Ytringsfrihetskommisjonen foreslår i fjerde ledd i ny Grunnlov § 100 et medienøytralt forbud mot forhåndssensur og annen forhåndskontroll av ytringer, til erstatning for dagens grunnlovsforbud mot forhåndskontroll av trykt skrift. Forslaget lyder:

"Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kan benyttes kun i den Ud­strækning det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol."

Lovteknisk er bestemmelsen bygget opp med et generelt forbud mot forhåndskontroll og andre forebyggende forholdsregler, og med to uttrykkelige unntak. Det ene unntaket gir adgang til forhåndskontroll for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Det andre unntaket åpner for brevsensur i anstalter på visse prosessuelle vilkår. Det kan være noe uklart om det generelle forbudet åpner for unntak i visse tilfeller. I St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 27 er det antatt at fjerde ledd må tolkes slik at bestemmelsen til en viss grad åpner for forhåndskontroll ut fra en interesseavveining. Vurderingen er imidlertid streng, og inngrep er bare aktuelt hvis etterfølgende ansvar ikke gir et tilstrekkelig vern.

Kommisjonen deler de ulike former for forhåndskontroll inn i to hovedtyper. Begge er omfattet av kommisjonens grunnlovsforslag. Den første gjelder forhåndskontroll med innholdet i de enkelte ytringer. Eksempel på dette er dagens filmsensur. Den andre typen omtales av kommisjonen på litt forskjellige måter - som "overvåkning av selve formidlingsprosessen" eller "kontroll med bruken av selve mediet", "forhåndskontroll med summen av ytringer" og "regler mot fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom". Eksempler på denne andre typen forhåndskontroll er krav om kringkastingskonsesjon når dette ikke er begrunnet i tekniske forhold.

Forhåndskontroll omfatter i prinsippet ethvert inngrep i ytringsfriheten som foretas før ytringen når frem til mottakeren. Problemstillingen gjelder altså tidspunktet for inngrepet - i hvilken grad det er adgang til å gripe inn på forhånd med sensur eller andre kontrollformer - og ikke hvilke ytringer som kan forbys. Det siste spørsmålet må avgjøres etter grunnlovsforslaget ellers.

Justisdepartementet redegjør i stortingsmeldingen for høringsinstansenes syn på Ytringsfrihetskommisjonens forslag. Kommisjonens forslag har gjennomgående fått støtte fra mange av de høringsinstanser som hadde merknader til fjerde ledd. Enkelte hørings­dinstanser mener på den annen side at det ikke bør være noe i veien for å opprettholde en mulighet for beskyttelse mot ytringer som anses som skadelige for individ og samfunn.

Departementet er enig i at grunnlovsbestemmelsen bør inneholde en egen bestemmelse rettet mot forhåndskontroll av ytringer. Det er som utgangspunkt særlig betenkelig med en forhåndskontroll av ytringer. Departementet viser til kommisjonens argumentasjon. En egen bestemmelse om forhåndskontroll vil markere dette.

Departementet peker likevel på at ikke alle former for forhåndskontroll med ytringer er like betenkelige. Forhåndskontroll forbindes gjerne med kontroll foretatt av forvaltningstjenestemenn knyttet til den ut­øvende makt, på grunnlag av vage standarder, i et miljø som har som en hovedoppgave å drive sensur, og uten særlige saksbehandlingsgarantier som sikrer en grundig vurdering av spørsmålet om ytringens lovlighet. I den grad kontrollen skjer ved uavhengige organer som ikke har sensur som særlig oppgave, der myndighetene har byrden med å stanse ytringen, med særlig betryggende saksbehandlingsregler og på grunnlag av mer presise inngrepskriterier, blir innvendingene mindre. Det må likevel understrekes at de innvendingene som kommisjonen gjør gjeldende, taler for den største forsiktighet. En effektiv ordning med forhåndskontroll fører videre til at en ikke får prøvd ut om påståtte skadevirkninger faktisk realiserer seg, slik en gjør dersom et system med etterfølgende ansvar er bestemmende. Betenkelighetene med forhåndskontroll er større jo nærmere ytringsfrihetens kjerne en nærmer seg. Det er derfor for eksempel mindre betenkelig med forhåndskontroll med kommersiell reklame enn politiske ytringer. Kontroll med det konkrete innholdet i enkelte ytringer er også mer betenkelig enn forhåndskontroll med summen av ytringer, særlig når kontrollen i det siste tilfellet er begrenset til mer generelle krav til innholdet.

Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om at et forbud mot forhåndskontroll av ytringer bør omfatte alle medier. Tiden har løpt fra et forbud mot forhåndskontroll som bare er begrenset til trykt skrift.

Dagens bestemmelse i Grunnloven § 100 første punktum har vist at det er mulig å ha et grunnlovsbestemt forbud mot forhåndskontroll av trykte skrifter som er tilnærmet absolutt. Departementet ser det som viktig at grunnlovsvernet på dette punktet ikke svekkes som følge av at forbudet mot forhåndskontroll utvides til å gjelde for alle medier. På denne bakgrunn ønsker departementet å gå inn for en særbestemmelse som markerer dette.

5.1 Dagens grunnlovsvern. Internasjonale forpliktelser

Grunnloven § 100 første punktum ("Trykkefrihed bør finde Sted") inneholder et forbud mot sensur av trykte skrifter. Bestemmelsen innebærer at det ikke er adgang til å etablere ordninger der formålet er å kontrollere meningsinnholdet i bøker og andre trykksaker før trykking eller distribusjon. Forbudet omfatter både skrift, bilder og liknende. Vernet er unntaksfritt, og det gjelder enhver ytring, uavhengig av innhold.

Utenfor forbudet mot sensur i Grunnloven § 100 første punktum faller ytringer gjennom andre kommunikasjonsformer enn trykte skrifter. Grunnloven er derfor ikke til hinder for forhåndskontroll med film, radio- og fjernsynskringkasting, teater mv. Spørsmålet hvor langt ytringer i elektronisk form, for eksempel internettaviser eller tekst-TV, er vernet av forbudet mot forhåndskontroll, er mer usikkert.

Justisdepartementet redegjør i meldingen nærmere for internasjonale forpliktelser på området. Forhåndskontroll er ikke uttrykkelig forbudt etter EMK artikkel 10. Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen viser at den fra sak til sak vurderer om forhåndskontroll er forenlig med konvensjonen, først og fremst i tilknytning til spørsmålet om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn.

Når det gjelder rettstilstanden i andre land, viser departementet til fremstilingen i NOU 1999:27 kapittel 9.

5.1.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen foreslår et grunnlovsfestet medienøytralt forbud mot forhåndssensur og annen forhåndskontroll av ytringer. Komiteenunderstreker at et system med forhåndskontroll av ytringer strider med det liberale grunnprinsipp om frihet under ansvar og prinsipielt er uønskelig i et åpent og demokratisk samfunn. Komiteen legger til grunn at det er positivt at dette viktige utgangspunktet grunnlovsfestes og at ansvar for ulovlige ytringer fortrinnsvis gjøres gjeldende i ettertid. Komiteen viser videre til at betenkelighetene med forhåndskontroll blir større jo nærmere ytringsfrihetens kjerne man nærmer seg og i hvilken grad kontrollen berører det konkrete innholdet i en ytring. Komiteen har merket seg at EMDs praksis tyder på at den enkelte stats skjønnsmargin er mindre på dette området enn ved andre inngrep i ytringsfriheten samt at kravet til presis lovforankring synes skjerpet.

5.2 Film, video og andre levende bilder

Etter film- og videogramloven skal alle filmer og videogrammer som skal vises frem i næring, på forhånd være godkjent av Statens filmtilsyn. Filmtilsynet skal nekte godkjenning av bilder som det mener "krenkjer sømd" eller er i strid med straffeloven § 382. Straffeloven § 382 rammer utilbørlig bruk av grove voldsskildringer i underholdningsøyemed. Sømmelighets­-kriteriet retter seg mot pornografiske ytringer, men er strengere enn pornografibegrepet i straffeloven § 204. En film som krenker sømmelighet vil ikke nødvendigvis være ulovlig pornografi etter straffeloven § 204. I likhet med straffeloven § 204 kan det ved tolkningen av sømmelighetskriteriet legges vekt på om skildringen har et kunstnerisk innhold.

