2. Samferdselsdepartementets styring av Avinor
I kap. 2 i meldingen redegjøres det nærmere for de styringsinstrumenter som særlig gjelder finansieringen av selskapet.
Samferdselsdepartementet har fått gjennomført en utredning som har sett på departementets styring av Avinor. Formålet har vært å se omfanget av samfunnspålagte oppgaver, takstfastsetting, statlig kjøp og utbyttepolitikk i sammenheng. Utredningen er utført av Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF). Rapporten fra SNF følger meldingen som vedlegg.
Samferdselsdepartementets viktigste økonomiske virkemidler overfor Avinor er defineringen av hvilke samfunnspålagte oppgaver selskapet skal utføre, reguleringen av selskapets takster, kjøp av lufthavntjenester og utbyttepolitikk. Samferdselsdepartementet vil se disse virkemidlene i sammenheng og balansere dem, slik at Avinor og dets styre gis mulighet til å oppfylle sine oppgaver. For Samferdselsdepartementet er det viktig å gi Avinor insentiver til kostnadseffektiv drift, samtidig som selskapet må gis muligheter til å ivareta sikkerheten og kvaliteten, samt foreta nødvendige investeringer. For at selskapet skal kunne utnytte sin kompetanse best mulig og kunne drive rasjonell planlegging, vil departementet tilstrebe å gi selskapet mest mulig stabile og langsiktige rammebetingelser.
Enkelte av Avinors lufthavner gir grunnlag for et betydelig overskudd. Som eier pålegger Samferdselsdepartementet Avinor å bruke en del av overskuddet fra denne virksomheten til å dekke underskuddet ved samfunnsoppgaver som selskapet ikke ville ha utført ut fra en rent bedriftsøkonomisk vurdering. Den viktigste av disse oppgavene er å opprettholde og drive bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner i regionene. Selv om det er Samferdselsdepartementet som eier som definerer omfanget av de samfunnspålagte oppgavene, må omfanget av disse påleggene likevel stå i forhold til Avinors økonomiske bæreevne og ses i sammenheng med de øvrige økonomiske virkemidlene departementet disponerer overfor Avinor.
Om lag 60 pst. av Avinors inntekter består av inntekter fra luftfartsavgiftene. Ca. 35 pst. består av kommersielle inntekter, hovedsakelig fra parkeringsvirksomhet, utleie av arealer og avgiftsfritt salg på de største lufthavnene. Statlig kjøp av lufthavntjenester utgjør ca. 5 pst. av inntektene.
Avinor er i de fleste tilfeller enetilbyder overfor brukerne av selskapets lufthavner. Dette tilsier at myndighetene bør kontrollere selskapets takster for å sikre effektiv ressursbruk i selskapet og motvirke at selskapet misbruker markedsposisjonen på en uheldig måte. Avinors takster reguleres i dag gjennom takstregulativet som fastsettes av Samferdselsdepartementet. Regulativet bygger på forslag fra Avinor som har vært på høring blant berørte parter. Takstene har i gjennomsnitt vært tillatt å følge utviklingen i konsumprisindeksen og har hittil vært relativt lite differensiert. Samferdselsdepartementet tar sikte på at det gjennomsnittlige takstnivået i hovedsak fortsatt skal følge utviklingen i konsumprisindeksen.
Samferdselsdepartementet har vurdert om selve utformingen av takstregulativet i større grad kan overlates til Avinor, men har kommet til at en vil videreføre dagens praksis med at dette avgjøres av departementet. Begrunnelsen for dette er at departementet fortsatt ønsker å kunne ta overordnede samfunnsmessige hensyn ved utformingen av takstene. Videre har Avinor som privat aktør svake insentiver til å ta miljøhensyn i sin takstpolitikk. Dessuten kan Avinor ved en desentralisering av takstansvaret kunne sette takstene urimelig høyt på lufthavner med stort innslag av statlig kjøpte flyruter.
Departementet mener at flyrutene innenfor anbudssystemet fortsatt bør betale luftfartsavgifter, blant annet for å gi et riktig bilde av de ulike kostnadene knyttet til den regionale flyrutedriften.
Samferdselsdepartementet vil også vise til at det kan være nødvendig med en viss regulering av takstene på Oslo lufthavn, Gardermoen, for å unngå at Avinor utnytter sin markedsstilling overfor konkurrerende ikke-statlig lufthavner i det sentrale Østlandsområdet.
