9. Moderniseringsarbeidet i kommunesektoren
- 9.1 Sammendrag
- 9.2 Komiteens merknader
De største utfordringene for kommunesektoren de nærmeste årene er knyttet til stigende etterspørsel og økte krav til gode og tilpassede tjenester. Ettersom utgangspunktet for å møte disse utfordringene er en forholdsvis svak finansiell situasjon, og kommunesektoren må påregne stramme inntektsrammer de nærmeste årene, er det et behov for omstilling og nytenkning.
Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund har i samarbeid igangsatt et prosjekt der målsettingen er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Gjennom samarbeidsprosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling - vil kommunene få anledning til å sette kommunestruktur på dagsorden og vurdere om kommunesammenslutning er svaret på de utfordringene de står ovenfor.
Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 1995 en database over kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata for å få en bred oversikt over, og følge utviklingen i kommunenes organisasjonsendringstiltak.
I proposisjonen presenteres et utdrag av tallmaterialet i organisasjonsdatabasen og foreløpige tall og konklusjoner. Det er trolig at hovedmønsteret i de foreløpige dataene gir en rimelig beskrivelse av situasjonen for kommune-Norge i dag.
Kartleggingen viser at endringstakten med hensyn til overordnet administrativ organisering fremdeles må karakteriseres som høy. I løpet av forrige valgperiode iverksatte godt over halvparten av de registrerte kommunene (56 pst.) en slik endring. Nær 1/5 av kommunene oppgir at de planlegger en slik endring i neste valgperiode.
Kartleggingen i 1995, 1996 og 2000 viste en tydelig tendens i retning av betydelig delegasjon av myndighet på det økonomiske området fra politiske organer til administrasjonen.
Også når det gjelder politisk organisering har mange kommuner gjennomført relativt store endringer i forrige valgperiode. I 2004 har 2/3 av de kommunene som har svart så langt oppgitt at de har reorganisert utvalgs- og komitéstrukturen i løpet av de fire årene siden forrige rapportering.
Nærmere 3/4 av kommunene oppga at de hadde innført målstyring, resultatstyring eller virksomhetsplanlegging i 2000. Hver fjerde kommune hadde innført tiltaket på alle tjenesteområder. I 2004 har andelen som har innført målstyring økt svakt. Det er imidlertid verdt å merke seg at målstyringen er innført på stadige flere tjenesteområder.
Økt bruk av konkurranseeksponering er et av flere mål Regjeringen har satt for moderniseringsarbeidet i kommunene. Organisasjonsdatabasen har kartlagt bruk av konkurranse som virkemiddel i kommunene.
Vel halvparten av kommunene benytter en form for konkurranseeksponering, mens ti pst. sier at slike virkemidler er under vurdering, dvs. det foreligger et politisk vedtak om å vurdere slike virkemidler. Konkurranseutsetting (anbudskonkurranse) er den langt mest brukte metoden for konkurranseeksponering. Nær halvparten (46 pst.) av kommunene konkurranseutsetter kommunale tjenester, og ytterligere vel 6 pst. vurderer å gjøre det. Én av ti kommuner rapporterer at de benytter seg av offentlig-privat samarbeid (OPS). Det er 7 pst. av kommunene som svarer at de har innført brukervalg i den kommunale tjenesteytingen.
Til nå har de tekniske tjenestene vært mer konkurranseeksponert enn omsorgs- og oppveksttjenestene i norske kommuner. Kartleggingen fra 2004 viser at det er mye som tyder på at dette er under endring.
Innenfor pleie og omsorg er det benchmarking, det vil si systematisk sammenlikning av virksomhetsinformasjon, som er den klart mest brukte formen for konkurranseeksponering.
Kartleggingen i organisasjonsdatabasen viser at stadig flere kommuner gjennomfører endringer for å bli mer serviceorienterte. I 2000 hadde 27 pst. av kommunene innført servicetorg eller ordning med saksbehandling over disk. Kartleggingen i 2004 viser at denne andelen har økt til 58 pst. Samtidig oppgir nær 2/3 av kommunene at søknadsskjemaer er elektronisk tilgjengelige på Internett. Det er derimot relativt uvanlig at kommuner tilbyr elektronisk saksbehandling. I underkant av 20 pst. av kommunene oppgir at de tilbyr elektronisk saksbehandling på utvalgte områder.
