme eget formål. Informasjonskravet er ment å bøte på denne svakheten ved å pålegge det offentlige en plikt til å gi fra seg informasjon etter fremsatt krav. Det kan altså ikke bare være det offentlige selv som skal kunne bestemme hva som kan fremlegges for offentligheten.
Kommisjonens nærmere drøftelser av informasjonskravet er først og fremst knyttet til dokumentoffentligheten, selv om forslaget også omfatter møteoffentlighet.
Bestemmelsen omfatter både dokumentoffentligheten og møteoffentligheten.
For begge disse prinsippene er bestemmelsen begrenset til krav direkte mot det offentlige, og ikke private. Dersom private utøver offentlig myndighet, vil plikten likevel gjelde overfor dem. Rettighetene er gitt til "Enhver".
Etter kommisjonens forslag skal dokumentoffentlighetsprinsippet gjelde for "Statens og Kommunernes Acter".
Dette innebærer at statlig og kommunal forvaltning samt domstolenes forvaltningsvirksomhet er omfattet av grunnlovsforslaget.
Plikten er reaktiv, det vil si at den bare utløses på forespørsel fra noen.
Innsynsretten er avgrenset til "Acter". Elektronisk lagret informasjon omfattes i samme utstrekning som papirlagret, likeså film og lydbånd.
Møteoffentligheten innebærer etter kommisjonens forslag en rett for den enkelte til å følge forhandlingene i "Retsmøder" og "folkevalgte Organer". Dette skal innebære en rett til både å overvære møtet og å referere fra det.
Begrensninger i prinsippene om dokument- og møteoffentlighet må etter kommisjonens forslag til femte ledd annet punktum tilfredsstille fire vilkår, som er felles for dokumentoffentlighet og møteoffentlighet:
– Unntaket må følge av "Lov".
– Unntakene må være "klarlig definerede".
– Det må foreligge "særligt tungtveiende Hensyn" for å gjøre unntak.
– Disse hensynene må gjøre unntaket "nødvendigt".
Vilkårene henger nær sammen. Kravet om klarhet kan ses på som en forlengelse av lovskravet, og kravet om at det foreligger "særligt tungtveiende Hensyn" kan ses slik at det også stiller visse krav om at unntakene er nødvendige.
Etter kommisjonens forslag må det foreligge "særligt tungtveiende Hensyn" som gjør unntak nødvendig. Dette vilkåret, som angir terskelen for når det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet, er trolig det som har størst betydning for hvor langt en kan gå i å verne andre interesser.
Formuleringen viser at de relevante hensynene må ha en helt særlig styrke for at inngrepet er grunnlovsmessig. Kommisjonen understreker at kravet om "særligt tungtveiende Hensyn" er et strengt krav. Kravet skjerpes ytterligere ved det fjerde vilkåret om at unntaket må være "nødvendig". Bestemmelsen skiller seg fra annet ledd ved at den fokuserer på de hensynene som taler for unntak, og ikke på ytringsfrihetens begrunnelser. Det er på det generelle planet vanskelig å antyde noe presist om hvilke konsekvenser dette kravet har.
Nødvendighetsvilkåret innebærer at offentlighet må medføre skade eller negative konsekvenser for de interessene som unntaket fra offentlighet skal ivareta. Dette må i en viss utstrekning føre til at unntak bare kan gjelde så langt hensynene bak unntaket gjør seg gjeldende. Generelt kan en si at nødvendighetsvilkåret stiller krav om snevert utformede unntak som "treffer" presist i forhold til de tilfellene der beskyttelsesbehovet gjør seg gjeldende. Dette kan ha konsekvenser ved at dagens lovgivning i visse tilfeller må tolkes innskrenkende. Et nødvendighetskrav kan videre tenkes å innebære et visst krav om at myndighetene i valget mellom flere mulige inngrep i offentlighetsprinsippet som kan ivareta et definert beskyttelsesbehov, velger det minst inngripende. Det kan likevel være uklart hvilken selvstendig betydning kravet om nødvendighet har ved siden av kravet om "særligt tungtveiende Hensyn".
Kommisjonen synes generelt å godta det balansepunktet dagens lovgivning bygger på når det gjelder avveiningen mellom hensynet til offentlighet og hensynet til vern av andre private interesser, for eksempel vern av forretningshemmeligheter.
