7. Aktuelle saker i inntektssystemet
Fram til 2010 vil antallet ungdommer mellom 16-18 år øke betydelig sterkere enn befolkningen for øvrig, og det vil derfor være en stor utfordring å gi et utdanningstilbud til denne gruppen.
Fylkeskommunene fikk i 2004 en sterkere vekst i de frie inntektene enn kommunene. Også i 2005 ønsker Regjeringen å legge opp til en sterkere vekst i de frie inntektene for fylkeskommunene. Departementet vil samtidig vurdere tildeling av skjønn til fylkeskommuner med særskilt stort investeringsbehov knyttet til videregående opplæring.
Kommunal- og regionaldepartementet gjennomførte i 2002 et forprosjekt i samarbeid med SSB om betydningen av kapitalkostnader og hvordan de bør behandles i inntektssystemet. Forprosjektrapporten viste at kommunene på kort eller mellomlang sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningsendringene. Særlig i vekstkommuner kan dette gi et velferdstap fordi befolkningen opplever mangler i tjenestetilbudet fra kommunenes side. SSB peker på at fraflyttingskommuner og kommuner med nedgang i folketallet vil kunne få høyere kapitalutgifter i takt med nedgang i folketallet. Det blir færre som må dele de samme kostnadene.
SSB har nå foretatt en mer omfattende analyse av kapitalkostnadene til kommunene på skolesektoren. Analysen som her er foretatt bekrefter resultatene i forprosjektrapporten. Nivået på avskrivningene per innbygger øker med inntektsnivået i kommunene og andelen barn i grunnskolen. På kort sikt kan vekst-kommunene ha lavere avskrivninger enn andre kommuner som følge av treghet i tilpasning av tjenestetilbudet, og mulighetene til å utnytte kapasiteten maksimalt. Analyse av befolkningsendringer over den siste tjueårsperioden tyder heller ikke på at vekstkommuner har høyere kapitalutgifter enn andre kommuner.
Det nye regelverket for den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften, som ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2004, innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms blir opprettholdt, og at satsene som gjaldt i 2003, blir videreført for fiskeri- og landbrukssektoren. For det øvrige næringslivet, med unntak av transportsektoren, ble satsene som gjaldt i 2003, videreført innenfor den vedtatte fribeløpsgrensen. I avgiftssonene 3 og 4 ble det innført overgangssatser for foretak som ikke fullt ut skjermes av fribeløpsordningen. Overgangsordningen, som er godkjent av ESA, innebærer en gradvis opptrapping av satsene i sonene 3 og 4 fram til 2007. De økte skatteinntektene som følger av omleggingen av avgiftssystemet, blir i sin helhet tilbakeført til distriktene gjennom bevilgninger til kompensasjonstiltak.
Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift medfører isolert sett økte utgifter for kommunesektoren. Regjeringen har imidlertid lagt opp til, i tråd med Stortingets vedtak, å kompensere kommunesektoren fullt ut for de beregnede påløpte merutgifter. I 2005 anslås kommunene å få en økning i forhold til 2004 på 348 mill. kroner i direkte påløpte merutgifter, mens fylkeskommunene vil få 62 mill. kroner i direkte påløpte merutgifter. Kommunesektorens inntektsramme vil derfor i 2005 styrkes tilsvarende statens inntektsøkning som følge av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.
Kommunal- og regionaldepartementet anslår at kommunene og fylkeskommunene vil få henholdsvis 1 805 og 342 mill. kroner i økte utgifter når omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er fullt gjennomført (i 2007).
Fram til 2003 ble innbyggertilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret, mens tilskuddet fra og med 2003 er basert på nyere befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Begrunnelsen for å endre telletidspunktet for innbyggertallene var at kommuner med befolkningsvekst raskt skal få kompensasjon for nye innbyggere, jf. St.prp. nr. 64 (2001-2002).
Kriteriedataene som brukes ved beregning av utgiftsbehov per kommune kan deles inn i to grupper: Kriteriedata som angir
1. innbyggertall fordelt på ulike aldersgrupper
2. antall innvandrere, psykisk utviklingshemmede, antall elever i private skoler, reiseavstand, antall skilte m.m.
