St.meld. nr. 31 (2003-2004) Vilje til vekst - for norsk skipsfart og de maritime næringer

Det vises til spørsmål i brev av 5. mai 2004 vedrørende ovennevnte.

Skipsfartsspørsmål har vært oppe til behandling i Stortinget flere ganger de senere år, men da hovedsakelig knyttet til støtteordninger til sjøfolk. Det er om lag 8 år siden Stortinget sist fikk seg forelagt en egen stortingsmelding om skipsfart, og jeg mener meldingen som nå er til behandling i komiteen gir grunnlag for å legge til rette for stabile rammebetingelser for norsk skipsfart og de maritime næringer.

Nedenfor følger gjengivelse (i kursiv) av de spørsmål komiteen stiller som er besvart forløpende.

"1. EU har en aktiv politikk for de maritime næringer og har åpnet for at medlemsland innfører ulike ordninger for disse næringene. En rekke europeiske land har som følge av dette gjennomført tiltak for å styrke sin maritime næring, i form av nettolønnsordninger for sjøfolk samt særskilte rederibeskatningssystemer. Hvilke erfaringer har land som Danmark, Nederland og Storbritannia med effekten av slike ordninger? Hvilke ringvirkninger er påvist for tilknyttet næringsvirksomhet på land?"

Det er vanskelig å måle isolert hvilken effekt et lands økonomiske rammebetingelser har på utviklingen i landets flåte. Å benytte absolutte vektbegrep eller antall skip som mål er ikke uproblematisk ettersom det kan være en rekke forklaringsvariabler som spiller inn på både tilbuds- og etterspørselssiden. Dette kan for eksempel være generell konjunktur/markedsutvikling på områder hvor et lands skipsfart har store markedsandeler, strukturendringer i flåten, og eventuelt enkeltdata som påvirker datamaterialet, Kinas økonomiske vekst etc.

De nevnte lands ulike ordninger er beskrevet i meldingens kapittel 4.2 Støtteordninger i enkelte EU-land.

I forbindelse med revisjonen av EUs retningslinjer for støtte til skipsfart utga EU-kommisjonen en meddelelse der det blant annet sees på effekten av støtte til skipsfarten, på flåteutvikling, sysselsetting og økonomisk aktivitet Communication from the Commission: Amendments to Community guidelines on State aid to maritime transport, 2003. De medlemsland som har innført støtte til skipsfartsvirksomhet, særlig i form av skattemessige lettelser, har oppnådd betydelig hjemflagging av tonnasje dersom en ser på alle EU-registre under ett. Tallene fra Kommisjonen viser at antall fartøy registrert under EU-flagg i gjennomsnitt har økt med 0,4 pst. per år siden 1989 og at tonnasjen har økt med 1,5 pst. per år og containerfartøy med 12,4 pst per år. Ved tilvekst i den EU-kontrollerte flåten melder Kommisjonen om raskere tilstrømning av skip under flagg utenfor EU enn under EU-flagg.

Antall sjøfolk om bord på den EU-flaggede flåten falt fra 188.000 sjøfolk i 1996 til 180.000 sjøfolk i 2001. Av disse er om lag 120.000 EU-borgere og antallet er 40 pst. lavere enn i 1985. Antall sjøfolk fra land utenfor EU har imidlertid økt fra 29.000 i 1983 til om lag 60.000 i dag.

Kommisjonen påpeker at betydningen av skipsfart og det maritime næringsmiljø varierer betydelig mellom de enkelte medlemsland. Imidlertid trekkes det frem enkelte tall for å illustrere betydningen av maritime sektor i europeisk økonomi. Blant annet nevnes at det er om lag 1,5 millioner sysselsatte, en omsetning på ¤160 milliarder i 1997, med en direkte verdiskaping på ¤70 milliarder, noe som utgjør om lag 1 pst. av EUs bruttonasjonalprodukt. Verdiskapingen i Danmark i maritim sektor i 1997 er anslått til 3 pst., mens tilsvarende tall for Nederland er 2 pst.

Tabellen under viser utvikling i tonnasje i de tre land.

Kilde: UNCTAD, Review of Maritime Transport

"2. 75.000 arbeidstagere er sysselsatt innenfor den maritime næring. Hvordan fordeler denne sysselsettingen seg på ulike bransjer og regioner?"