For videogram som skal omsettes i næring (gjennom utleie eller salg), gjelder egne regler om registrering i film- og videogramloven § 7. Begrepet videogram dekker først og fremst film på VHS, DVD og andre fysiske formater med levende bilder. Hvert videogram skal registreres og utstyres med et registreringsmerke fra filmtilsynet. Manglende registrering medfører at omsetning er forbudt. Registreringen innebærer ikke i seg selv noen innholdskontroll, men legger til rette for eventuelt etterfølgende ansvar mot distributøren.

Etter § 7 annet ledd første punktum kan Statens filmtilsyn vurdere et videogram - også før det er registrert. Dette legger til rette for stikkprøver av videogrammets innhold. Dersom filmtilsynet etter en slik vurdering mener videogrammet er i strid med straffeloven § 204 (pornografi) eller § 382 (grove voldsskildringer), kan det ikke registreres, og det er ulovlig å omsette. En distributør kan, dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov, på eget initiativ kreve at filmtilsynet vurderer et videogram, jf. § 7 annet ledd femte punktum.

Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100 fjerde ledd innebærer at forhåndskontrollen med levende bilder for et voksent publikum ikke kan opprettholdes. Det gjelder både ordningen med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, jf. film- og videogramloven § 4, og ordningen med forhåndskontroll av videogrammer som skal omsettes i næring, jf. lovens § 7.

Kommisjonen legger til grunn at forslaget til ny Grunnlov § 100 fjerde ledd er så fleksibelt formulert at for eksempel rettslig pålegg om montering av anti-voldsbrikker eller filtre ("net-nannies") i TV-apparater og PC-er kan godtas, under forutsetning av at voksne brukere av samme mottaksutstyr kan sette filtrene etc. ut av kraft.

Justisdepartementet redegjør i meldingen for høringsinstansenes syn.

Departementet reiser spørsmålet om en ny grunnlovsbestemmelse bør være til hinder for de to ordningene med forhåndskontroll etter film- og videogram­loven. Disse to ordningene har trekk av en klassisk sensurordning. Det gjelder først og fremst ordningen etter film- og videogramloven § 4. En forutsetning for at det overhodet er akseptabelt å beholde slike ordninger med forhåndskontroll, er at de er begrenset til å omfatte grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. Departementet ser det som utelukket at en slik kontrollordning under en ny grunnlovsbestemmelse retter seg mot politiske ytringer.

Departementet mener at praksis, slik den har utviklet seg, ikke innebærer noen urimelig hindring i det allmennheten gjennom mediene film og video har lovlig tilgang til av voldsskildringer og pornografiske skildringer. Særlig på videomarkedet, som er mindre gjennomsiktig enn kinomarkedet, kan ordningen med forhåndskontroll bidra til å begrense spredningen av ulovlig og straffbar vold og pornografi.

Departementet mener at dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, kan opprettholdes under en ny grunnlovsbestemmelse. Det samme gjelder dagens ordning med forhåndskontroll gjennom stikkprøver av videogrammer som skal omsettes i næring. Dermed står lovgiver fritt til å vurdere om ordningene bør oppheves, og det er mulig å gjeninnføre ordningene dersom en oppheving viser å ha uønskede virkninger.

Departementet reiser spørsmålet om dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, bør beholdes. Etter det forslaget til grunnlovsbestemmelse som departementet går inn for, er dette et rettspolitisk spørsmål, og ikke et spørsmål om Grunnloven tillater endringen.

Departementet tar utgangspunkt i at befatning med skildringer av vold og pornografi i strid med straffeloven, ikke skal kunne skje. Spørsmålet er hvordan en bør håndheve lovgivningens grenser på dette området. Prinsipielt kan håndhevingen skje på to måter.

Departementet er åpen for å oppheve dagens ordning med filmsensur for voksne, slik at film for voksne, som andre former for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll opp mot lovgivningens grenser på området, også i forhold til grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. En slik oppheving forutsetter at Statens filmtilsyn løpende skal følge situasjonen og kan anmelde der tilsynet finner det på sin plass. Det er ikke noe mål med fjerning av forhåndskontrollen at praksis skal bli mer liberal. For å sikre mulighet til å følge opp en slik rolle legges det til grunn at filmer meldes til filmtilsynet i forkant. På dette grunnlag kan også filmtilsynet gi et varsel om sannsynlig anmeldelse og/eller begjæring om midlertidig forføyning hvis tilsynet anser at filmen bryter med straffelovens bestemmelser. Det vises ellers til kapittel 5.6 om midlertidig forføyning. Filmsensuren for personer under 18 år beholdes.

En slik ordning innebærer at filmtilsynet ikke lenger ved vedtak kan totalforby visning av en kinofilm eller et videogram i forkant. Filmtilsynet kan imidlertid fremdeles sette 18-årsgrense på en film eller et videogram når det er på sin plass. For øvrig må Statens filmtilsyn og andre forholde seg til de reglene som ellers gjelder for å gripe inn mot ulovlige og straffbare ytringer, jf. blant annet punkt 5.6 nedenfor om midlertidige forføyninger.

Eventuell oppheving av ordningen med forhåndskontroll av film eller videogram som skal vises i næring, også overfor voksne, vil ikke være til hinder for ordninger med frivillig forhåndskontroll. En distributør bør, dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov, på eget initiativ kunne be filmtilsynet om å vurdere filmen før visning.

Spørsmålet er videre om ordningen med forhånds­kontroll (gjennom stikkprøver) i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes i næring, bør beholdes. Etter departementets forslag til grunnlovsbestemmelse er også dette er rettspolitisk spørsmål, og ikke et spørsmål om hva Grunnloven krever.

Adgangen til stikkprøvekontroll i forbindelse med registrering og selve registreringsordningen må her ses i sammenheng. Muligheten for forhåndskontroll i forbindelse med registrering har betydning for å stanse spredning av voldsskildringer og pornografiske ytringer. Ordningen kan virke preventivt ved at distributører driver en viss egenkontroll før de sender videogrammer inn for registrering. I den grad videogrammer unndras fra registreringsordningen, typisk fordi de inneholder klart ulovlig innhold, vil politiet kunne gripe inn mot disse på det grunnlag at de ikke er registrert. Det er en langt enklere vurdering enn å avgjøre om videogrammets innhold strider mot straffelovens bestemmelser om pornografiske ytringer (§ 204) eller grove voldsskildringer (§ 382). Den samlede ordningen med registrering og stikkprøvekontroller må på dette området antas å være mer effektiv enn en ordning med etterfølgende ansvar.

Registreringsmerket fra Statens filmtilsyn gir dessuten kunden en viss trygghet for at innholdet holder seg innenfor grensen for det lovlige. Uten en adgang til stikkprøvekontroll før registrering vil åpenbart ulovlige videogrammer måtte registreres og omsettes med filmtilsynets merke, og en eventuell kontroll må skje etter at videogrammene er omsatt. Dette vil redusere verdien av registrerings- og merkeordningen som veiledning til forbrukerne.

På denne bakgrunn ser departementet praktiske problemer med en oppheving av ordningen med stikkprøvekontroll i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes i næring. Departementet avviser ikke på prinsipielt grunnlag å oppheve adgangen til å foreta stikkprøvekontroll i forbindelse med registrering. Det er imidlertid vanskelig å trekke noen konklusjon om spørsmålet før det er utredet nærmere.

5.2.1 Komiteens merknader

Komiteener av den oppfatning at det er grunn til å legge til grunn at det foreligger behov for å verne barn og unge mot skadelig påvirkning av levende bilder. Komiteen viser til at departementet er åpen for å oppheve dagens filmsensur for voksne, slik at film for voksne, som andre former for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll opp mot lovgivingens grenser på området.