På tidspunktet for beregning av endelig innbyggertilskudd foreligger ikke ny informasjon om kriteriedata i gruppe 2. Ved beregning av det endelige innbyggertilskuddet i juni 2004 vil Kommunal- og regionaldepartementet derfor ikke oppdatere utgiftsutjevningen til disse kriteriene. Dette avviker noe fra fjorårets beregninger hvor utgiftsutjevningen til disse kriteriene ble delvis oppdatert.
Det endelige innbyggertilskuddet i 2004 er dermed basert på at
a) innbyggertilskudd før utgiftsutjevning beregnes ved å benytte nyere befolkningstall (som i 2003)
b) utgiftsutjevning knyttet til befolkningens alderssammensetning beregnes ved bruk av nyere befolkningstall (som i 2003)
c) utgiftsutjevning knyttet til øvrige kriterier oppdateres ikke ved beregning av det endelige innbyggertilskuddet.
Justeringen i beregningsmetoden vil for de fleste kommuner ikke gi store utslag, men vil ivareta kommuner med sterk vekst på en bedre måte.
For 2005 foreslås det to endringer som medfører en justering av kostnadsnøkkelen for kommunene:
– delkostnadsnøkkelen for grunnskole i inntektssystemet justeres opp i tråd med økningen i rammetilskudd knyttet til timetallsveksten i grunnskolen
– kriteriet "Psykisk utviklingshemmede 16 år og over" justeres opp i kostnadsnøkkelen i tråd med den delvise innlemmingen av vertskommunetilskuddet.
Komiteen viser til at antallet ungdommer mellom 16-18 år vil øke betydelig i årene framover, noe som vil gi fylkeskommunene en betydelig utfordring i å gi et videregående utdanningstilbud til denne gruppen. Komiteen mener at utgiftsveksten som følger den samlede elevtallsutviklingen vil være et viktig hensyn ved fastsettelse av de samlede inntektsrammene for fylkeskommunene. Komiteen slutter seg til at det også i 2005 legges opp til en sterkere vekst i de frie inntektene for fylkeskommunene enn for kommunene. Komiteen viser til at det er store forskjeller fylkeskommunene imellom med hensyn til den demografiske utviklingen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at disse forskjellene fanges opp gjennom utjevningen i inntektssystemet som fra og med 2003 er basert på folketall fra samme år som utjevningen skjer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at antall ungdommer mellom 16-18 år vil øke betydelig frem til 2010. Disse medlemmer sier på dette grunnlaget seg enig med Regjeringen at det er behov for økte overføringer til fylkeskommunene med bakgrunn i det økende elevtallet på videregående skoler. Disse medlemmer vil understreke at hadde man fulgt Fremskrittspartiets stykkprissystem, hadde det ikke vært nødvendig å tilføre fylkeskommunen mer penger.
Komiteen har merket seg at Allforsk, på oppdrag fra UFD, har gjennomført en analyse av kostnads- og etterspørselsforhold i videregående opplæring som skal inngå som en del av grunnlagsmaterialet for Inntektssystemutvalget. Komiteen er oppmerksom på at sterk vekst i elevtallet også kan gi sterk vekst i kapitalutgiftene. Komiteen slutter seg derfor til departementets vurdering om tildeling av skjønn til fylkeskommuner med særskilt stort investeringsbehov knyttet til videregående opplæring.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at kostnadsauken knytt til demografiske endringar er rekna til 1,4 mrd. kroner i 2005. Fleirtalet registrerer at fylkeskommunane no får ein større del av midlane fordi årskulla i vidaregåande skulealder aukar kraftig. Dette stiller fylkeskommunane overfor store utfordringar både i forhold til investeringar og driftsoppgåver. Fleirtalet er einig i at fylkeskommunane skal ha ein prosentvis større del av veksten i frie inntekter enn dei har hatt dei seinare åra.
Fleirtalet viser òg til at størsteparten av fylkeskommunane sin økonomi gjeld vidaregåande opplæring. Fleirtalet registrerer at alle fylkeskommunar opplever ein betydeleg auke i talet på 16-18 åringar. Samstundes kan fylkeskommunar med svak befolkningsvekst møte ein relativ nedgang i inntektene av di innbyggjartilskotet rekna pr. hovud går ned.
