Justisdepartementet tar i St.meld. nr. 26 (2003-2004) opp generelle spørsmål vedrørende ytringsfrihet.

Ytringsfriheten er en fundamental rettighet i de fleste skrevne konstitusjoner i den vestlige del av verden. Også i stater som ikke har tradisjon for konstitusjonelle rammer om menneskerettigheter, blir ytringsfriheten ansett som en grunnleggende verdi.

Ytringsfrihetskommisjonen har i utredningen i NOU 1999:27 lagt stor vekt på å begrunne ytringsfriheten. Den viser til at "ytringsfrihet" er et moderne begrep som hører med i samfunnstenkningen fra opplysningstiden og fremover. Ytringsfriheten er knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom en offentlig og privat sfære.

Departementet tar på samme måte som Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i at ytringsfriheten skal verne tre prosesser: sannhetssøkingen, demokrati og individets frie meningsdannelse. Disse tre prosessene forutsetter ifølge kommisjonen tvangsfri kommunikasjon. De tre begrunnelsene sammenfattes av kommisjonen med betegnelsene sannhetsprinsippet, auto-nomiprinsippet ("individets frie meningsdannelse") og demokratiprinsippet.

Enkelte innvendinger mot Ytringsfrihetskommisjonens redegjørelse blir drøftet i meldingen. Ytringsfrihetskommisjonen har blitt kritisert for sin beskrivelse av hvordan de prosessene som begrunner ytringsfriheten, virker. Kritikken går særlig ut på at kommisjonen generelt synes å ha for stor tillit til det offentlige roms evne til selvregulering av ytringsfrihet, til medienes rolle og til publikum eller den kritiske leser. I den offentlige debatt som fulgte etter at utredningen ble fremlagt, er det blant annet vist til at den økende eierskapskonsentrasjonen og kommersialiseringen i mediene har medført at det ikke lenger er ytringsfrihetens kjerneområder som livssyn eller politiske hjertesaker som dominerer dagspressen, men derimot strenge inntjeningskrav og "sultne aksjonærer". Enkelte av høringsinstansene påpeker at dette kan få store konsekvenser for hvordan individer og grupper kan ytre seg, kommunisere og få tilgang til det offentlige rom både lokalt, nasjonalt og globalt.

Departementet slutter seg et stykke på vei til enkelte av de innvendinger som er reist mot kommisjonens redegjørelse. Ytringsfrihetskommisjonens beskrivelser av de prosessene som ytringsfriheten skal verne, kan ha en noe idealistisk karakter. I praksis virker de mekanismene som beskrives, ofte noe annerledes. Mediene kan ved sin prioritering og sine fremstillingsteknikker sette en dagsorden og forme en opinion. Ofte må man være både opplyst og velinformert for å se dette.

Ytringsfriheten tjener dessuten andre funksjoner enn dem som begrunner ytringsfriheten. Medievirksom­heten er i dag i stor grad økonomisk motivert, og kontrollfunksjonen tjener ikke nødvendigvis bare de samfunnsmessige mål som ligger bak den ordning eller praksis som kontrolleres.

Utstrakt ytringsfrihet har positive, men kan også ha negative virkninger. I den grad Ytringsfrihetskommisjonens beskrivelser av de prosessene som begrunner ytringsfriheten ikke gjenspeiler virkeligheten, er det mulig at de negative virkningene kan bli større enn kommisjonen forutsetter.

Ut fra de tre begrunnelsene for ytringsfrihet kan det skilles mellom forskjellige grupper ytringer. Det er derfor mulig å antyde enkelte ytringstyper som generelt vil ha en sterkere beskyttelse enn andre, og områder der regulering i større grad er akseptabelt ut fra hensynet til de prosessene som ytringsfriheten skal beskytte. En kan også tenke seg at visse ytringer generelt står så svakt ut fra ytringsfrihetens begrunnelser at de helt bør falle utenfor ytringsfrihetsvernet - iallfall i en grunnlovsbestemmelse.

Departementet drøfter noen ulike grupper ytringer, blant annet ytringer i den private og den offentlige sfære, politiske ytringer og andre ytringer om spørsmål av allmenn interesse, ytringer av rent underholdningsmessig karakter og pornografiske ytringer, mani­pulerende ytringer og kommersielle ytringer.