Bruk av servicedeklarasjoner har økt betraktelig fra 2000 til 2004. I dag har over halvparten av kommunene innført dette tiltaket, mot ca. 17 pst. i 2000.
I 2004 oppgir omtrent 1/3 av kommunene som har innført slike deklarasjoner at dette gjelder alle eller de fleste sektorene.
I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, dreier Regjeringens politikk for modernisering i kommunesektoren seg om å støtte opp om kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. I proposisjonen er det en omtale av noen kommunale omstillings- og utviklingsprosjekter Regjeringen har tatt initiativ til, eller støtter opp om, bl.a.:
– Stifinneren - modernisering for velferd.
– Effektiviseringsnettverkene.
– Samarbeidsavtale om utvikling av kvaliteten i skolen.
– Samarbeidsavtale om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenesten.
– Utvikling av kommunale indikatorer og bruk av benchmarking i kommunal sektor.
– Brukervalg i kommunal tjenesteyting.
– Resultatledelse/ balansert målstyring.
– Referansekommuneprosjektet.
Kommunal- og regionaldepartementet mener at kommunene ved sin nærhet til innbyggerne er de som er best i stand til å sørge for sentrale velferdsgoder.
Kommunene har ansvaret for at de kontinuerlig videreutvikler rollene som gode tjenesteprodusenter og viktige samfunnsutviklere på lokalt nivå. Statens ansvar vil fortsatt være å sikre handlingsfrihet og gode rammebetingelser som gir rom for lokalt tilpassede tjenester. I tillegg vil staten støtte opp om enkeltprosjekter og lokalt utviklingsarbeid, samt bidra til at erfaringene med utviklingsarbeid blir gjort tilgjengelig for flest mulig kommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er for omstilling av offentlig sektor og ser det som et mål å få best mulig velferdstjenester for innbyggerne.
Flertallet mener at målet for fornyelsesarbeidet i kommunesektoren skal være å bruke mindre ressurser på administrasjon og mer på tjenester og velferd for å gi innbyggerne en tryggere og enklere hverdag.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener behovet for endrings- og utviklingsarbeid i kommunesektoren er stort. Dette flertallet mener at Regjeringen ensidig har fokus på konkurranseutsetting og privatiseringsløsninger som virkemiddel for effektivisering av kommunesektoren. Kravet til effektivisering må ikke gå på bekostning av kvaliteten på det tilbudet som skal gis. Endrings- og utviklingsarbeid i kommunene må sette søkelyset på kvalitetsutvikling, nye samarbeidsrelasjoner, kompetanseutnyttelse og produktivitetsforbedringer gjennom aktiv medvirkning fra de ansatte.
Dette flertallet viser til den alarmerende utviklingen i sykefravær og uføretrygding, og at fokus på stadige omstillinger og sparing går på helsa løs for de ansatte.
Dette flertallet vil vise til forsøk i flere kommuner, bl.a. kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn. I evalueringen konkluderer Asplan og NIBR med at den endringsmetodikken som er utviklet i disse forsøkene, er en suksess. Evalueringsresultatet viser blant annet økt produktivitet, bedret tjenestekvalitet, økt medarbeidertilfredshet, bedret brukertilfredshet, lavere sykefravær og til dels store innsparinger. Forsøkene har videre ført til en betydelig styrking av de ansattes endringskapasitet. Dette flertallet mener dette kan være en framtidsrettet måte å drive utviklingsarbeid i kommunene på. Dette flertallet mener Regjeringen bør gi støtte til flere slike utviklingsprosjekter, som en stimulans til flere kommuner for å drive utviklings- og endringsarbeid.
Dette flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen gi støtte til utviklings- og endringsprosjekter etter samme modell som for forsøkene i kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn."
Dette flertallet er kritisk til at Regjeringen ønsker utstrakt bruk av konkurranseutsetting innen kommunesektoren.