Fleirtalet viser til at fleire fylkeskommunar med Regjeringa sitt opplegg får inntektsveksten knytt til fleire elevar i vidaregåande skule nulla ut grunna lågare samla befolkningsdel.
Fleirtalet meiner dette understreker behovet for auka rammer i kommunesektoren og viser til sine respektive opplegg for kommuneøkonomien for 2005.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartiviser til at behovene for opprusting og nye skolebygg langt overstiger det volumet som staten gir rentekompensasjon til. Disse medlemmer viser til at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett for 2004 setter bevilgningen ned som følge av rentenedgang. Dette er det isolert sett grunnlag for, men sett i forhold til behov, er det grunn til å øke bevilgningen. Disse medlemmer viser til egne forslag om dette i budsjett og Revidert nasjonalbudsjett for 2004.
Komiteen viser til at Inntektssystemutvalget i sitt mandat er bedt om å vurdere kommunenes kapitalkostnader og i hvilken grad kommunene i dag får tilskudd i tråd med utgiftsbehovet.
Komiteen viser til det nye regelverket for den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften som ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2004, der de økte skatteinntektene som følger av omleggingen i avgiftssystemet, i sin helhet skal tilbakeføres til distriktene gjennom bevilgninger til kompensasjonstiltak. Komiteen er tilfreds med at nullsatsen for arbeidsgiveravgiften i Finnmark og Nord-Troms blir opprettholdt og at satsene som gjaldt i 2003, blir videreført for fiskeri- og landbrukssektoren. Komiteen viser til at Kommunal- og regionaldepartementet anslår at kommunene og fylkeskommunene vil få henholdsvis 1805 og 342 mill. kroner i økte utgifter når omleggingen av ordningen er fullt gjennomført i 2007. Komiteen viser til at disse kommunene vil kompenseres gjennom en økning i skjønnstilskuddet med 410 mill. kroner i 2005, 348 mill. kroner til kommunene og 62 mill. kroner til fylkeskommunene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til komiteens enstemmige merknader i Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004) hvor det uttales:
"Komiteen mener at ordningen med gradert avgift må videreføres så langt mulig. Dette gjelder både i forhold til privat og offentlig sektor. Komiteen går inn for å søke om å få til en ordning der hele eller deler av bransjer kan betale gradert avgift begrunnet med at det ikke foreligger aktuell eller potensiell konkurranse. Komiteen mener derfor at Regjeringen raskest mulig må utforme forslag til en slik ordning, som kan notifiseres til ESA."
Og videre:
"Komiteen viser til at ved eventuell godkjenning av komiteens opplegg for å videreføre lav avgift for større deler av næringslivet og kommunesektoren, vil behovet for bevilgninger til andre kompensasjonstiltak være mindre enn med Regjeringens opplegg. Inntil Regjeringen kommer tilbake med forslag om budsjettmessige endringer som følge av oppfølgingen av dette vedtaket, legger komiteen bevilgningsmessig til grunn at arbeidsgiveravgiften økes slik det følger av Regjeringens opplegg i statsbudsjettet, og vurderer nivået på bevilgningene til kompensasjonstiltak ut fra dette. Komiteen legger tilsvarende inntil videre til grunn det system for kompensasjon til kommunesektoren som framgår av Regjeringens opplegg."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at administrasjonskostnadene ved den opprinnelige ordningen ikke ble belastet de arbeidsgiverne eller de områdene av landet som nøt godt av ordningen. Disse medlemmer er derfor uenige i at administrasjonskostnader knyttet til ny ordning skal belastes totalramma for ordningen. Det er utgifter som staten kan bære, uten å komme i konflikt med EØS-regelverket, og som ivaretar det enstemmige vedtaket om at økte skatteinntekter som følge av omleggingen av avgiftssystemet i sin helhet skal tilbakeføres til distriktene.
Komiteen er enig med departementet i at kommunene har et selvstendig ansvar for rapportering, også når dette gir et økonomisk tap for kommunen. Det er viktig at den enkelte kommune bruker tilstrekkelig med ressurser for å hindre feilrapportering, men dersom slike situasjoner oppstår, må det brukes et fornuftig skjønn fra departementets side for å opprette eventuelle feil.
Komiteen viser til sine respektive merknader under kapittel 4.2.3.