Kommisjonen er kritisk til at de umiddelbare hensyn til effektiv saksbehandling lett vil komme til å skyve hensynet til åpenhet til side i den løpende forvaltning.
Kravet til forankring i "Loven" forstås av kommisjonen som et krav om formell lov eller hjemmel i formell lov. Det betyr at inngrep i offentlighetsprinsippet som ikke har slik forankring, ikke kan anvendes etter vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse.
Kommisjonens krav om at begrensningene i ytringsfriheten skal være "klarlig definerede" innebærer, sammen med lovskravet, at begrensninger i forskrift bare vil være gyldige når det klart fremgår av forskriftshjemmelen hvilke detaljer som nærmere kan avklares i forskriften.
Kommisjonen understreker også at "utvidende tolkning av rettsregler til skade for ytringsfriheten ikke skal forekomme".
Kommisjonen drøfter forholdet til visse sider av offentlighetsloven noe nærmere.
Kravet om "særligt tungtveiende Hensyn" synes å ha konsekvenser både for skjerming av personopplysninger og for forvaltningens adgang til å påberope seg hensynet til den interne saksforberedelsen som grunnlag for unntak.
Atskillig av den rettshåndhevingen som skjer ved brudd på lovverket, foregår utenfor strafferettsapparatet, ved at forvaltningsorganer treffer vedtak om sanksjoner av ulike slag. Opplysninger om lovbrudd kan i dag være omfattet av taushetsplikt. Dokumenter som er utferdiget i anledning saker om lovbrudd, kan dessuten unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5. Kommisjonens understrekning av at strafforfølgning - herunder pågripelser, siktelser og tiltale - er en offentlig sak, tilsier at dagens lovgivning må endres dersom kommisjonens forslag vedtas. Dersom en følger kommisjonens synspunkt, er det mye som taler for at utgangspunktet må snus, slik at det må særlige grunner til for at en kan unnta fra offentlighet opplysninger om at en bestemt person er under strafforfølgning, iallfall ved mer alvorlige overtredelser. Utenfor forfølgningen for lovbrudd vil det trolig være større adgang til å skjerme personopplysninger som i dag er taushetsbelagte som "personlige forhold" etter forvaltningsloven. Som nevnt forutsetter kommisjonen at rettspsykiatriske rapporter normalt kan unntas når disse inngår i forvaltningens saksbehandling.
Når det gjelder lovens unntakshjemler ellers, vil det i større grad stilles krav om skadelige virkninger for at dokumenter eller deler av disse kan unntas.
Regelen om meroffentlighet i offentlighetsloven § 2 tredje ledd er ikke tilstrekkelig til å oppfylle kommisjonens forslag der unntakshjemlene er problematiske i forhold til forslaget. Men kommisjonens grunnlovsforslag kan medføre en plikt til å praktisere meroffentlighet.
Regler om domstollovens regler om møteoffentlighet (§§ 124 flg.) ble revidert i 1999. Bestemmelsene slår fast et utgangspunkt om offentlighet. Innskrenkninger kan som hovedregel bare besluttes av retten i konkrete tilfeller og etter en grunngitt prøving når unntak er nødvendig av hensyn for å beskytte nærmere oppregnede interesser.
Det synes ikke nødvendig å foreslå lovendringer i domstollovens regler om møteoffentlighet om kommisjonens forslag blir vedtatt. Dette utelukker likevel ikke at en ved anvendelsen av dagens bestemmelser må legge større vekt på hensynet til allmennhetens informasjonskrav.
Etter kommuneloven § 31 nr. 1 skal møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter paragrafen. Bestemmelsen omfatter alle folkevalgte organer i kommunene - både når medlemmene er valgt direkte av folket og når medlemmene er valgt av kommunestyret eller fylkestinget (for eksempel formannskap og fylkesutvalg, faste utvalg, kommuneråd og fylkesråd).
Kommisjonens grunnlovsforslag er begrenset til å omfatte direkte folkevalgte organer. Dette betyr at det først og fremst er unntakene i kommuneloven § 31 nr. 3 som berøres av grunnlovsforslaget. Bestemmelsen lyder:
"Et folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier dette. Debatt om dette foregår for lukkede dører hvis møteleder krever det eller vedkommende organ vedtar det. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører."