Komiteen støtter en slik tilnærmingsmåte og viser til at ordninger med frivillig forhåndskontroll kan være nyttig ved tvil om innholdet i film eller videogram er i strid med norsk lov.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser for øvrig til at departementet åpner for å vurdere hvorvidt dagens registreringsordning for videogrammer med stikkprøvekontroll skal videreføres. Flertallet ser det som ønskelig at spørsmålet utredes nærmere.

Flertallet slutter seg for øvrig til vurderingene i meldingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet viser til at Ytringsfrihetskommisjonens forslag til Grunnloven § 100, fjerde ledd stenger for å opprettholde forhåndskontroll med levende bilder for et voksent publikum. Dette gjelder både forhåndskontroll av film og videogram som vises i næring. For å sikre mulighet for etterfølgende ansvar vil imidlertid ordningen med registrering av ansvarshavende for filmfremvisning mv. måtte opprettholdes.

Disse medlemmer støtter Ytringsfrihetskommisjonens vurdering på dette punkt.

5.3 Midlertidig forføyning

Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15 gir adgang til å kreve midlertidig forføyning for å sikre krav som går ut på annet enn betaling av penger. Eksempler på inngrep i ytringsfriheten kan være at noen ønsker å stoppe utgivelsen av et tidsskrift, en bok eller et fjernsynsprogram som gjengir påstått ærekrenkende, taushetsbelagte eller andre opplysninger som ikke lovlig kan offentliggjøres.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2 første ledd kan midlertidig forføyning besluttes når saksøktes atferd gjør det nødvendig med en midlertidig sikring av kravet fordi forfølgningen eller gjennomføringen av kravet ellers vil bli vesentlig vanskeliggjort, eller når det finnes nødvendig å få en midlertidig ordning i et omtvistet rettsforhold for å avverge en vesentlig skade eller ulempe, eller for å hindre voldsomheter som saksøktes adferd gir grunn til å frykte for. Dersom den skade eller ulempe som saksøkte blir påført, står i åpenbart misforhold til den interesse saksøkeren har i at forføyning blir besluttet, kan midlertidig forføyning likevel ikke besluttes, jf. § 15-2 annet ledd. Når en midlertidig forføyning gjør inngrep i ytringsfriheten, vil hensynet til ytringsfriheten stå sentralt i proporsjonalitetsvurderingen etter § 15-2 annet ledd, se Rt. 1999 s. 1762. EMK artikkel 10 vil være et relevant moment ved tolkning og anvendelse av reglene om midlertidige forføyninger.

Det er et uavklart spørsmål om bruk av midlertidig forføyning mot ytringer før de fremsettes skriftlig, kan komme i strid med forbudet i Grunnloven § 100 første punktum. Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1999 s. 1762 taler for et benektende svar, selv om den konkrete saken gjaldt en bok som allerede var publisert. I så fall betyr det at Grunnloven § 100 første punktum i realiteten ikke hindrer forhåndskontroll av trykt skrift som skjer ved domstolene.

Det må antas at EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 ikke stiller krav om noe absolutt forbud mot bruk av midlertidige forføyninger eller liknende inngrep fra en domstol for å stanse ytringer før de er offentliggjort. Vilkårene for å tillate det er imidlertid meget strenge.

Ordlyden i Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag oppstiller tilsynelatende et absolutt forbud mot bruk av midlertidige forføyninger mot ytringer før de er publisert. Premissene viser imidlertid at forslaget ikke er ment slik, men som en innstramming i dagens rettstilstand. Det bør etter kommisjonens mening bare være adgang til å bruke midlertidig forføyning når det er sannsynliggjort at offentliggjøring ikke tilfredsstillende kan repareres med økonomisk kompensasjon og/eller straff.

Flere av høringsinstansene er tilfreds med de innstramminger som kommisjonen foreslår.

Etter departementets oppfatning følger den rettstilstanden som kommisjonen ønsker seg gjennom grunnlovsendring, i realiteten langt på vei dagens lovgivning og praksis. EMK artikkel 10 vil ha betydning ved tolking av tvangsfullbyrdelseslovens bestemmelser på dette punktet. De vurderingstemaene som kommisjonen peker på, vil allerede inngå i vurderingen av om vilkårene for å beslutte midlertidig forføyning er oppfylt. Forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende rett synes å være at vurderingen av om saksøker er like godt avhjulpet ved etterfølgende ansvar i større grad er et moment i en skjønnsmessig helhetsvurdering etter tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2, mens kommisjonen ønsker en mer kategorisk regel.

Departementet anser det unødvendig å endre tvangsfullbyrdelsesloven etter det forslaget til grunnlovsbestemmelse som bør vedtas. Det er imidlertid mulig at vedtakelsen av grunnlovsforslaget vil føre til en viss innstramming i adgangen til å beslutte midlertidig forføyning overfor ytringer.

For å ivareta den prosessuelle rettssikkerheten legger kommisjonen til grunn at grunnlovsforslaget innebærer at midlertidig forføyning ikke kan vedtas av tingretten uten kontradiksjon og muntlige forhandlinger. Kommisjonen mener derfor at tvangsfullbyrdelsesloven § 15-7 annet ledd, som åpner for at midlertidig forføyning kan besluttes uten muntlig forhandling dersom det er "fare ved opphold", ikke får anvendelse når begjæringen om midlertidig forføyning gjelder ytringer. Kommisjonen mener at bestemmelsen bør endres for å få dette frem.

Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å foreta en slik endring. § 15-7 annet ledd er en unntaksbestemmelse som uansett blir brukt med særlig forsiktighet i saker om ytringsfrihet. Dessuten gir § 15-8 fjerde ledd partene rett til å kreve etterfølgende muntlig forhandling om unntaksbestemmelsen likevel skulle bli anvendt. Det kan foreligge tilfeller der meget tungtveiende hensyn taler for bruk av unntaksbestemmelsen, for eksempel der det er tale om å offentliggjøre forsvarshemmeligheter av særlig sensitiv art.

5.3.1 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at departementet anser det som unødvendig å endre gjeldende tvangsfullbyrdelseslov for å sikre en høy terskel for å gripe inn mot ytringer i et forestående tv-program, en bokutgivelse eller et tidsskrift. Flertallet forutsetter imidlertid at vedtakelsen av grunnlovsforslagets alternativ 5 til fjerde ledd første punktum og alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum fører til en viss innstramming i adgangen til å beslutte midlertidig forføyning overfor ytringer slik at utviklingen av dagens praksis videreføres. Flertallet slutter seg for øvrig til vurderingene i meldingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet viser til Ytringsfrihetskommisjonens premisser for forbud mot bruk av midlertidige forføyninger mot ytringer før de er publisert. Dette innebærer at bruk av midlertidig forføyning bare kan finne sted når det er sannsynliggjort at offentliggjøring ikke tilfredsstillende kan restitueres med økonomisk kompensasjon eller straff. Kommisjonen legger også til grunn som en ytterligere sikkerhet mot misbruk av slike forføyninger, at kommisjonens forslag til Grunnloven § 100 fjerde ledd må tolkes slik at forføyning i forhold til ytringer ikke kan vedtas av namsretten uten kontradiksjon, dvs. muntlige forhandlinger. Forslaget er en innstramming i forhold til dagens regelverk.

Disse medlemmer har merket seg tilslutning til en slik innskjerping fra flere av høringsinstansene, og at Regjeringen anser endringen langt på vei å være i samsvar med gjeldende rettspraksis. Ifølge Regjeringen synes forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende rett å være at vurderingen av om saksøker er like godt avhjulpet ved etterfølgende ansvar i større grad, er et moment i en skjønnsmessig helhetsvurdering etter tvangsfullbyrdelseslovens § 15-2, mens kommisjonen ønsker en mer kategorisk regel.