Departementet er enig i kommisjonens utgangspunkter om skillet mellom ytringer i den private og offentlige sfære, og går inn for at det eksisterende skillet opprettholdes og tydeliggjøres i både regelverk og praksis, av hensyn til både autonomiprinsippet og demokratiprinsippet.

Det følger av selve ytringsfrihetens idé, og av alle de tre begrunnelsene for ytringsfrihet, at politiske ytringer bør ha et særskilt vern mot inngrep. Med politisk ytring mener departementet ytringer om alle offentlige temaer som det forventes at vi som mennesker og samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art. Dette dekker dermed hele spekteret av emner som hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt.

Det er og bør likeledes være utstrakt ytringsfrihet for vitenskapelige og kunstneriske ytringer, som spiller en viktig rolle både for utviklingen av den offentlige samtale og for det enkelte menneskes dannelsesprosess og selvrealisering.

Det følger av henvisningen til ytringsfrihetens begrunnelser at ikke alle grupper av ytringer vil ha like sterkt vern. Jo mindre viktig ytringen er i forhold til de nevnte hensyn, desto mindre vern har den krav på.

Ytringer av rent underholdningsmessig karakter, og rent pornografiske ytringer vil falle på siden av ytringsfrihetens kjerneområde.

Manipulerende ytringer må etter Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning anses som en krenkelse av individets frie meningsdannelse, det vil si autonomiprinsippet. Både deler av den alminnelige, kommersielle reklame, politisk reklame og indoktrinerende statlig propaganda kan etter kommisjonens oppfatning representere slike krenkelser.

Kommersielle ytringer vil i utgangspunktet befinne seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde. Institusjonelle og reguleringsmessige inngrep fra myndighetene kan derfor lettere forsvares overfor denne typen ytringer. I visse tilfeller vil det dessuten være nødvendig at det offentlige regulerer slike ytringer, for eksempel for å motvirke eventuelle skadevirkninger. Den eksisterende lovgivning inneholder forbud mot kommersiell reklame for tobakk og alkohol og mot kjønnsdiskriminerende reklame. Dette har ikke har vært ansett for å komme i strid med Grunnloven.

Politisk reklame kan ikke regnes som kommersielle ytringer etter Ytringsfrihetskommisjonens definisjon. Det er heller tale om politiske ytringer som faller inn under ytringsfrihetens kjerneområde. Det kan likevel være spørsmål om det foreligger særlige grunner for å begrense politisk reklame i bestemte sammenhenger fordi den i for stor grad er manipulerende eller for å sikre den reelle ytringsfriheten.

På det generelle planet vil det være av avgjørende betydning for ytringsfriheten at både påstander om fakta og verdivurderinger eller meningsytringer nyter en vidtgående beskyttelse.

Det er på det rene at ytringsfriheten ikke kan være absolutt. Dette er forutsatt i kommisjonens forslag til § 100 annet ledd. Kommisjonens forslag til annet og tredje ledd om den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet angir ikke hvilke interesser eller hensyn som legitimt kan begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten. I stedet fokuserer forslaget til annet ledd på ytringsfrihetens begrunnelser.

Departementet slutter seg til kommisjonens grunnleggende idé: Fremheving av ytringsfrihetens begrunnelser i selve grunnlovsbestemmelsen vil bidra til å sikre en realistisk avveining mellom hensynene bak inngrep i ytringsfriheten og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre de tre prosessene ytringsfriheten skal verne. Ytringsfriheten vil dermed ikke fremstå som et abstrakt prinsipp, men som en praktisk realitet.

Departementet ser det som viktig at en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet gir vern for ytringer gjennom et hvilket som helst medium - trykte skrifter, kringkasting, kino, ulike elektroniske medier mv. Muligheten for å kommunisere over Internett har etter departementets syn vist seg som et viktig middel til å sikre formidling av ulike meninger og en demokratisk prosess. Grunnlovsbestemmelsen gir som utgangspunkt ytreren og mottakeren av ytringer en rett til å velge medium. Departementet vil likevel peke på at det kan foreligge særtrekk ved et bestemt medium som kan rettferdiggjøre begrensninger av ytringsfriheten i dette mediet. Det kan ikke ses bort fra at uønskede virkninger av en ytring kan henge sammen med hvilket medium eller teknologi den spres gjennom. Ett medium kan ha en mer umiddelbar virkning eller større påvirkningskraft enn andre.

Departementet tar i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen opp konstitusjonelle spørsmål. Først drøftes forholdet mellom vern for ytringsfriheten i Grunnloven (grunnlovsvern) og vern som følger av den alminnelige lovgivning (lovvern). Departementet legger til grunn at kjernen i de ulike elementene som til sammen utgjør ytringsfriheten, bør ha vern i Grunnloven. Etter omstendighetene kan det være riktig og mest hensiktsmessig å overlate spørsmålet om ytringsfrihetens vern til den ordinære lovgivningen.

Departementet drøfter også håndheving av konstitusjonelle normer og er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at domstolskontroll med lovers grunnlovsmessighet er en viktig forutsetning for et sterkt vern om ytringsfriheten. Det er av betydning at grunnlovsbestemmelsen kan håndheves uavhengig av skiftende stemningsbølger i samfunnet omkring. Departementet drøfter i denne sammenheng betydningen av at en grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten er klart utformet og spørsmålet om i hvilken grad en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør være utviklingsdyktig. Til slutt drøftes spørsmålet om ytringsfrihetsvernet etter internasjonale menneskerettighets­-instrumenter gjør en ny grunnlovsbestemmelse overflødig eller mindre nødvendig. Etter den utvikling som har funnet sted i rettspraksis, er det ikke lenger grunnlag for å si at domstolene har en restriktiv holdning til tolkningen av menneskerettskonvensjonenes forpliktelser. Selv om Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) i dag skulle gi et fullgodt vern for ytringsfriheten, vil det etter departementets syn likevel være ønskelig med en egen grunnlovsbestemmelse. Betydningen av å ha en særlig bestemmelse om ytringsfrihet i Grunnloven vil variere med saksområdet. Uansett bør ytringsfriheten av prinsipielle grunner være vernet i Grunnloven, med de skranker som gjelder for endring av denne.

Dette henger naturlig sammen med ytringsfrihetens betydning for sentrale demokratiske og politiske prosesser som ellers er regulert i Grunnloven. En skal heller ikke se bort fra at en slik bestemmelse kan ha en betydelig symbolverdi, som uttrykk for den vekt som legges på vern av ytringsfriheten i det norske samfunnet.

Departementet redegjør videre for de ulike aspektene av ytringsfriheten.

Ytringsfrihetskommisjonen skiller mellom fem aspekter ved ytringsfriheten:

• – den klassiske ytringsfriheten (meddelelsesfriheten)

• – retten til taushet

• – informasjonsfriheten

• – informasjonskravet (offentlighetsprinsippet)

• – infrastrukturkravet.

Også demonstrasjonsfriheten er omfattet

Departementet mener at både den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten, retten til taushet, offentlighetsprinsippet og infrastrukturkravet bør omfattes av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten. Også demonstrasjonsfriheten bør følge av grunnlovsbestemmelsen. I et overordnet perspektiv er et sterkt vern for alle disse aspektene viktige forutsetninger for at de prosessene som ytringsfriheten skal verne, blir realisert.

2.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, understreker at ytringsfrihet er en fundamental rettighet i de fleste skrevne konstitusjoner i den vestlige del av verden. Komiteen har imidlertid merket seg at den nærmere begrunnelsen og funksjonen for ytringsfriheten kan variere noe i det enkelte lands konstitusjon. Komiteen har i denne sammenheng merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen og Regjeringen legger til grunn at ytringsfriheten skal verne sannhetssøking, individets frie meningsdannelse og demokratiet. Komiteen støtter denne tilnærmingen og avviser i likhet med kommisjonen både en rent individualistisk og en rent kollektivistisk begrunnelse for ytringsfriheten.