I forhold til grunnlovsforslaget er vilkårene for å lukke dørene til dels angitt meget generelt i bestemmelsen. Vilkårene synes heller ikke å oppfylle de strenge krav for unntak som vil følge av kommisjonens grunnlovsforslag.
Sametingets regler om møteoffentlighet og unntak fra utgangspunktet har en svak forankring i lovgivningen, jf. lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold § 2-14. Menighetsrådene, jf. lov 7. juni 1996 nr. 31 § 6, jf. § 10, må også regnes som direkte folkevalgte organer som faller inn under bestemmelsens virkeområde. Det finnes i dag ikke en lovhjemmel for å lukke deres møter som vil tilfredsstille de krav kommisjonen oppstiller.
En del høringsinstanser støtter forslaget om grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet. De ulike instansene støtter i varierende grad vilkårene for å kunne gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Hovedinntrykket er at instansene i nokså liten grad går inn på en nærmere vurdering av vilkårene for å gjøre unntak. Enkelte høringsinstanser uttaler seg ikke om spørsmålet om grunnlovsfesting, men gir uttrykk for støtte til kommisjonens intensjoner om økt grad av offentlighet og innsyn.
Noen instanser er negative til en grunnlovsfesting, og mener at ordinær lovfesting av innsynsretten bør være tilstrekkelig og at grunnlovfesting eventuelt bør skje i en større sammenheng, der også grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret vurderes.
Noen instanser mener at prinsippets virkeområde også bør utvides sammenlignet med det kommisjonen går inn for.
Etter departementets oppfatning har det gode grunner for seg å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet når en ny bestemmelse om ytringsfrihet blir vedtatt. Høringsinstansene har gitt bred støtte til grunnlovsfesting av prinsippet. Departementet viser til kommisjonens begrunnelse og understreker særlig den betydningen offentlighetsprinsippet har for de demokratiske prosesser i samfunnet.
Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet bør være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet bør sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og grunnlovsbestemmelsen bør kunne håndheves av domstolene.
Etter departementets syn bør en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet være til hinder for å gjøre inngrep i det sentrale innholdet i dagens offentlighetslovgivning. Samtidig bør ikke grunnlovsbestemmelsen være til hinder for å opprettholde bestemmelsene i offentlighetsloven i dag. En grunnlovsbestemmelse er ment å virke over tid og under skiftende samfunnsforhold. Det tilsier en viss tilbakeholdenhet med å grunnlovsfeste mer detaljert det som måtte følge av yttergrensene for åpenhet etter dagens lovgivning. Departementet understreker likevel at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet, sammen med en grunnlovsfesting av infrastrukturkravet, bør stå som en permanent oppfordring om å arbeide for en størst mulig grad av åpenhet i den lovgivningen som til enhver tid gjelder.
Når det gjelder avgrensningen av virkeområdet for møteoffentlighetsprinsippet, er departementet enig i at møteoffentlighetsprinsippet i forvaltningen bør omfatte de direkte folkevalgte organer. Det innebærer blant annet at kommunestyremøter er omfattet, men ikke faste komiteer eller utvalg etter kommuneloven § 10. Heller ikke regjeringen og Kongen i statsråd er direkte folkevalgte organer.
Virkeområdet for offentlighetsprinsippet i rettspleien er i kommisjonens forslag knyttet til begrepet rettsmøte. Dette bør forstås som en henvisning til møter som en domstol holder til forhandling mellom partene eller for å avhøre parter, vitner eller sakkyndige eller foreta granskning.
Kommisjonen knytter avgrensningen av dokumentoffentlighetsprinsippet nært til dagens definisjon i offentlighetsloven § 1.
Departementet ser det som lite hensiktsmessig at man i en grunnlovsbestemmelse binder seg strengt til avgrensningen i dagens offentlighetslov. Departementet er imidlertid enig med kommisjonen i at "[d]et sentrale i bestemmelsen er at innsynsretten gjelder overfor informasjonsbesittere som utøver offentlig myndighet". Dette bør også være avgjørende for den avgrensningen offentlighetsprinsippet bør ha i grunnlovsbestemmelsen. Dette innebærer at virksomheter som er skilt ut av den ordinære forvaltningen gjennom selvstendige rettssubjekter, som utgangspunkt ikke vil omfattes av grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet. Et slikt rettssubjekt vil bare være omfattet "i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift", jf. offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.