Disse medlemmer er av den oppfatning at lovgiver så langt som mulig bør definere klare rammer for lovanvendelsen. Disse medlemmer støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag om en innskjerping på dette punkt.

5.4 Beslag og inndragning

Inngrep i ytringsfriheten kan skje ved beslag eller inndragning av det materiale som skal formidle ytringen, for eksempel bøker, tidsskrifter og videofilmer. Sensurforbudet i Grunnloven § 100 er forstått slik at det ikke er til hinder for straffeprosessuelt beslag av et trykt skrift før det er gitt ut, hvis det skjer for å gripe inn mot et forestående eller allerede begått lovbrudd. Slikt beslag kan tenkes med hjemmel i straffeprosessloven § 203, og som hovedregel er det påtalemyndigheten som treffer beslutning om beslag, jf. § 205. Enhver som rammes av beslaget, kan etter § 208 straks eller senere bringe inn for retten spørsmålet om et beslag skal opprettholdes.

Sensurforbudet har heller ikke vært ansett absolutt til hinder for strafferettslig inndragning av trykte skrifter før ytringen er publisert. Inndragning skjer ved dom eller vedtakelse av forelegg, og er mest aktuelt der det er slått fast med endelig virkning at en straffebestemmelse som retter seg mot ytringer, er overtrådt.

Ytringsfrihetskommisjonen legger til grunn at beslag og inndragning av "ytringsobjekter" kan oppfattes som forhåndskontroll når dette skjer før ytringen er fremsatt. Det kommenteres imidlertid ikke om grunnlovsforslaget vil legge noen begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.

Ingen av høringsinstansene har særskilte merknader om beslag og inndragning.

Beslag som skjer etter at en straffbar handling har funnet sted, skaper ikke problemer i forhold til et forbud mot forhåndskontroll av ytringer. På den annen side vil bruk av den straffeprosessuelle beslagsordningen som ordinær sensurmekanisme være uakseptabel. Etter departementets syn er det ikke opplagt hvordan en bør se på beslag som skjer for å forhindre straffbare handlinger når dette ikke er en rutinemessig, fast ordning, men finner sted i enkeltsaker der politiet har fått kunnskap om en planlagt ulovlig ytring før den fremsettes. Grunnloven § 100 første punktum er i dag ikke til hinder for at lovgivningen tillater slikt beslag - også av trykte skrifter. Departementet mener at denne rettstilstanden bør opprettholdes etter en ny grunnlovsbestemmelse. Ved vurderingen av om beslag kan finne sted, eventuelt opprettholdes, må det legges vekt på om det vil føre til irreversible skadevirkninger om ytringen blir offentlig. Av hensyn til ytringsfriheten ser departementet det som vesentlig at et beslag som griper inn i ytringsfriheten, når som helst kan bringes inn for domstolene. Departementet vil også overveie om det bør kreves domstolsbehandling før beslaget, slik ordningen er etter den danske retsplejeloven § 806 stk. 4.

En særlig bestemmelse finnes i straffeloven § 37 b: Selv om de ordinære vilkårene for inndragning ikke er oppfylt, kan en ting inndras "når det på grunn av dens art eller forholdene for øvrig er fare for at den vil bli brukt til en straffbar handling". Etter straffeloven § 38 er det adgang til ved dom å inndra et trykt skrift av forbrytersk innhold "uten hensyn til om noen straffes for skriftet". Denne formuleringen åpner for at det kan gripes inn før den straffbare handlingen er begått. Departementet legger til grunn at det ikke bør være adgang til å benytte inndragningshjemmelen før handlingen er begått, med unntak for tilfeller hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader.

5.4.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg Ytringsfrihetskommisjonens synspunkt om at beslag og inndragning av "ytringsobjekter" kan oppfattes som forhåndskontroll når dette skjer før ytringen er fremsatt. Kommisjonen viser til at beslag kan besluttes av politiet og er midlertidig, mens inndragning krever domstolsbeslutning. Kommisjonen tar for øvrig ikke eksplisitt stilling til om det foreslåtte grunnlovsforslag vil legge begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering av bestemmelsen som innebærer at det ikke bør være adgang til å benytte inndragningshjemmelen før handlingen er begått, med unntak for tilfeller hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader. Komiteen er også enig i at et beslag som griper inn i ytringsfriheten, når som helst bør kunne bringes inn for domstolene. Komiteen imøteser på denne bakgrunn en vurdering av hvorvidt det bør innføres en ordning med domstolsbehandling før beslag.

5.5 Forhåndstillatelse ved demonstrasjoner

Etter lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 11 skal den som vil benytte offentlig sted til demonstrasjon, opptog, møte, stand eller liknende, i god tid på forhånd gi politiet melding om det. Politiet kan forby et slikt arrangement, men bare når det er grunn til frykt for at det kan forårsake alvorlig forstyrrelse av den offentlige ro og orden eller den lovlige ferdsel, eller det formål som tilsiktes fremmet eller måten dette skjer på, strider mot lov.

Demonstrasjonsretten nyter intet særskilt vern i gjeldende Grunnloven § 100.

Retten til å delta i fredelige forsamlinger er beskyttet i EMK artikkel 11 og SP artikkel 21. Det foreligger ikke avgjørelser fra EMD som særskilt belyser adgangen til å gripe inn i demonstrasjonsfriheten gjennom et system med forhåndsgodkjenning. Det er imidlertid antatt at artikkel 11 ikke er til hinder for ordninger med krav om tillatelse eller meldeplikt for å kunne demonstrere, selv om ordningens karakter av forhåndskontroll tilsier særskilt varsomhet.

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår ikke noen egen grunnlovsbestemmelse om demonstrasjonsrett, men legger til grunn at retten til å demonstrere består av flere elementer (klassisk ytringsfrihet, bruk av offentlig grunn, fravær av forhånds­kontroll). Disse elementene er enkeltvis dekket av ulike ledd i grunnlovsforslaget. Sjette ledd beskytter retten til å bruke offentlig sted til å ytre seg. Forslaget til fjerde ledd innebærer at det ikke kan kreves forhåndstillatelse til å demonstrere.

Forslaget er ikke til hinder for en varslingsplikt som kan sette ordensmakten i stand til å foreta en vurdering av de rent ordensmessige sider av den tillyste demonstrasjonen. Forslaget skal heller ikke være til hinder for at ordensmakten kan gi nærmere regler for eksempel om hvor demonstrasjonen kan finne sted for å unngå at annen lovlig virksomhet hindres av demonstrantene.

Alle ordensmessige regler og håndhevingen av dem må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens formål og innhold. Dette innebærer at det ikke - som etter dagens politilov § 11 tredje ledd - kan nedlegges forbud mot demonstrasjoner selv om "det formål som tilsiktes fremmet […] strider mot lov". Fremsettelse av ulovlige ytringer under en demonstrasjon vil derimot kunne rammes av etterfølgende ansvar for så vidt annet ledd i grunnlovsforslaget gir adgang til å gjøre inngrep i ytringen.

Departementet er som utgangspunkt enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at alle ordensmessige regler og all håndheving av disse må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens formål og innhold. Departementet gjør likevel den reservasjon at det må være adgang til å gripe inn mot demonstrasjonen dersom det legges opp til ulovlige handlinger under demonstrasjonen.

Etter departementets oppfatning kan ordlyden i politiloven § 11 tredje ledd i dag virke noe uklar. Siste del av bestemmelsen ("det formål som tilsiktes fremmet eller måten dette skjer på, strider mot lov") kan leses slik at det er adgang til å nedlegge forbud mot en demonstrasjon i tre tilfeller: 1) Det som søkes oppnådd som en videre følge av demonstrasjonen, er ulovlig. Det kreves for eksempel dødsstraff med tilbakevirkende kraft i en konkret sak, jf. NOU 1999:27 s. 176. 2) (Rene) handlinger som foretas under demonstrasjonen, vil være ulovlige. 3) Ytringer som faller under demonstrasjonen, vil være ulovlige. Det bør fortsatt være adgang til å gripe inn på forhånd i tilfelle nr. 2. Departementet finner ikke grunn til å gi uttrykk for hvordan den eksisterende bestemmelsen skal forstås, men tar sikte på å fremme et lovforslag på bakgrunn av en ny grunnlovsbestemmelse.