Dette flertallet er sterkt uenig i at pleietrengende eldre skal brukes til prøveprosjekter for konkurranseutsetting. På grunnlag av de erfaringer en har med konkurranseutsetting av eldreomsorg, bør alle slike forsøk stanses inntil vi har hatt en grundig vurdering av hva dette betyr for både brukerne av tjenestene og de ansatte.
Dette flertallet mener erfaringer viser at private, kommersielle løsninger innenfor eldreomsorgen har gitt uverdige forhold for mange eldre. Ytterligere konkurranseutsetting innenfor helse- og eldreomsorg må stanses inntil konsekvensene for kvalitet og ansattes arbeids- og lønnsvilkår, anbudsutforming og oppfølging er skikkelig evaluert.
Dette flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at ytterligere konkurranseutsetting innenfor helsesektoren og eldreomsorgen stanses inntil konsekvensene for kvalitet og ansattes arbeids- og lønnsvilkår, anbudsutforming og oppfølging er evaluert."
Dette flertallet er kjent med at konkurranseutsetting av kommunale tjenester har ført til at arbeidstakernes lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår er blitt svekket. Dette flertallet mener at kommunene i sine anbudskriterier bør legge inn som en forutsetning at tilbydere som gir dårligere lønns-, arbeids- eller pensjonsvilkår for sine ansatte enn det som er gjeldende i den enkelte kommune, ikke skal tas med i vurdering av anbudet. Dette mener dette flertallet vil motvirke at arbeidstakernes rettigheter forringes som følge av konkurranseutsetting.
Dette flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag for Stortinget som sikrer at arbeidstakernes lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår ikke svekkes som følge av konkurranseutsetting av offentlige tjenester."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil understreke at økt konkurranse om arbeidskraft og kompetanse, større forventninger fra innbyggerne til tjenestetilbudet og begrensede økonomiske ressurser vil være de største utfordringene for kommunesektorene de nærmeste årene. Særlig vil dette være utfordrende for de mange små kommunene.
Disse medlemmer er enige i at det vil være et stort behov for omstilling og nytenkning i kommunesektoren, samt at sterkere og mer robuste kommuner vil være en forutsetning for å kunne opprettholde et likeverdig tjenestetilbud og et velfungerende lokaldemokrati i alle deler av landet.
Disse medlemmer vil tilbakevise at Regjeringen har ensidig fokus på konkurranseutsetting og privatiseringsløsninger som virkemiddel for effektivisering for kommunesektoren. Disse medlemmer viser til at Regjeringen omtaler konkurranseutsetting som et av mange virkemiddel for å kunne gi et bedre tjenestetilbud. Disse medlemmer viser videre til at Regjeringen i 2004 startet et arbeid med viktige og omfattende systemendringer, blant annet gjennom å redusere og forenkle lover og regler rettet mot kommunesektoren, samordning av tilsyn og gjennom en historisk høy økning i de frie inntektene. Disse medlemmer ser disse tiltakene som svært viktig for å styrke lokaldemokratiet og øke den kommunale handlefriheten.
Disse medlemmer mener også at det er et effektiviseringspotensial i kommunesektoren, og vil i den forbindelse vise til høringen i komiteen der KS ga uttrykk for at kommunesektoren selv kunne bidra med en effektiviseringsgevinst tilsvarende 0,5 mrd. kroner i en eventuell forpliktende avtale med Regjeringen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at i en nylig utgitt rapport fra Statskonsult ble det slått fast at det offentlige (stat, fylkeskommuner og kommuner) har et gjennomsnittlig effektiviseringspotensial på 20 pst., noe som tilsvarer om lag 45 mrd. kroner i besparelser for hele offentlig sektor. Disse medlemmer vil understreke at det er gjennom konkurranseutsetting at man kan ha et håp om å hente ut denne potensielle innsparingsgevinsten.
Disse medlemmer vil videre vise til at studier fra blant andre OECD, Sandbekk-utvalgets innstilling (NOU-2000:19), SNF og ECON understreker at konkurranseutsetting gir i hovedsak følgende positive effekter:
– Utløser kostnadsmessige gevinster.
– Tvinger frem en tydeliggjøring/synliggjøring av kvalitet.
– Tvinger frem profesjonalisering av offentlige bestillinger og kjøp av tjenester.
– Kan ha en smitteeffekt på andre offentlige virksomheter.