Departementet legger til grunn at Stortinget selv vil ta stilling til om Stortinget og organer for Stortinget bør være omfattet av en grunnlovsbestemmelse om dokumentoffentlighet.
Det er uklart om kommisjonen foreslår å la grunnlovsfestingen omfatte dokumentoffentlighet i saker som behandles av domstolene etter rettspleielovene - i sivile saker eller straffesaker. Ønskeligheten av og betenkelighetene ved å gi innsyn kan variere, blant annet ut fra sakstype (sivile saker med private parter, saker mot forvaltningen, straffesaker) og for ulike typer dokumenter (saksforberedende dokumenter, dokumenter som utgjør grunnlag for avgjørelsen, selve avgjørelsen). Grunnlaget for domstolenes avgjørelser vil i hovedsak fremkomme i rettsmøter, og disse er som utgangspunkt åpne både etter forslaget til grunnlovsbestemmelse og etter den alminnelige lovgivningen. Departementets syn er at rettsmøteoffentligheten her sikrer en betydelig grad av kontroll med og åpenhet for domstolenes virksomhet. Spørsmålet om dokumentoffentlighet i den sivile rettspleie vil bli vurdert nærmere på lovnivå ved oppfølgningen av Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001:32 Rett på sak.
Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet ikke bør omfatte påtalemyndighetens virksomhet i saker som behandles etter rettspleielovene (straffeprosessloven).
Et kjernepunkt i grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet er spørsmålet om hvilken terskel som bør gjelde for lovgivers adgang til å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Etter de forslagene til grunnlovsbestemmelse som er fremsatt, står valget i hovedsak mellom tre kriterier:
– "særligt tungtveiende Hensyn" (alternativ 1)
– "tungtveiende Hensyn"/"tungtveiende Grunde" (alternativ 2 eller 5)
– "offentlige eller private Hensyn" (alternativ 3 eller 4)
Ytringsfrihetskommisjonen understreker at kravet om "særligt tungtveiende Hensyn" er et strengt krav, som ytterligere skjerpes ved vilkåret om at unntaket må være nødvendig. Sammenligner man med formuleringen kommisjonen bruker i forslaget til annet ledd ("med mindre det lader sig forsvare" holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser), ser det ut til at terskelen for unntak er strengere. Det gir i tilfelle dårlig sammenheng. Både ordlyden i femte ledd og de premissene som følger kommisjonens forslag gir grunn til å vurdere en lavere terskel for inngrep.
Et krav om at det foreligger "offentlige eller private Hensyn" vil på den annen side gi et beskjedent vern mot inngrep i offentlighetsprinsippet. En slik formulering stiller ikke direkte noe krav om at de hensyn som taler for inngrepet, har en bestemt tyngde.
Det vil med dette være en noe større frihet til å ivareta for eksempel personvernhensyn enn det kommisjonen legger opp til.
Departementet mener at det i grunnlovsteksten bør stilles krav om at det foreligger tungtveiende grunner som taler for unntak. Det er fremdeles tale om et strengt krav. Kravet innebærer ikke nødvendigvis at det i hvert enkelt tilfelle må kunne påvises slike tungtveiende grunner, så lenge det lovbestemte unntaket ellers er snevert utformet og generelt kan sies å ha en tungtveiende begrunnelse.
Med en slik terskel vil det jevnt over være mulig å beholde taushetspliktbestemmelser som finnes innen helse- og sosialsektoren.
Etter departementets syn er det av mindre betydning om en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet inneholder et krav om nødvendighet som vilkår for å gjøre unntak fra prinsippet dersom en stiller krav om "tungtveiende Hensyn". Et krav om "tungtveiende Hensyn" for at det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet bør etter departementets syn langt på vei forstås nettopp slik at unntaket må være nødvendig ut fra relevante hensyn.
Departementet er enig med kommisjonen i at det bør kreves lov for å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Dette bør som utgangspunkt forstås som et krav om hjemmel i formell lov.