5.5.1 Komiteens merknader

Komiteen deler Ytringsfrihetskommisjonens vurdering av at de ulike elementene ved demonstrasjonsretten dekkes ved ulike ledd i den foreslåtte grunnlovsbestemmelse. Forslaget til leddet om forhåndskontroll innebærer at det ikke kan kreves forhåndstillatelse for å kunne demonstrere, mens sjette ledd omhandler retten til å ytre seg på offentlig sted. Komiteen vil understreke at en slik rett ikke hindrer utforming av varslingsplikt slik at ordensmakten kan foreta en vurdering av de rent ordensmessige sider ved en demonstrasjon.

Komiteen forutsetter at bestemmelsen ikke er til hinder for å gripe inn mot ulovlige handlinger i tilknytning til en demonstrasjon.

5.6 Kontroll med etablering av kanaler ut i det offentlige rom: konsesjonsordninger for kringkasting, kino og video

For de fleste medier gjelder det i dag ikke noe krav om tillatelse fra det offentlige for å kunne etablere kanaler ut i det offentlige rom. Dersom en innførte et alminnelig krav om tillatelse for å kunne utgi trykte skrifter, ville det være i strid med Grunnloven § 100 første punktum.

For visse medier finnes krav om konsesjon. NRK er gitt rett til å drive kringkasting direkte i kringkastingsloven § 2-1. Andre enn NRK må ha konsesjon for å drive kringkasting eller lokalkringkasting som formidles via senderanlegg som er konsesjonspliktige etter § 2-2.

Konsesjonsordningen er ikke i strid med gjeldende Grunnlov § 100, EMK artikkel 10 eller SP artikkel 19.

Etter EMK artikkel 10 nr. 1 tredje punktum er det adgang til å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.

Film- og videogramloven § 2 stiller krav om konsesjon fra kommunen for å vise og omsette film eller videogrammer i næring. Ordningen gjelder ikke dersom filmen eller videogrammet som omsettes, skal videreomsettes. Konsesjonsordningen er dels begrunnet i hensynet til kontroll med fremvisning og omsetning av levende bilder, dels i kulturpolitiske hensyn.

Ytringsfrihetskommisjonen går inn for at forbudet mot forhåndskontroll med ytringer også skal omfatte krav som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom. Forbudet gjelder for alle medier.

Forslaget er ikke til hinder for krav om tillatelse som er begrunnet i tekniske forhold. Eksempel på dette er dagens ordning med krav om konsesjon til etablering og drift av kringkasting. Ordningen er begrunnet med at frekvenser er et knapphetsgode. Så langt ordningen bare er begrunnet i tekniske forhold, innebærer den ingen forhåndskontroll med ytringer.

Kreves det derimot tillatelse til etablering for å stille krav til innholdet i ytringene, eller det stilles krav til eierstruktur i kringkastingsselskapene, er det tale om forhåndskontroll som rammes av forslaget. Det gjelder selv om kontrollen ikke rammer den enkelte ytringen, men bare stiller krav til summen av ytringer (for eksempel krav om en viss andel av bestemte programslag). På den annen side legger kommisjonen til grunn at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder i et marked uten etableringskontroll ikke kan oppfattes som forhåndskontroll. Slike begrensninger må vurderes etter andre bestemmelser i grunnlovsforslaget.

Kommisjonen drøfter særlig grunnlovsforslagets konsekvenser for dagens ordning med kringkastingskonsesjon. Dagens ordning med konsesjon med krav til innhold i kringkastingssendinger må ses i sammenheng med at frekvenser på dagens analoge bakkenett er et knapphetsgode, og at konsesjonene innebærer rett til bruk av en begrenset fellesressurs samt beskyttelse mot konkurranse fra andre. Denne knappheten på frekvenser har også begrunnet kulturpolitiske krav til innholdet i sendingene. Opphører knappheten på frekvenser ved overgang til digital formidling, bortfaller argumentet for offentlig kontroll med innholdet. Det innebærer at innholdskrav til sendinger via satellitt og kabel, der det ikke er noe kapasitetsproblem i dag, ikke kan opprettholdes etter grunnlovsforslaget.

Kommisjonen avviser kulturpolitiske argumenter for kontroll med kringkasting som er uavhengige av spørsmålet om frekvensknapphet, for eksempel at enhver kringkasting som når mange, bør være en allmennkringkaster, eller at fjernsynsselskaper for å demme opp for den angloamerikanske underholdningsindustrien bør pålegges å avsette sendetid til innslag produsert i hjemlandet eller Europa.

Etter film- og videogramloven § 2 kreves det tillatelse for å drive visning eller omsetning av film eller videogram i næring. Det er adgang til å stille vilkår om krav til innholdet i tilbudet. Ordningen er ikke begrunnet i tekniske forhold. Etter kommisjonens forslag vil dette være en form for forhåndskontroll i strid med grunnlovsforslaget.

Etter kringkastingsloven § 4-5 kan Statens medieforvaltning forby videresending av fjernsynskanaler som sender reklame i strid med norsk lov, sender program med pornografi eller vold i strid med norsk lov, sender program som kan være skadelige for barn eller ungdom når videresendingen skjer på tidspunkt barn eller ungdom er en dominerende seergruppe eller sender program som norsk rett har funnet stridende mot straffe­loven § 135 a. Dette vil trolig være en form for forhåndskontroll som ikke lar seg opprettholde etter kommisjonens forslag. Kommisjonen drøfter ikke spørsmålet.

Ytringsfrihetskommisjonens syn får generell støtte fra flere høringsinstanser.

Departementet tar utgangspunkt i at et system med forhåndstillatelse for å gi ut bøker, blader, aviser mv. med sikte på en viss innholdskontroll for formidling av opplysninger, ideer og budskap ikke er ønskelig, og at en bør likestille dette med forhåndskontroll som retter seg direkte mot ytringen. Tilsvarende prinsipper bør gis generell anvendelse i alle medier.

Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll, ikke kan oppfattes som forhåndskontroll.

Kommisjonen kan forstås slik at den prinsipielt utelukker muligheten for å sette forskjellige krav til innholdet for forskjellige slags medier. Departementet kan ikke uten videre slutte seg til et slikt syn. Det bør for eksempel være i orden i forhold til en ny grunnlovsbestemmelse å pålegge bestemte medier å ta inn visse former for samfunnsviktig informasjon. Departementet viser ellers til at Ytringsfrihetskommisjonen selv aksepterer et skille mellom levende bilder og andre kommunikasjonsformer i sitt forslag til regelen om unntak fra forbudet mot forhåndskontroll i fjerde ledd annet punktum.

Frekvensknapphet utgjør i dag en hovedbegrunnelse for kravet om konsesjon for å drive med kringkasting i Norge. Dette er også bakgrunnen for at konsesjonsordningen for kringkasting via satellitt og kabel ble opphevet i 2002. Konsesjonsordningen for kringkasting via analoge bakkenett ble opprettholdt med henvisning til at kapasiteten i slike nett er langt lavere enn etterspørselen.

Kommisjonen legger til grunn at kringkastingskonsesjon, med vilkår knyttet til programprofil, bare er forenlig med forbudet mot forhåndskontroll så lenge kringkasterne må gjøre bruk av naturgitte knapphetsgoder. Departementet er enig i at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet.