Komiteen legger til grunn at begrunnelsene for og de formålene ytringsfriheten skal tjene gjør at det er korrekt og dekkende å tale om at ytringsfriheten på den ene siden har kjerneområder hvor retten til å ytre seg er absolutt, mens det på den annen side foreligger ulike grenseområder hvor innskrenkninger og reguleringer av den frie rett til ytring prinsipielt sett kan forsvares ut ifra en nærmere interesseavveining. Her er fremfor alt hensynet til personvernet og også hensynet til rikets sikkerhet opplagte eksempler. Komiteen understreker imidlertid som sitt prinsipielle utgangspunkt at det er innskrenkninger i ytringsfriheten som trenger særskilt begrunnelse. Komiteen påpeker også at Norge har sluttet seg til ulike menneskerettighetskonvensjoner som legger føringer på det nærmere innholdet i ytringsfriheten og hvilke begrensninger som kan anses for å være nødvendige og adekvate i et demokratisk samfunn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at ytringsfriheten ikke kan ha en overordnet status i forhold til andre fundamentale menneskerettigheter, som blant annet retten til vern mot hatefulle og rasistiske ytringer eller retten til vern mot seksualiserte krenkelser. Ytringsfriheten og retten til vern mot rasistiske og hatefulle ytringer er begge grunnleggende menneskerettigheter i internasjonale konvensjoner Norge har ratifisert. Når ytringsfriheten ikke kan anses som en absolutt og uinnskrenket rett, kan den heller ikke i enhver situasjon holdes opp til forsvar for enhver meningsytring som gir uttrykk for hat mot eller oppfordrer til diskriminering eller vold mot slike grupper.

Flertallet viser til sine mer utfyllende merknader om dette temaet under pkt. 4.5 Rasistiske og andre hatefulle ytringer.

Komiteenhar merket seg at det undertiden kan være problematisk å avgjøre hvorvidt ytringsfrihetens grenser bør avgjøres gjennom en tolkning av Grunn­loven eller om dette også bør overlates til den ordinære lovgivning. Komiteen viser til at dette reiser viktige prinsipielle spørsmål vedrørende i hvilken utstrekning domstolene har det avgjørende ord overfor stortingsflertallet når den grunnlovsfestede ytringsfriheten skal avveies mot andre interesser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet vil understreke at det bør være lovgiver og ikke rettsapparatet som gjennom rettspraksis definerer ytringsfriheten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil fremheve at grenseopp­gangen mellom hovedregelen om ytringsfrihet og innskrenkninger i denne er svært vanskelig å trekke en gang for alle over lengre tid. Flertallet er derfor av den oppfatning at skjønnsmessige vurderinger av om ytringer skal tillates, eller er i strid med unntaksbestemmelsene i Grunnloven eller den formelle lovgivningen, fortsatt egner seg for avklaring i domstolene.

Flertallet vil videre peke på at hensikten med grunnlovsbestemmelsen er å gi potensielt upopulære ytringer et vern også mot lovgiver, altså flertall på Stortinget. Dette vernet er effektivt fordi Grunnloven kan håndheves i rettsapparatet, og lovgivers skjønn, dersom det kommer på kant med grunnlovsbestemmelsen, dermed kan overprøves av Høyesterett.

Komiteenunderstreker i denne sammenheng at Stortinget ved vedtakelsen av en ny § 100 ikke legger til grunn noen innskrenkning av Høyesteretts prøvelsesrett overfor lovers grunnlovsmessighet som konstitusjonell sedvane, og viser også til Høyesteretts håndheving av EMK i norsk rett basert på prinsipper utledet av EMDs praksis i menneskerettighetsspørsmål.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelige Folkeparti, understreker likevel at Stortingets merknader tilknyttet de enkelte kapitler i denne saken på vanlig måte må tillegges den relevans og vekt de har som forarbeider.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet forutsetter at Stortingets merknader til de enkelte ledd i grunnlovsbestemmelsen har vekt som forarbeider.

Komiteenviser til at mange av de normer og samfunnsforhold som lå til grunn da grunnloven ble skrevet, er endret. Komiteen er derfor enig i at det er behov for endring av betingelsene for ytringsfriheten og derved av Grunnloven § 100. En grunnlovsfesting av den klassiske ytringsfrihet, informasjonsfrihet, retten til taushet, offentlighetsprinsippet, infrastrukturkravet og demonstrasjonsretten, er en viktig stadfesting av grunnprinsipper i vårt demokrati.

Komiteen legger til grunn at Grunnloven § 100 vil utgjøre et viktig vern mot ytringsfrihetens trusler; mot stemningsbølger og kortsiktige incitament; mot flertallets ønsker om å etablere et vern for god smak og moral slik flertallet selv ser det. Flertallet kan og må tåle mye fra mindretallet. Ytringer som ikke behager flertallet bør i all hovedsak møtes med ord og debatt heller enn fengsel og straff.

Komiteen vil i det følgende knytte sine merknader etter systematikken fulgt i St.meld. nr. 26 (2003-3004) og kapitteloppbyggingen her.

Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og merknader i meldingen der ikke annet går frem av merknadene på det enkelte punkt.