Departementet antar at Stortinget vil vurdere om lovskravet er til hinder for å vedta innskrenkninger i offentlighetsprinsippet med hjemmel i Stortingets plenarvedtak.
Departementet mener at den nye grunnlovsbestemmelsen ikke bør oppstille noe krav om at unntak må være "klarlig definerede", slik kommisjonen foreslår. Det vises til drøftelsen av det tilsvarende spørsmålet etter forslaget til § 100 annet ledd annet punktum.
Når det særlig gjelder offentlighetsloven, vil departementet bemerke: Det er ikke til å unngå at en del av unntaksbestemmelsene i lovgivningen får en skjønnsmessig utforming. Skjønnsmessige bestemmelser kan gå ut over hensynet til klarhet, men sikrer samtidig at det er mulig å ta hensyn til den enkelte sakens spesielle omstendigheter, slik at en oppnår størst mulig offentlighet. En kan derfor ikke på det generelle planet si at skjønnsmessige unntaksbestemmelser må tolkes snevert. Etter departementets syn stiller kommisjonen noe strenge krav til klarhet og presisjon.
Departementet legger for øvrig til grunn at de vilkårene for å kunne gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet som departementet går inn for, ikke skaper tvil om grunnlovsmessigheten av gjeldende offentlighetslov.
Komiteen er enig med Ytringsfrihetskommisjonen og med departementet i det er gode grunner for å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet i sammenheng med en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten.
Komiteen viser til at offentlighetsprinsippet i offentlig virksomhet er viktig blant annet for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelse, allmennhetens kontroll og den enkeltes rettssikkerhet. Komiteen slutter seg til departementets særlige understreking av den betydningen offentlighetsprinsippet har for de demokratiske prosessene i samfunnet.
Komiteen er enig med departementet i at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet bør være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet bør sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og grunnlovsbestemmelsen bør kunne håndheves av domstolene. Samtidig bør en ny grunnlovsbestemmelse etter komiteens oppfatning ikke være til hinder for å opprettholde dagens offentlighetslov. Komiteen er kjent med at et offentlig utvalg har utredet en ny offentlighetslov (NOU 2003:30 Ny offentlighetslov), og mener det kan være gode grunner for å vedta en mer vidtrekkende offentlighetslov. Komiteen finner det imidlertid riktig å la avveiningen av denne typen utvidelser skje gjennom alminnelig lov. En grunnlovsbestemmelse er ment å virke over tid, og det er grunn til å være tilbakeholden med å la bestemmelsen bli for detaljert.
Komiteen slutter seg til at en ny grunnlovsbestemmelse bør omfatte både dokumentoffentlighet og møteoffentlighet. Komiteen er enig med Ytringsfrihetskommisjonen og departementet i at prinsippet om møteoffentlighet bør omfatte direkte folkevalgte organer, herunder Stortinget. Komiteen slutter seg videre til vurderingene i meldingen når det gjelder prinsippet om møteoffentlighet i domstolene (åpne rettsmøter).
Komiteen slutter seg videre til departementets syn på omfanget av dokumentoffentlighetsprinsippet, som også i hovedsak er i tråd med kommisjonens vurderinger. Komiteen mener videre at prinsippet om dokumentoffentlighet skal omfatte Stortinget og Stortingets organer. Komiteen merket seg at det ut fra kommisjonens forslag ikke er avklart i hvilken grad dokumenter som behandles etter rettspleielovene bør være omfattet av dokumentoffentlighetsprinsippet. Komiteen slutter seg til departementets vurdering av at slike dokumenter ikke bør være omfattet av det generelle offentlighetsprinsippet i Grunnloven, men viser til at spørsmålet om dokumentoffentlighet i den sivile rettspleie vil bli vurdert nærmere på lovnivå ved oppfølgingen av Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001:32 Rett på sak.
De behov så vidt omfattende virkeområder for prinsippene om dokumentoffentlighet og møteoffentlighet gir for unntak, kan det åpnes for i grunnlovsbestemmelsens annet punktum, med krav om nærmere regulering i alminnelig lov.
Komiteen slutter seg dermed til departementets tilråding av det grunnlovsalternativet som gir det mest omfattende virkeområdet for offentlighetsprinsippet, altså alternativ 1 til femte ledd, første punktum. Dette er i tråd med Ytringsfrihetskommisjonens anbefaling.