Konvergensutvalget drøftet kringkastingsloven § 4-5 i sin innstilling NOU 1999:26 Konvergens - Sammensmelting av tele-, data- og mediesektorene. Kultur- og kirkedepartementet la i januar 2004 frem til høring et forslag om å utvide kringkastingsloven § 4-5. Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse i kringkastingsloven som i tillegg til å gi hjemmel til å forby selve videresendingen av ulovlige og skadelige kringkastingsprogrammer, også åpner for å forby omsetning og markedsføring av innretninger som muliggjør distribusjon av slike programmer. Kultur- og kirkedepartementet uttaler i høringsnotatet at det i noen grad deler Konvergensutvalgets betraktninger, men ikke konklusjonen. Departementet har lagt til grunn at det - så lenge forbudet mot videresending av ulovlig innhold har en preventiv virkning og intensjonene som ligger til grunn for bestemmelsen er aktverdige - er riktig å tilstrebe en teknologinøytral bestemmelse snarere enn å oppheve bestemmelsen.

Departementet legger til grunn at muligheten for inngrep med hjemmel i kringkastingsloven § 4-5 kan oppfordre til en form for sensur fra private. I ytringsfrihetssammenheng er dette et viktig argument mot bestemmelsen. Etter departementets syn kan bestemmelsen likevel forsvares fordi den muliggjør håndheving her i landet av ulovlige ytringer samt programmer med et innhold som kan være skadelige for barn og unge når videresendingen skjer på tidspunkt der barn eller unge er en dominerende seergruppe. Departementet viser dessuten til at bestemmelsen har vært brukt med varsomhet.

5.6.1 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at frekvensknapphet i dag utgjør en hovedbegrunnelse for kravet om konsesjon for kringkasting i Norge og at departementet legger til grunn at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet. Flertallet støtter denne betraktnings­måten. Flertallet slutter seg for øvrig til vurderingene i meldingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen går inn for at forbudet mot forhåndskontroll med ytringer også skal omfatte krav som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom. Forbudet gjelder alle medier, men hindrer ikke at det settes krav om tillatelse begrunnet i tekniske forhold. Likeledes vil forhåndssensur av levende bilder som skal vises mindreårige være tillatt.

Tillatelse hvor det stilles eksplisitte krav til ytringers innhold eller eierskap, vil være forbudt, mens generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll ikke vil kunne oppfattes som forhåndskontroll, og følgelig ikke være forbudt etter kommisjonens forslag til Grunnloven § 100, fjerde ledd.

Disse medlemmer er enig i at retten til forhåndssensur av levende bilder som skal vises til mindreårige grunnlovsfestes, og støtter for øvrig kommisjonens forslag på dette punkt.

5.7 Brevsensur

Grunnloven § 100 første punktum, som kun omfatter trykte skrifter, beskytter ikke mot brevsensur, enten det gjelder varetektsfengslede, soningsinnsatte i fengsler, eller innsatte i institusjoner.

Det følger av straffeprosessloven at den som er pågrepet eller varetektsfengslet, har rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin offentlige forsvarer. For øvrig kan retten, i den utstrekning hensynet til etterforskingen i saken tilsier det, ved kjennelse bestemme blant annet at brevveksling bare kan finne sted under kontroll av politiet.

Reglene om brevkontroll av innsatte i fengsel finnes nå i straffegjennomføringsloven. Kriminalomsorgen skal kontrollere postsending til og fra innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Postsending til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Postsending til og fra innsatte i fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

Korrespondanse med den innsattes forsvarer kan i utgangspunktet ikke kontrolleres. I avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå kan likevel selve postsendingen undersøkes, men det er ikke adgang til gjennomlesning. Innholdsmessig sensur av korrespondansen mellom den innsatte og forsvareren finner altså ikke sted.

Lov om psykisk helsevern har regler om brevkontroll overfor personer som har døgnopphold i institusjon for psykisk helsevern. Bestemmelsen gir på nærmere vilkår den faglig ansvarlige adgang til å vedta innskrenkninger i retten til å sende og motta brev og bestemme at pasientens post skal åpnes og kontrolleres ved begrunnet mistanke om at medikamenter, rusmidler mv. vil bli forsøkt innført til en pasient. Vedtak om slike inngrep i retten til korrespondanse kan påklages til kontrollkommisjonen.

For barn i institusjoner følger det av forskrift at det ikke kan gjøres inngrep i adgangen til å sende post. Bestemmelsen er gitt med hjemmel i lov om barnevernstjenester. Innkommende post til beboerne kan bare kontrolleres etter beslutning av institusjonens leder eller stedfortreder når det er begrunnet mistanke om at forsendelsen inneholder rusmidler eller farlige gjenstander. Dette er altså ikke forhåndskontroll i relasjon til ytringsfriheten. Vedtak om kontroll kan påklages til fylkesmannen. Liknende regler om kontroll av postforsendelser overfor beboere i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester følger av forskrift til sosialtjenesteloven.

Brevsensur kan være et inngrep både etter EMK artikkel 8 om beskyttelse av privatlivets fred, artikkel 10 om ytringsfrihet, og SP artikkel 17 eller 19. De ordinære vilkårene må derfor være oppfylt for at det ikke skal oppstå konvensjonsstrid. Det må antas at dagens ordninger med brevsensur ikke er i strid med EMK eller SP.

Brevsensur regnes etter Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag som ulovlig forhåndskontroll. Kontroll med postsendinger med sikte på å avdekke for eksempel berusende og bedøvende midler, omfattes likevel ikke av dette, idet det ikke er tale om en kontroll rettet mot ytringer.

Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag åpner gjennom en særbestemmelse i fjerde ledd annet punktum for brevsensur i anstalter etter tillatelse fra domstol. Med anstalter forstås varetektsfengsel og ordinært fengsel, og etter forholdene institusjoner innen barnevern, rusomsorg og psykiatri.

Kravet om tillatelse fra domstol skal ivareta den prosessuelle rettssikkerheten. Med domstol menes ethvert organ som tilfredsstiller domstolsvilkåret i EMK artikkel 6. For flere sensurordninger innebærer dette en skjerping sammenlignet med dagens saksbehandlingsregler. Innenfor disse rammene inneholder grunnlovsforslagets bestemmelse om forhåndskontroll ingen materielle begrensninger i adgangen til å iverksette brevsensur. Men sensuren vil være et inngrep i ytringsfriheten som må ha hjemmel i lov og tilfredsstille vilkårene i annet og tredje ledd.

Departementet forstår forslaget slik at begrensninger i adgangen til å bruke telefon eller motta besøk ikke i seg selv innebærer forhåndskontroll. Slike inngrep må bedømmes etter kommisjonens forslag til § 100 annet og tredje ledd. Det gjelder også for personer i anstalter. Dersom bruk av for eksempel telefon i konkrete tilfeller nektes på grunnlag av innholdet i ytringene, må det oppfattes som en form for forhåndskontroll.

Det er bare Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) som har uttalt seg særskilt om brevsensur i anstalter. KRIPOS stiller seg meget kritisk til at kontroll av brev til og fra soningsansatte skal være betinget av en domstolsavgjørelse, og viser til at blant annet sikkerhetsgrunner tilsier at brevsensur bør kunne utføres i forhold til alle innsatte. En brevsensur bestemt av retten i forhold til en bestemt innsatt vil kunne omgås ved at andre innsatte som ikke er pålagt brevsensur, kan fungere som budbringere. KRIPOS stiller også spørsmål om hvordan vilkårene for at domstolen skal tillate brevsensur skal utformes.

Departementet kan ikke slutte seg til at grunnlovsbestemmelsen bør oppstille et alminnelig krav om at all forhåndskontroll med brev og liknende til og fra anstalter og institusjoner, krever tillatelse av en domstol. Et slikt krav ville skape særlige problemer for straffegjennomføringen som ikke står i rimelig forhold til den styrkingen av ytringsfriheten som oppnås.

Det er behov for å gjennomføre brevkontroll og liknende tiltak ut fra de begrunnelsene som finnes i straffegjennomføringsloven ("sendingen inneholder opplysninger om planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil forstyrre ro, orden og sikkerhet"). Rutinemessig foreleggelse av spørsmål om forhåndskontroll for en domstol vil, på bakgrunn av den samlede fangebefolkningen, innebære et betydelig arbeid for domstolene.