Som Avinors regionale lufthavner regnes de lufthavnene som staten ved daværende Luftfartsverket overtok fra kommunene i 1997 og 1998, samt Båtsfjord lufthavn som Luftfartsverket bygde på den tiden. I alt dreier dette seg om 28 lufthavner: 25 kortbaneflyplasser, helikopterlandingsplassen på Værøy, samt lufthavnene på Røros og Fagernes. I forbindelse med overtakelsen ble det innført et tilskudd på Samferdselsdepartementets budsjett til delvis dekning av Luftfartsverkets økte utgifter.
Samferdselsdepartementet kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester på Avinors regionale lufthavner. Bevilgningene over denne posten har økt betydelig, fra 97 mill. kroner i 1998 til 264 mill. kroner i 2004. I St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015, er det lagt opp til en ytterligere økning til 300 mill. 2004-kroner årlig i planperioden. Ifølge selskapet finner det fortsatt sted en ikke ubetydelig kryssubsidiering mellom stamlufthavnene og regionallufthavnene. Bevilgningene på denne posten har hittil blitt fastsatt ensidig av Samferdselsdepartementet. Regjeringen har tidligere foreslått å erstatte tilskuddet med en forhandlingsbasert kjøpsordning.
Samferdselsdepartementet har vurdert å inngå en langsiktig rammeavtale med Avinor. Etter departementets vurdering vil en slik rammeavtale være administrativt krevende å håndtere og begrense den finanspolitiske handlefriheten. Etter en samlet vurdering ønsker departementet derfor ikke å inngå en slik avtale. For 2005 vil kjøpsbeløpet bli fastsatt ensidig av departementet. Fra og med 2006 tar Samferdselsdepartementet sikte på å innføre en ettårig kjøpsordning basert på forhandlinger, men der endelig kjøpsbeløp vil bli fastsatt for Samferdselsdepartementet. En fullfinansiering av underskuddet på regionallufthavnene gjennom statlig kjøp vil gi kunne gi Avinor svake insentiver til kostnadseffektiv drift på regionalnettet. I lys av dette, samt den vanskelige budsjettmessige situasjonen i tiden framover, legger Samferdselsdepartementet til grunn at underskuddet på regionallufthavnene skal dekkes gjennom statlig kjøp og kryssubsidiering fra stamlufthavnene.
Regjeringen har som utgangspunkt at avkastningskravet for heleide statlige selskaper i størst mulig grad skal utformes etter de samme prinsipper som for private selskaper.
Samferdselsdepartementet legger til grunn en langsiktig og forutsigbar utbyttepolitikk overfor Avinor. Departementet foreslår at utbytte fra Avinor beregnes som statens innlånsrente multiplisert med egenkapitalen, begrenset oppad til 40 pst. av overskuddet etter skatt. Denne utbyttepolitikken gir etter departementets vurdering gode insentiver til å fokusere på effektivitet og lønnsomhet.
Komiteen viser til at den økonomiske styringen av Avinor er definering av samfunnspålagte oppgaver, regulering av takster, kjøp av lufthavntjenester og utbyttepolitikk. For at Avinor skal kunne ivareta sikkerheten, kvalitet og foreta nødvendige investeringer knyttet til dette i årene som kommer, må selskapet gis stabile og langsiktige rammebetingelser.
Komiteen er enig med Regjeringen i at for å kunne ta overordnede samfunnsmessige hensyn må ansvaret for å fastsette takstregulativet på lufthavnene fastsettes av Samferdselsdepartementet.
Komiteen viser til at staten kjøper ulønnsomme lufthavntjenester av Avinor for 264 mill. kroner i 2004. Beløpet ble ensidig fastsatt av departementet.
Komiteen viser til at departementet vil erstatte tilskuddet med en forhandlingsbasert kjøpsordning, og at årlige forhandlinger og langsiktige rammeavtaler er vurdert.
Komiteen viser ellers til de respektive partiers merknader vedrørende kryssubsidiering i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015, jf. Innst. S. nr. 240 (2003-2004).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at Regjeringen legger til grunn at underskuddet på de regionale lufthavnene skal dekkes gjennom statlig kjøp og kryssubsidiering fra stamlufthavnene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at den beste løsningen vil være å inngå langsiktige rammeavtaler med Avinor.
Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på at kjøpsordningen med NSB inneholder interessante elementer. Avtalen har en hovedavtale med langsiktige målsettinger for samferdselssektoren koplet med fireårige avtaler.
Disse medlemmer mener at en slik rammeavtale for Avinor vil gi de beste muligheter til å kople langsiktige samferdselspolitiske målsettinger med insitamenter til langsiktig planlegging og god ressursutnyttelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet legger til grunn at det skal være kryssubsidiering mellom lufthavnene på stamrutenettet og at underskudd på bedriftsøkonomisk ulønnsomme regionale flyplasser skal dekkes ved statlig kjøp av luftfartstjenester.