Ifølge tall fra Maritimt Forum er det om lag 75.000 personer sysselsatt i den maritime næringen i Norge. Tall fra publikasjonen "Attracting the winners – The competitiveness of five European maritime industries" Erik w. Jakobsen m.fl. (2003), Kolofon forlag viser at om lag 39 pst. er sysselsatt i skipsfart, 22 pst. i utstyrsindustri, 22 pst. ved skipsverft og 17 pst. i tjenesteytende sektor. Rapporten Det regionale maritime Norge Handelshøyskolen BI, 2001 gir en oversikt over sysselsettingen i maritim sektor fordelt på regioner.

"3. Hva er næringens totale betydning for verdiskapingen i Norge?"

Det vises til omtale i meldingen kapittel 2.2 Skipsfarten som verdiskaper.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at utenriks sjøfart alene bidro med 27,5 milliarder kroner i 2003. Dette utgjorde ca. 2 pst. av bruttonasjonalproduktet (BNP).

I publikasjonen "Det regionale maritime Norge" er den totale verdiskapingen i maritime næringer anslått til 45,8 milliarder kroner i 1998. Dette antas å utgjøre om lag 9 pst. av verdiskapingen i norsk næringsliv, eller om lag 4 prosent av den samlede verdiskapingen (BNP) i Norge dette året.

Merknad: I meldingens kapittel 2.2 Skipsfarten som verdiskaper, side 28, første spalte er det en feil. I samsvar med ovenstående skal det stå om lag 9 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv. Det er imidlertid riktig at utenriks sjøfart alene bidro med om lag 9 pst. av BNP mot slutten av 1960-tallet.

Verdiskapingstall bør av flere årsaker fortolkes forsiktig. Dette skyldes blant annet vanskeligheter forbundet med å måle næringers størrelse og vekst. Det er et skjønnsspørsmål hvordan grensene mellom næringer skal trekkes.

"4. Hvilke konkrete planer har departementet for hvordan Norge kan arbeide mot internasjonal skattedumping, parallelt med at norske sjøfolk og rederier under norsk flagg gis konkurransevilkår tilsvarende sine europeiske konkurrenter? Har Regjeringen tatt initiativ overfor våre naboland for at de nordiske land i fellesskap forsøker å sette en stopper for den interne skattekonkurransen knyttet til fergerederiene som trafikkerer i Skagerrak? Om ikke, vil Regjeringen ta et slik initiativ?"

I OECD og EU sitt arbeid med skattesubsidier har det vært fokusert på skadelig skattekonkurranse. Lav eller ingen inntektsskatt har man ikke alene kunnet definere som skadelig, og de gjeldende systemene i medlemslandene for skattlegging av skipsfart og sjøfolk er blitt godtatt av disse organisasjonene. Interessen for arbeidet med å utvikle et regelverk for å regulere subsidier på tjenesteområdet i WTO har vært svært lav i medlemslandene. Skipsfart har foreløpig ikke blitt inkludert i tjenesteavtalen i WTO på en fullverdig måte, og bare et mindretall av medlemslandene har så langt tatt på seg forpliktelser innen denne sektoren. På den bakgrunn er det på det nåværende tidspunkt ikke grunnlag for særskilte norske initiativ i WTO i spørsmålet om skattesubsidier i skipsfartsnæringen.

Når det gjelder skattekonkurransen knyttet til nordisk fergetrafikk har problemet vært diskutert i lang tid både på politisk nivå og på embetsnivå mellom de nordiske land. Sverige tok i 2001 initiativ til en utredning med sikte på å undersøke mulighetene for en omforent nordisk skipsfartspolitikk spesielt i forhold til bruk av EUs regler for offentlig støtte til maritim transport. Nærings- og handelsdepartementet i Norge har deltatt aktivt i dette arbeidet. Arbeidet ble avsluttet høsten 2003 med rapporten "En gemensam nordisk sjöfartspolitik". Konklusjonen var at det ikke var mulig å bli enig om en felles nordisk skipsfartspolitikk nå.

EUs retningslinjer for offentlig støtte til maritim transport fra 1997 er nylig blitt revidert, og medlemslandene må tilpasse sine støtteordninger til de nye retningslinjene innen 1. juli 2005. Retningslinjene tillater, som tidligere, støtte som maksimalt utgjør summen av ordinære skatter og sosiale avgifter knyttet til arbeidskraft og kapital og ordinære selskapsskatter. EUs retningslinjer av 2004 for offentlig støtte til maritim transport gjelder fram til 2011.