Departementet ser ikke grunn til å vurdere spørsmålet om tillatelse fra en domstol til sensur annerledes i forhold til pasienter som er under tvungent psykisk helsevern etter psykiatriloven. Etter loven kan det vedtas inngrep i pasientens rett til å kommunisere med omverdenen i den utstrekning sterke behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige eller sterke hensyn til nærstående person gjør dette nødvendig. Bakgrunnen for dette er blant annet at en del tvangsinnlagte psykiatriske pasienter av og til gjennomgår faser der de er spesielt sårbare, slik at kommunikasjon med omverdenen kan vanskeliggjøre behandlingen. Andre kan komme til å skrive ting som kan være en belastning i forholdet til familie, nærstående eller arbeidsgiver og dermed vanskeliggjøre rehabiliteringen. Det kan videre være situasjoner der pasienter i en psykotisk fase foretar disposisjoner som kan være til stor skade for dem selv og familien, og derfor bør skjermes for kommunikasjon med omverdenen. Det vises til Ot.prp. nr. 11 (1998-1999) Om lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykiatriloven). For å kunne takle den konkrete behandlingsmessige situasjonen, vil det være en fordel om disse vedtakene kan fattes av den faglig ansvarlige for vedtak uten at det må gis forhåndstillatelse fra domstolene. Rettssikkerhetsmessig er pasienten sikret ved at vedtaket kan påklages til kontrollkommisjonen, som er et uavhengig og judisielt preget kontrollorgan.

5.7.1 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, tar utgangspunkt i at tungtveiende grunner kan gjøre det nødvendig med brevsensur i anstalter, for eksempel innenfor kriminalomsorgen og det psykiske helsevern.

Flertallet er enig med departementet i at det ved brevsensur i anstalter ikke bør oppstilles et grunnlovsbestemt krav om forhåndstillatelse av en domstol. Flertallet viser til departementets begrunnelse. Flertallet viser videre til at det gjeldende lovverket i vid utstrekning gir adgang til etterfølgende domstolskontroll av avgjørelser om brevsensur i anstalter. Rett til slik etterfølgende kontroll er blant annet sikret gjennom EMK artikkel 6, som gjelder som norsk lov, med rang foran andre norske lover (menneskerettsloven).

Flertallet viser også til at et enstemmig storting så sent som i 1999 vedtok den lovbestemmelsen som er grunnlag for brevkontroll innenfor det psykiske helsevernet (jf. Innst. O. nr. 73 (1998-1999)). Det vil være unødig strengt at en bestemt type rettssikkerhetsgaranti - forhåndstillatelse av domstol - er en nødvendig følge av grunnlovsbestemmelsen, så lenge det finnes andre reelle garantier som er praktisk mer anvendelig. Etter lov om psykisk helsevern gjelder slike garantier ved at innskrenkninger bare kan vedtas for 14 dager om gangen, og ved at det oppstilles strenge materielle vilkår ("sterke behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige hensyn eller sterke hensyn til nærstående gjør dette nødvendig"). Vedtaket kan påklages av kontrollkommisjonen, og det kan bringes inn for domstolene.

Flertallet viser videre til at Stortinget dessuten vedtok så sent som i 2001 de gjeldende reglene om brevkontroll under straffegjennomføringen. Etter flertallets syn sikrer disse reglene de nødvendige rettssikkerhetsgarantier på en god måte.

Flertallet er enig med departementet i at de særlige bestemmelsene om forhåndskontroll ikke skal omfatte begrensninger i adgangen til å bruke telefon, Internett eller å motta besøk, unntatt dersom inngrep skjer i konkrete tilfeller på grunnlag av innholdet i ytringene.

Departementet har ikke tatt stilling til om grunnlovsbestemmelsen bør oppstille et alminnelig forbud mot sensur av brev og annen privat korrespondanse utenfor anstalter. Flertallet mener at et slikt forbud bør tas inn i grunnlovsbestemmelsen. Dokument nr. 12:16 (1999-2000) inneholder to alternativer som ivaretar dette - alternativ 2 og 3 til § 100 fjerde ledd annet punktum. Flertallet går inn for alternativ 3, fordi dette både omfatter "Brev" og "anden privat Korrespondance". Dermed vil for eksempel også bruk av e-post kunne omfattes. Ved en slik bestemmelse får en også markert i grunnlovsbestemmelsen at et sterkt vern om den private sfære er en forutsetning for en velfungerende ytringsfrihet.

Denne bestemmelsen bør etter flertallets syn plasseres som et tredje punktum etter forbudet mot forhåndskontroll av trykte skrifter.

Begrepet "Censur" skal i denne sammenheng forstås som at korrespondanse stanses. Etter flertallets oppfatning bør det også omfatte suspensjon av korrespondanse i påvente av at tillatelse kommer fra en myndighet, selv om korrespondansen slipper gjennom.

Flertallet viser til at det finnes ulike tiltak som klart kan sies å angå den frie kommunikasjon mellom personer, men som ikke kan regnes som sensur i bestemmelsens forstand. Det å gjøre seg kjent med korrespondanse, for eksempel ved at en samtale overhøres eller ved ulike former for avlytting ved offentlig myndighet, omfattes etter flertallets mening ikke av begrepet sensur. Slike inngrep må likevel vurderes etter den alminnelige avveiningsnormen i forslaget til annet ledd, som omfatter et vidt spekter av inngrep i ytringsfriheten.

Flertallet vil dessuten understreke at for eksempel avlytting ved offentlig myndighet klart vil falle inn under EMK artikkel 8 (vern av privatlivet og korrespondanse), og må tilfredsstille kravene i den bestemmelsen, herunder krav til lovgrunnlag og at inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn ut fra visse oppregnede formål (hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter). Flertallet viser til at også denne bestemmelsen er en del av norsk lov, med rang foran annen lov (menneskerettsloven).

Flertallet viser også til at det finnes flere eksempler på at slike tiltak av Den europeiske menneskerettsdomstol er vurdert etter EMK artikkel 8, og at domstolen i flere saker har funnet krenkelse av bestemmelsen, for eksempel fordi telefonavlyttingen har foregått uten forankring i lov.

Flertallet vil vise til at departementet i forslaget til grunnlovsbestemmelse har lagt til grunn det synspunktet at strafferettslig beslag vil være tillatt selv om dette i praksis fører til at visse ytringer stanses, jf. St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 127. Etter flertallets syn må det samme gjelde særbestemmelsen om brevsensur. Dette innebærer slik flertallet ser det at tiltak fra politi og påtalemyndighet, som er regulert i lov, eksempelvis straffeprosessloven, og som er gjenstand for domstolskontroll i tråd med EMK, ikke vil være i strid med grunnlovsbestemmelsen.

Begrepet "Anstalter" må etter flertallets oppfatning ikke tolkes for snevert. Det er om den aktuelle personen er under et regime som en til vanlig tenker på som anstalter eller institusjoner, for eksempel slik at ulike åpne soningsformer er omfattet av begrepet.

Flertallet viser for øvrig til departementets vurderinger av spørsmålet om brevsensur.

Grunnlovsbestemmelsen om forhåndskontroll vil etter dette lyde:

"Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af Ytringer, med mindre tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandskontrol af trykt Skrift bør ikke finde Sted. Censur af Brev og anden privat Korrespondance kan kun sættes i Værk i Anstalter."

Flertallet legger til grunn at uttrykket "Censur" i tredje punktum skal forstås like vidt som uttrykket "Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol" i første punktum.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen anser brevsensur som forhåndskontroll i strid med kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse. Gjennom en særbestemmelse i forslaget til § 100 fjerde ledd annet punktum, åpnes det imidlertid for brevsensur i anstalter dvs. fengsler, institusjoner innen barnevern, psykiatri mv. etter tillatelse fra domstol. Fare for bevisforspillelse eller forhold som kan være til skade for en pasient i en behandlingssituasjon, gjør muligheten for et slikt inngrep nødvendig. Av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet, støtter disse medlemmer kommisjonens forslag om at inngrep i ytringsfriheten slik brevsensur er, skal lovfestes.