Komiteen viser til at Ytringsfrihetskommisjonens anbefalte forslag til bestemmelse, med krav om "særlig tungtveiende hensyn", ville føre til en innskrenket unntaksadgang fra offentlighetsprinsippet, sammenlignet med dagens offentlighetslov.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til departementets vurdering av at et slikt krav synes unødvendig strengt, blant annet fordi det kan komme i konflikt med personvernhensyn.
Flertallet slutter seg derfor til departementets oppfatning av at det bør være tilstrekkelig med "tungtveiende grunner" for et unntak etter offentlighetsloven. Med denne terskelen vil det være mulig å beholde taushetspliktsbestemmelsene i helse- og sosialsektoren. Flertallet ser heller ikke at det er behov for å presisere at unntaket må være "nødvendig", da dette hensynet langt på vei er innbefattet i at det foreligger tungtveiende grunner.
Departementet er enig med kommisjonen i at unntak fra offentlighetsprinsippet må gjøres gjennom lov, og flertallet slutter seg til dette. Flertallet er også enig i at dette i utgangspunktet må forstås som et krav om hjemmel i formell lov.
Departementet reiser spørsmålet om dette lovkravet er til hinder for å vedta innskrenkninger i offentlighetsprinsippet med hjemmel i Stortingets plenarvedtak. Flertallet viser til at dagens offentlighetsbestemmelser for Stortinget og Stortingets organer for en stor del er hjemlet i plenarvedtak, og legger til grunn at en ny grunnlovsbestemmelse ikke er til hinder for at disse kan videreføres.
Flertallet er videre enig med departementet i at det ikke er behov for å grunnlovsfeste krav om at unntak må være "klarlig definerede". En del av unntaksbestemmelsene i dagens offentlighetslov åpner for et visst skjønn, og flertallet ser ikke at det er til å unngå at en viss grad av skjønn er nødvendig.
Flertallet viser til at Ytringsfrihetskommisjonens forslag, slik kommisjonen har vurdert det, vil måtte innebære at en del av unntakene i dagens offentlighet i praksis vil falle bort dersom kommisjonens forslag til annet punktum blir vedtatt:
"Kommisjonen har ikke foretatt en grundigere gjennomgang av eksisterende unntak i de informasjonskrav som per i dag følger av formell lov, jf. bl. a. offentlighetsloven, domstolloven og kommuneloven. Kommisjonen kan derfor ikke presentere en ferdig analyse av hvilke av disse unntakene som antas å være i overensstemmelse med vårt grunnlovsforslag og hvilke som eventuelt må tolkes innskrenkende ved vedtakelsen av vårt forslag - eller som i sin helhet vil være så uforenlig med 2. punktum at de i praksis må anses som bortfalt. Vi antar imidlertid at unntaksadgangen med vårt forslag vil bli noe snevrere enn hva tilfellet er i dag."
(NOU 1999: 27, pkt. 10.3.7)
Flertallet viser videre til at departementet drøfter denne problemstillingen i meldingen, og at departementet antar flere av dagens unntak vil komme i strid med Grunnloven dersom kommisjonens forslag skulle bli vedtatt, særlig når det gjelder personopplysninger som finnes hos forvaltningen og dokumenter som er en del av et organs interne saksbehandling. Flertallet har videre merket seg at heller ikke departementet har konkludert når det gjelder forholdet mellom kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse og det enkelte unntak i den eksisterende offentlighetsloven.
Flertallet ser det ut fra dette som uklart hvilke konkrete konsekvenser det kunne få for praktiseringen av offentlighetsloven dersom Stortinget nå skulle vedta kommisjonens forslag til annet punktum. Det ser ut til at i alle fall enkelte bestemmelser i offentlighetsloven helt eller delvis vil settes ut av kraft, uten at de som til daglig praktiserer offentlighetsloven vil vite hvilke bestemmelser det gjelder. Eventuell uenighet etter et avslag på en innsynsbegjæring ville i så fall måtte finne sin løsning, ikke i Stortinget, men ved en avveining i domstolsapparatet, der grunnlovsbestemmelsen vil få gjennomslag framfor vanlig lov.
Flertallet finner en slik tilnærming unødvendig i denne saken, og går heller inn for å utsette innføringen av en innskrenket unntaksadgang til Stortinget gjør en revisjon av offentlighetsloven. Flertallet viser til at et lovutvalg har overlevert en utredning om en helhetlig gjennomgang av offentlighetsloven (NOU 2003:30 Ny offentligshetslovutvalget) til Justisdepartementet, og flertallet legger til grunn at departementet vil følge opp utredningen med en sak for Stortinget i løpet av inneværende stortingsperiode.
Etter flertallets oppfatning bør det imidlertid kreves svært sterke grunner for å unnta et dokument fra offentlighet av andre grunner enn personvernhensyn. Flertallet forutsetter derfor at Regjeringen i proposisjonen om ny offentlighetslov vil foreslå innstramminger av adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighetsprinsippet.
Flertallet viser for øvrig til departementets merknader under dette punktet, og slutter seg til departementets tilråding av alternativ 5 for bestemmelsens femte ledd, annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet er enig i at adgangen til å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet innskrenkes og har merket seg Ytringsfrihetskommisjonens forslag som forutsetter lovmessige klart definerte grenser for eventuelle unntak kombinert med en vurdering av at tungtveiende hensyn gjør det nødvendig. Disse medlemmer anser Regjeringens forslag om at "tungtveiende grunner" skal være tilstrekkelig for å overlate for mye av vurderingen til skjønn.
Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at hvilke begrensninger som er tilsiktet og hvilke konsekvenser begrensningene vil få, er klart definert.
Ved valg av grunnlovsalternativ som regulerer offentlighetsprinsippet, må det for det første tas stilling til virkeområdet, jf. alternativ 1 til 7 til femte ledd første punktum i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
For det annet må det tas stilling til vilkårene for unntak fra offentlighetsprinsippet, jf. alternativ 1 til 5 til femte ledd annet punktum.
Samtlige av alternativene 1 til 7 omfatter dokumentoffentlighetsprinsippet.
Alternativene 1, 6 og 7 har de videste formuleringene av virkeområdet for dokumentoffentlighetsprinsippet. Alternativ 1 taler om "Statens og Kommunernes Akter". Alternativ 6 og 7 benytter formuleringen "de Akter, der befinde sig hos Statens Myndigheder". Begge disse formuleringene gjør det mulig å presisere i forarbeidene at visse deler av staten og kommunenes virksomhet skal falle utenfor grunnlovsfestingen av dokumentoffentlighetsprinsippet. For eksempel åpner formuleringene for å utelukke Stortinget og organer for Stortinget, eventuelt domstolenes virksomhet. Alternativ 1 forutsetter at iallfall en kjerne av den kommunale virksomhet er omfattet. Uttrykket "Statens Myndigheter" i alternativ 6 og 7 kan forstås slik at det omfatter kommunene, men det kan også forstås slik at disse faller utenfor.
Alternativene 2 til 5 bruker den noe mer presise formuleringen "de Akter, der befinde sig i statlig Forvaltning eller hos Kommunerne". Den utelater statlig virksomhet som ikke har preg av "Forvaltning" fra grunnlovsfestingen, for eksempel domstolenes dømmende virksomhet og Stortingets virksomhet.
Med det innholdet som departementet ønsker å legge i en grunnlovsbestemmelse om dokumentoffentlighetsprinsippet isolert sett, er det mulig å velge samtlige av alternativene 1 til 7. Endelig valg må imidlertid ses i sammenheng med hvilke alternativer som er forenlige med departementets syn på grunnlovsfesting av møteoffentlighetsprinsippet, jf. like nedenfor.
Forskjellen mellom de ulike alternativene er i hovedsak om rettsmøteoffentligheten er omfattet eller ikke, og hvor presist forvaltningsmøteoffentligheten er definert. Ett alternativ utelater dessuten helt møteoffentligheten fra grunnlovsbestemmelsen (alternativ 5).
Formuleringer som omfatter møteoffentlighet både for forvaltningsorganer og rettsmøter, finnes i alternativene 1, 2, 6 og 7. Rettsmøteoffentligheten er formulert likt i alle alternativene, mens møteoffentligheten for forvaltningsorganer er formulert i to varianter.
Den ene varianten ("Forhandlingerne i […] folkevalgte Organer"), jf. alternativ 1 og 6, er den videste. Formuleringen gjør det imidlertid mulig å foreta visse presiseringer i forarbeidene.
Den andre varianten ("Forhandlingerne i kommunale Organer valgte av Folket"), jf. alternativ 2 og 7, utelater indirekte folkevalgte organer fra grunnlovsbestemmelsen (for eksempel regjeringen og faste utvalg etter kommuneloven). Dessuten utelates ikke-kommunale folkevalgte organer, for eksempel menighetsråd og Sametinget.
Alternativene 3 og 4 utelater rettsmøteoffentligheten. Forskjellen mellom de to alternativene er den vide og den mer presise definisjonen av forvaltningsmøteoffentligheten, jf. foran.
Som nevnt utelater alternativ 5 møteoffentligheten fra grunnlovsbestemmelsen.
Med det innholdet som departementet ønsker å legge i en grunnlovsbestemmelse om møteoffentlighetsprinsippet isolert sett, er det mulig å velge alternativene 1, 2 og 6. Departementet tilrår på bakgrunn av drøftelsene foran at alternativ 1 til formulering av offentlighetsprinsippets virkeområde velges.
Vurderingen av grunnlovsalternativ beror i hovedsak på to spørsmål. Det første gjelder de materielle vilkårene for når det kan gjøres unntak. Det andre gjelder krav til rettsgrunnlaget for at det kan gjøres unntak.
Det strengeste vilkåret for unntak finnes i alternativ 1, jf. formuleringen "særlig tungtveiende Hensyn". En slik formulering legger opp til meget strenge vilkår for unntak. Det gjelder særlig fordi disse hensynene i tillegg må gjøre unntak "nødvendigt".
Mindre strenge formuleringer finnes i alternativ 2 ("tungtveiende Hensyn") og alternativ 5 ("Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde"). Også disse alternativene legger opp til relativt strenge vilkår for unntak, men det vil være atskillig rom for Stortinget til å presisere hva dette innebærer.
Den minst strenge formuleringen finnes i alternativene 3 og 4 ("offentlige eller private Hensyn"). Selve formuleringen utelukker ikke bestemte hensyn som begrunnelse for å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet, og det stilles heller ikke nærmere krav til hvilken styrke aktuelle hensyn må ha for at det kan gjøres unntak. Både alternativ 3 og 4 stiller krav om at de aktuelle hensyn som begrunner unntaket, gjør unntaket "nødvendigt". Valg av en slik formulering gjør at offentlighetsprinsippet i større grad enn etter de andre alternativene har preg av en prinsipperklæring. Den reelle betydningen av unntaksvilkårene avhenger imidlertid i atskillig utstrekning av hva Stortinget ønsker å legge i vilkåret "nødvendigt".
Samtlige av alternativene 1 til 5 stiller krav om at unntak fra offentlighetsprinsippet må ha hjemmel i lov. Formuleringen gir rom for at Stortinget presiserer om kravet til "lov" er tilfredsstilt ved at Stortinget gir regler i form av plenarvedtak, jf. punkt 6.4.3.
Alternativene 1 til 3 oppstiller i tillegg krav om klar lovhjemmel. Alternativ 4 og 5 oppstiller ikke noe slikt krav.
Det følger av drøftelsene foran at departementet går inn for at unntak fra informasjonskravet bare bør kunne gjøres dersom det foreligger tungtveiende grunner. I valget mellom alternativ 2 og 5 bør alternativ 5 velges, fordi alternativ 2 etter departementets syn stiller for strenge krav til klar lovhjemmel for unntak, jf. drøftelsen i punkt 6.6 foran.
Departementet tilrår dermed at alternativ 5 til formulering av unntak fra informasjonskravet velges.
Departementet er på denne bakgrunn kommet til at alternativ 1 til femte ledd første punktum bør tilrås. Videre bør alternativ 5 til femte ledd annet punktum tilrås. Det gir følgende utforming av ny § 100 femte ledd:
"Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde."
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til merknader ovenfor og slutter seg til departementets tilråding av alternativ 1 til femte ledd første punktum og alternativ 5 for bestemmelsens femte ledd, annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet slutter seg til Ytringsfrihetskommisjonens forslag og støtter alternativ 1 til femte ledd første punktum og alternativ 1 til femte ledd annet punktum.