"5. Regjeringen skriver i St.meld nr 31 "det er også behov for en større grad av harmonisering (av det norske rederiskattesystemet) mot EU-nivå" betyr dette at skattesatsene skal ned på EU-nivå eller betyr det at hele systemet for den norske tonnasjemodellen skal legges om for å bli lik den de har i EU?"

De 25 EU-landene har ulike ordninger for beskatning av rederier. I Stortingsmeldingen er det gitt omtale av ordningene i enkelte sentrale EU-land i skipsfartsammenheng. Som opplyst i meldingen går regjeringen inn for at tonnasjeavgiften harmoniseres i forhold til et europeisk nivå og at det er behov for en større grad av harmonisering av det norske rederiskattesystemet med EU-nivå. Regjeringen vil komme tilbake med konkrete tiltak i statsbudsjettet for 2005.

"6. Det er fremkommet informasjon i media om at det i EU er et skatteamnesti for rederier dersom penger føres ut av selskapet etter 10 år, stemmer dette? Hvis svaret er ja, legger Regjeringen opp til å innføre tilsvarende i Norge?"

En sentral forskjell mellom den norske rederiskatteordningen og enkelte andre europeiske tonnasjekatteordninger, er at den norske ordningen bygger på en utsatt skatt-modell, mens de europeiske ordningene bygger på endelig skattefrihet. Ved utdeling av utbytte påløper i Norge ordinær selskapsskatt på det utdelte beløp på selskapets hånd, mens tonnasjeskatten i de andre landene fullt ut anses for å erstatte annen skatt på overskuddet fra rederivirksomheten, uavhengig av om overskuddet blir utdelt som utbytte eller beholdes i selskapet. Utover tonnasjeskatten vil det også ilegges skatt på utbytte til personlige aksjonærer i de fleste EU-land. Som følge av at de europeiske ordningene bygger på endelig skattefrihet, gjelder det en bindingstid på ti år. Bindingstiden hindrer selskapene fra å velge tonnasjebeskatning i år skipsfartsvirksomheten går med overskudd, og ordinær beskatning i år skipsfartsvirksomheten går med underskudd. For en nærmere redegjørelse vises det til meldingen på sidene 86 og 87.

Som vist til under spørsmål 5 så vil Regjeringen komme med de konkrete forslag til endringer i den norske tonnasjeskatteordningen i statsbudsjettet for 2005.

"7. Kan rederiskatteordningen gjøres flaggavhengig for eksempel ved at den begrenses til å gjelde skip registrert under norsk eller europeisk flagg? Hvilke virkninger vil dette få provenymessig og for næringen? Vi ber om netto- og brutto-tall brutt ned på hhv norsk flagg og europeisk flagg."

Rederiskatteordningen kan i utgangspunktet gjøres flaggavhengig.

I 1997 vedtok EU-kommisjonen retningslinjer for statsstøtte til skipsfart ("State Aid Guidelines on maritime transport"), som gir anledning til å fjerne overskuddsbeskatning av rederivirksomhet. Samme år gjorde ESA tilsvarende retningslinjer gjeldende for EFTA-landene i EØS-avtalen. ESA har i vedtak av 1. juli 1998 godkjent vår flaggnøytrale rederiskatteordning. ESA vedtok 31. mars i år reviderte retningslinjer som tilsvarer de retningslinjene som ble publisert av EU-kommisjonen 17. januar 2004. Det fremgår imidlertid av retningslinjene at EU er opptatt av å fremme skipsregistrering under EØS-flagg, samtidig som det erkjennes at det unntaksvis kan være behov for at skatteordninger tillater skipsregistrering utenfor EØS.

I henhold til tall fra Norges Rederiforbund seiler om lag 76 pst. av den totale norskeide utenriksflåte under EØS-flagg. Det finnes ikke informasjon om andelen skip eller brutto­tonnasje registrert under EØS-flagg eid av selskap innenfor rederi­skatte­ordningen.

Begrunnelsen for å tillate skipsregistrering utenfor EØS i rederiskatteordningene er erkjennelsen av at rederier kan ha behov for å leie inn og disponere tonnasje under forskjellig flagg i ulike samarbeidsarrangementer. Dersom rederiskatteordningen gjøres flaggavhengig til EØS-flagg, vil dette kunne føre til at noen redere velger å flytte sin økonomiske aktivitet ut av EØS-området og dermed ikke betale ordinær selskapsskatt til Norge. Noen redere vil velge å omregistrere til åpne registre i EØS-området som for eksempel Malta og Kypros. De økonomiske effektene av en slik omlegging er usikker, og kan trekke i flere retninger. Det er derfor tvilsomt om nettoprovenyet av en slik omlegging vil være positiv.

"8. Vi vil videre be om følgende tall:

• – provenyet av regjeringens forslag om reduksjon i hhv den særskilte rederiskatteordningen og i formuesskatten; sistnevnte begrenset til rederinæringen,

Regjeringen vil komme tilbake til konkrete forslag til endringer i rederiskatteordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005. I St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform, foreslår Regjeringen at formuesskatten halveres i løpet av 2006 og 2007 og at den deretter trappes videre ned med sikte på avvikling. Halvering av formuesskatten i løpet av 2006 og 2007 anslås å innebære en samlet lettelse på om lag 4 mrd. kroner. Man har ikke anslag for hvor stor del av denne lettelsen som vil tilfalle eiere av rederier.

• – provenyet av full europeisk harmonisering av den norske rederiskatteordningen,

Det vises til svar på spørsmål nr 5. De 25 EU-landene har ulike ordninger for beskatning av rederier. Det er derfor vanskelig å gi provenyanslag på en full EU-harmonisering av den norske rederiskatteordningen.

• – provenyet av å videreføre dagens ordningen med nettolønn og refusjonsordning (Status Quo),1

Provenyet knyttet til gjeldende ordninger er om lag 1 020 millioner kroner.

• – provenyet av Regjeringens eget forslag knyttet til refusjonsordningen og omlegging av nettolønnsordningen,1

Det foreslås at alle sjøfolk i sertifikatpliktige stillinger og personer i pålagt utdanningsvei til disse (aspiranter og lærlinger) som i dag er refusjonsberettiget vil motta nettolønn. I tillegg vil resten av besetningen om bord på offshorefartøy i NOR som i dag er dekket av ordningen også få nettolønn.

Den foreslåtte kompetansemodellen forutsettes å være innenfor bevilgningsrammen for eksisterende refusjons- og nettolønnsordninger, se meldingen side 101.

• – provenyet av å gi alle norske sjøfolk nettolønn,1

I henhold til tall fra Rikstrygdeverket var det 20.002 norske sjøfolk per 31.12.2002. Disse kan fordeles på 14.287 sjøfolk på fartøy i NOR, 3.696 sjøfolk på skip i NIS og 2.019 sjøfolk på fartøy i andre registre. Provenytapet knyttet til å gi disse sjøfolkene nettolønn utgjør om lag 2,8 milliarder kroner.

• – provenyet av å gi alle norske sjøfolk på NIS og NOR-skip nettolønn,1

Per 31.12.2002 var det 14.287 norske sjøfolk på skip i NOR og 3.696 norske sjøfolk på skip i NIS. Provenytapet ved å gi disse sjøfolkene nettolønn utgjør om lag 2,52 milliarder kroner.

• – provenyet av å gi alle norske sjøfolk med sjømannsfradrag nettolønn,1

1Det er gjennomført sjablonmessige beregninger på grunnlag av skatteregler i 2004 og utbetalingsrapporter fra Sjøfartsdirektoratet. Dette innebærer blant annet at det ikke er tatt hensyn til skatteyterens eventuelle særskilte fradrag eller andre inntekter. Omleggingen som signaliseres i meldingen er foreslått å tre i kraft i 2006. I beregningene er det ikke korrigert for anslått lønnsvekst i perioden 2004-2006. Det er usikkerhet knyttet til antall sjøfolk som rangerer inn under de ulike ordningene. Antall sysselsatte sjøfolk er nært beslektet med hvorledes flåtens struktur, volum og verdi utvikler seg. I tillegg kan antall norske sjøfolk og deres refusjonsberettigede lønn endres med endrede ordninger. I tillegg er det usikkerhet knyttet til effektene av å utvide seilingsområdet for NIS-skip i offshorevirksomhet. Det er i beregningene gjort bestemte forutsetninger vedrørende refusjons-berettiget lønn.

Selvangivelsesstatistikken for 2002 viser at om lag 20 000 skatteytere mottok sjømannsfradrag dette året. Provenytapet knyttet til å gi disse sjøfolkene nettolønn utgjør om lag 2,8 milliarder kroner.

• – provenyet av å utvide nettolønnsordningen til å omfatte alle konkurranseutsatte sjøfolk i NOR som i dag er under refusjonsordningen."4

Det er i dag om lag 8.540 sjøfolk om bord på fartøy i NOR som i dag er omfattet av en refusjonsordning. Provenytapet knyttet til å gi disse sjøfolkene nettolønn utgjør om lag 1,2 milliarder kroner.

"9. Skipsfarten er en viktig arbeidsgiver i distrikts-Norge. Hvordan er bosettingen av sjøfolk fordelt mellom kommuner av ulik sentralitetsgrad?"

Vedlagt følger maritim bemanningsstatistikk utarbeidet av Rikstrygdeverket med fylkesvis og kommunal fordeling.

"10. Hvor stor andel av transportarbeidet på norskekysten utføres i dag av utenlandsk tonnasje?"

I følge statistikk fra Statistisk Sentralbyrå fraktet utenlandsk registrerte skip i 1. halvår 2003 28 pst. av godsvolumet innenriks.

"11. Hvilken virkning mener departementet en utvidelse av NIS’ fartsområde vil ha for inn- og utflagging, og hvilken effekt vil dette ha på sysselsettingen av norske sjøfolk? Hvor mange norske sjøfolk med dagens nettolønn og sjøfolk under dagens refusjonsordning antar Regjeringen heretter vil komme inn under NIS og ikke NOR?"

Som omtalt i meldingen på side 99 er hensikten med endringen i fartsområde for NIS offshoreskip å få til en økt internasjonalisering og fleksibilitet for norsk maritim offshorenæring. Regjeringens forslag til endring i fartsområde for NIS-skip i petroleumsvirksomheten vil kombinert med omlegging av norske støtteordninger, sikre denne del av næringen nødvendig konkurranseevne og fleksibilitet i forhold til utenlandske konkurrenter. Virksomheten kan derved videreutvikles i Norge og i utlandet og gi grunnlag for økt verdiskaping i denne delen av norsk næringsliv. Dette er særlig viktig i en situasjon når veksten i aktivitet kommer ved oppdrag utenfor norsk sokkel. Dette vil også skape grunnlag for fortsatt sysselsetting av norske sjøfolk i denne virksomheten.

Økt støtteomfang for NIS-skip kombinert med endring i fartsområdebegrensningen vil kunne gi omregistrering fra utenlandsk register til NIS. Den norskeide offshoreflåten under utenlandsk flagg omfatter 124 skip. De foreslåtte endringene i støtteordninger og fartsområde berører ikke konkurranseforholdet mellom utenlandsk register og NOR. Endringene utløser således neppe en overgang fra utenlandsk register til NOR. Økt anvendelighet og attraktivitet for NIS-skip kan medføre redusert bruk av NOR-registeret.

Flere offshoreskip i NIS ved overgang fra utenlandsk flagg og fra NOR-register kan medføre at det samlet blir flere skip og flere sjøfolk på offshoreskipene i NIS. Tilgang til nettolønnsordning for de sertifikatpliktige stillinger i NIS-flåten dersom kravet om norsk refusjonsbemanning er oppfylt, kan medføre at det også blir en høyere andel norske sjøfolk om bord i denne kategorien NIS-skip enn tidligere. I følge tall fra Rikstrygdeverket er 47 pst. av mannskapet på NIS offshoreskip nordmenn. En omregistrering av offshoreskip fra NOR til NIS vil kunne føre til færre norske sjøfolk om bord i de aktuelle skipene.

Det vil være opp til det enkelte rederi å avveie om det er hensiktsmessig å fortsette i NOR registeret med full nettolønn for hele mannskapet, eller å velge NIS-registeret med eller uten nettolønn for norsk mannskap i de sertifikatpliktige stillingene kombinert med utenlandsk arbeidskraft på hjemlandets vilkår i underordnede stillinger. Den samlede effekten av dette er usikker. Departementet mener at helheten i de foreslåtte endringene vil bedre konkurranseevnen til den norskeide offshoreflåten.