5.8 Departementets syn på valg av grunnlovs­alternativ

Ved valg av grunnlovsalternativer som regulerer forhåndskontroll av ytringer, må det for det første tas stilling til hvordan en alminnelig bestemmelse om forhåndskontroll bør formuleres, jf. de ulike alternativene til fjerde ledd første punktum i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).

For det annet må det tas stilling til om det bør gis en særbestemmelse om brevsensur i anstalter, jf. alternativ 1 til 4 til fjerde ledd annet punktum.

For det tredje må det tas stilling til om det bør gis en særlig bestemmelse om forhåndskontroll av ytringer i visse medier mv. - trykte skrifter og eventuelt muntlige ytringer, jf. alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum og alternativ 5 og 6 til første ledd.

For å unngå kompliserende henvisninger i flere trinn enn nødvendig er beskrivelsene i det følgende gjort ut fra den forutsetning at bestemmelsen om forhåndskontroll plasseres som fjerde ledd i paragrafen.

Den alminnelige bestemmelsen om forhåndskontroll

I det følgende er de ulike alternativene søkt rangert etter graden av grunnlovsvern. Alternativene som gir sterkest vern, kommer først.

Betydningen av alle alternativene må for øvrig ses i sammenheng med om det gis særlige bestemmelser om trykte skrifter og brevsensur.

Hvis Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100 fjerde ledd (alternativ 1) vedtas med det innhold kommisjonen legger i forslaget, vil dette innebære et tilnærmet absolutt vern mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler. Det vil likevel ligge innenfor en rimelig tolkning av bestemmelsen at forhåndssensur i spesielle tilfeller tillates, slik at Stortinget kan gi nærmere retningslinjer om dette.

Alternativ 6 er lik alternativ 1, med den forskjellen at det tillater forhåndskontroll som er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning fra levende bilder - både overfor barn og voksne. Dermed kan en beholde blant annet filmsensur også overfor voksne så langt dette er "nødvendigt for at beskytte imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder". Generelt gir dette alternativet en særlig åpning for forhåndskontroll av levende bilder.

Alternativ 2 gir et sterkt grunnlovsvern, men lar det være avgjørende om "særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser". Alternativet indikerer noe større fleksibilitet enn alternativ 1, men kravet om "særlig tungtveiende Hensyn" er strengt. Også her vil Stortingets presiseringer være av betydning.

Alternativ 4 skiller seg fra alternativ 2 ved at ordet "forsvarligt" er byttet ut med "tilbørligt". Språklig er det neppe noen forskjell mellom de to alternativene. Terskelen for å gjøre inngrep er noe lavere enn etter alternativ 1 og 2 - "særlig tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser". Vernet etter alternativ 3 ("tungtveiende Hensyn gjøre dette forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser") og alternativ 5 ("tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser") må språklig antas å ligge nær hverandre (jf. tilsvarende om forholdet mellom alternativ 2 og 4). Begge alternativene legger opp til et svakere vern enn alternativ 2 og 4. Disse alternativene er nærliggende dersom det ikke er ønskelig med større endringer i dagens lovgivning.

Alternativ 7 åpner for forhåndskontroll på to ulike grunnlag: Når det er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning fra levende bilder, eller når forhåndskontroll ikke forstyrrer ytringsfrihetens begrunnelser. Om dette alternativet heter det i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 54:

"Ordlyden i alternativ 7 gir grunnlag for å opprettholde filmsensuren for voksne, og tar sikte på å opprettholde muligheten for forhåndskontroll av kringkasting selv om situasjonen med knapphet på frekvenser skulle opphøre, jf. kapittel 5.9.7 ovenfor. Et formål med dagens konsesjonssystem etter kringkastingsloven og film- og videogramloven er å styrke ytringsfriheten ved å gi publikum bredde og kvalitet i tilbudet. Alternativet tillater at konsesjonssystemet opprettholdes i forhold til Grunnloven, i den grad systemet kan bidra til at denne målsettingen nås, eller at systemet i det minste ikke fører til at ytringsfrihetens prosesser forstyrres eller skades."

Etter departementets vurdering er de standpunktene departementet har inntatt i kapittel 5 i St.meld. nr. 26 (2003-2004) forenlig med flere av alternativene nevnt foran. Departementet viser særlig til alternativ 3 og 5. På bakgrunn av de standpunkter som er inntatt, tilrår departementet at alternativ 5 vedtas.

Særbestemmelse om brevsensur i anstalter

Dersom en ønsker en spesialregulering av brevsensur finnes to hovedmuligheter til regulering i fjerde ledd annet punktum.

Alternativ 1 og alternativ 4 tillater brevsensur, men etter tillatelse fra en domstol.

Alternativ 2 og alternativ 3 tillater brevsensur uten tillatelse fra domstol.

Alternativt kan en særregulering av spørsmålet om brevsensur utelates fra grunnlovsbestemmelsen. Dersom dette leddet i grunnlovsbestemmelsen ikke skal inneholde noen særbestemmelse om forhåndskontroll av trykte skrifter, bør i tilfelle alternativ 6 til fjerde ledd annet punktum vedtas. Dersom en slik særbestemmelse er ønskelig, vil denne stå som annet punktum, og det må velges et alternativ som gjør at fjerde ledd tredje punktum utelates, jf. alternativ 2.

Etter departementets syn bør det ikke gis noen særbestemmelse om brevsensur i anstalter. Det innebærer at brevsensur i anstalter må tilfredsstille kravet i den alminnelige bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer.

Særlig forbud mot forhåndskontroll i visse medier - trykte skrifter og muntlige ytringer

Dersom det er ønskelig å gi en bestemmelse som markerer et sterkere vern mot forhåndskontroll av trykt skrift enn forhåndskontroll av andre medier, finnes følgende alternativer:

Alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum formulerer et forbud mot forhåndskontroll av trykt skrift som i utgangspunktet er absolutt. Dette alternativet kan kombineres med et svakere vern for ytringer i andre medier.

Alternativ 5 til første ledd gir en liknende bestemmelse, men det er forutsatt at dette alternativet skal benyttes dersom forbudet mot forhåndskontroll skal være begrenset til trykte skrifter. Dette alternativet er med andre ord ikke ment som noe supplement til en alminnelig bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.

Alternativ 6 til første ledd gir et forbud mot forhånds­kontroll som er begrenset til trykte skrifter og muntlige ytringer. Heller ikke dette alternativet er ment som noe supplement til en alminnelig bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.

Etter departementets syn bør alternativ 5 til fjerde ledd velges.

Departementets tilråding

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at bestemmelser som svarer til alternativ 5 til fjerde ledd første punktum bør tilrås. Videre bør en bestemmelse som svarer til alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum tilrås. Endelig bør en bestemmelse som svarer til fjerde ledd tredje punktum utelates, jf. alternativ 2. Det gir følgende utforming av bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer:

"Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af Ytringer, medmindre tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift bør ikke finde Sted."

Fordi departementet tilrår at bestemmelsen om klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og retten til taushet gis samlet i ett ledd, plasseres bestemmelsen om forhåndskontroll som tredje ledd i paragrafen.

5.8.1 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, støtter de alternativene til første punktum og annet punktum til tredje ledd som departementet tilrår.

Flertallet viser videre til sine merknader ovenfor, punkt 5.7.1 og støtter ut fra dette alternativ 3 til tredje punktum i tredje ledd i grunnlovsbestemmelsen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag til fjerde ledd. Disse medlemmer finner det riktig og hensiktsmessig å grunnlovsfeste rett til å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder.

Videre er disse medlemmer av den oppfatning at domstolsbeslutning som grunnlag for brevsensur er viktig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt.