1. Sammendrag
- 1.1 Bakgrunn
- 1.2 Norsk filmpolitikk
- 1.3 Statlige tilskuddsordninger for langfilmproduksjon
- 1.4 Erfaringer med tilskuddsordningene
- 1.5 Departementets vurdering
- 1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Når det gjelder bakgrunnen for meldingen viser Kultur- og kirkedepartementet til Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004).
Departementet viser til at meldingen er avgrenset til kun å gjelde sentrale deler av de økonomiske rammevilkår for produksjon av langfilm med hovedvekt på:
– Produksjonsstøtten, slik at man i størst mulig grad tiltrekker privat kapital.
– Avgrensning av billettstøtten.
– Tilbakeføring av tilskudd.
Når det gjelder skatte- og merverdiavgiftssystemet, kan departementet opplyse at Regjeringen arbeider med en gjennomgang av merverdiavgiftsregelverket på kulturområdet, herunder også regelverket for filmbransjen og kinoene. Regjeringen kommer derfor tilbake til spørsmålet.
Det vil i 2005 bli satt i gang en større evaluering av hele filmområdet, jf. St.meld. nr. 48 (2002-2003), Kulturpolitikk fram mot 2014, og St.prp. nr. 1 (2003-2004). Resultatene av evalueringen vil på egnet måte bli lagt frem for Stortinget.
For å få produsert norske filmer med en viss kvalitet og som reflekterer norsk tenke- og væremåte og som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon, er det nødvendig med statlige tilskudd til norsk filmproduksjon. Tilskudd til filmproduksjon er derfor et sentralt kulturpolitisk virkemiddel.
I 2004 forvalter Norsk filmfond 226,5 mill. kroner til audiovisuell produksjon.
Etter en omfattende evaluering ble den statlige filmpolitikken lagt vesentlig om i 2001, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001). Stortinget støttet departementets forslag til omlegging, jf. Budsjett-innst. S. nr. 2 (2000-2001).
Hovedmålsettingen med omleggingen var å få økt publikumsoppslutning om norske filmer i alle visningsformer. Omleggingen omfattet både tilskuddsordningene og forvaltningen av disse.
To nye tilskuddsordninger ble opprettet: Tilskudd etter markedsvurdering og direkte produsentstøtte. Eksisterende tilskuddsordninger ble også endret, herunder billettstøtten.
Samlet sett ble det forutsatt at omleggingen skulle føre til en mer effektiv bruk at statens ressurser. Sammen med et økt nivå i bevilgningene til filmformål ble det videre antatt at "økt aktivitet vil resultere i økt kvalitet og på sikt gi økt publikumsoppslutning" (St.prp. nr. 1 (2000-2001), s. 106). Det ble uttalt at de nye ordningene skal evalueres innen fem år etter iverksetting, noe som også var en forutsetning for ESAs godkjennelse av ordningene.
Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtalen innebærer at all offentlig støtte til næringslivet, som vrir eller kan vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. Regelverket inneholder imidlertid flere generelle unntaksbestemmelser, samt muligheter til å gi dispensasjoner i enkelttilfeller.
Tilskudd til produksjon av film bevilges over kap. 334 post 50 i statsbudsjettet. I tillegg innbetaler TV2 fra og med 2003 25 mill. kroner til staten (kap. 3334 post 71), som i sin helhet bevilges til audiovisuelle produksjoner over kap. 334 post 51.
Bevilgningene over postene 50 og 51 dekker samtlige tilskuddsordninger på filmfeltet. De ordningene som vurderes i denne meldingen, er produksjonstilskudd (forhåndstilskudd) og billettstøtte (etterhåndstilskudd), til langfilm for kinodistribusjon.
Billettstøtten er en rettighetsbasert ordning, og nivået på tilskudd etter denne ordningen avhenger bl.a. av brutto billettinntekter (billettomsetningen på kino). Billettstøtten lar seg derfor ikke budsjettere på vanlig måte. Det faktum at tilskudd etter alle ordningene går over samme post i statsbudsjettet, betyr at dersom utbetalingene til billettstøtte øker, blir disponible midler til de øvrige tilskuddsordningene - bl.a. produksjonstilskuddet - lavere.
Produksjonstilskudd til langfilm er en forhåndsstøtte som gis i forkant av et filmprosjekt. Tilskuddet fastsettes ut fra konsulentvurdering (min. 25 pst. egenfinansiering) eller markedsvurdering (min. 50 pst. egenfinansiering).
Billettstøtten er en etterhåndsstøtte som utbetales etter at filmen har hatt premiere på kino. Tilskuddet utbetales på grunnlag av brutto billettinntekter.
For hver solgte kinobillett mottar produsenten vanligvis et tilskudd på 55 pst. av billettprisen. Billettstøtte utbetales fra og med filmens ordinære premieredato i Norge og 12 måneder fremover i tid. Billettstøtten opphører når produsentens inntekter tilsvarer godkjent egenfinansiering pluss et påslag på 20 pst. til administrasjonskostnader.
Etter gjeldende regler skal produsentene betale tilbake statlige tilskudd, dvs. når en film får nettoinntekter. Filmens nettoinntekter tilsvarer inntekter som overstiger godkjent egenfinansiering pluss et påslag på 30 pst.
Det er kun produksjonstilskuddet, dvs. forhåndsstøtten, som skal betales tilbake.
Ordningen har som formål å sikre økt kontinuitet blant norske filmprodusenter.
Ordningen innebærer at det gis tilskudd i form av rene tilskudd eller rentefrie lån til utvikling av forretningsvirksomhet innenfor audiovisuell sektor eller utvikling av et sett av filmprosjekter.
Etter omleggingen i 2001 kan norske filmer vise til bedre besøkstall på kino enn på lenge. 2003 ble et av de beste i norsk films historie. Dette skyldes både økt aktivitet med flere filmer, men også at flere filmer har hatt høyere besøkstall enn tidligere.
Departementet vil peke på at det er for tidlig med en fullstendig gjennomgang av tilskuddsordningene allerede ett år etter at endringene har fått full effekt. Departementet foreslår likevel noen justeringer i regelverket, jf. kap. 1.5 i meldingen.
Samlet egenfinansiering i norske filmer med premiere i 2003 var om lag 89 mill. kroner.
Andelen egenfinansiering i forhold til filmenes produksjonsbudsjett har økt i 2003. For alle filmer med premiere i 2003 utgjorde egenfinansieringen i gjennomsnitt 37 pst. av det samlede budsjettet, mens andelen var på 21 pst. for filmene med premiere i 2002. Foreløpige tall for filmer med forventet premiere i 2004 viser at andelen privat kapital ligger på ca. 37 pst.
Meldingen går i kap. 4 nærmere inn på bl.a. omfanget av egenfinansiering, billettstøtten, støtteintensiteten og produsentenes inntekter og avkastningsgrad med hensyn til film som hadde premiere i 2003.
Meldingens kap. 5 inneholder departementets vurdering og forslag til hvilke endringer som bør gjennomføres i forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner.
Departementet understreker at vurderingene av tidsmessige grunner kun gjelder de konkrete områder Stortinget har bedt om. Dette er:
– Produksjonsstøtten, slik at man i størst mulig grad tiltrekker privat kapital.
– Avgrensning av billettstøtten.
– Tilbakeføring av tilskudd.
Som nevnt innledningsvis vil Regjeringen foreta en gjennomgang av merverdiavgiftsregelverket på kulturområdet. Det vil i forbindelse med dette også bli foretatt en vurdering av regelverket for filmbransjen og kinoene. Dagens regelverk innebærer at det ikke skal svares utgående merverdiavgift av inntektene fra salg av spillefilm som skal vises offentlig, samt at produksjonsselskapene ikke har fradragsrett for inngående avgift for denne delen av virksomheten. Produksjonsselskapenes har i dag i tillegg avgiftspliktige inntekter fra video/DVD, m.m. For denne delen av virksomheten vil det foreligge rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til produksjonen av filmen. Dette kan være vanskelig fordi det på produksjonstidspunktet ofte er usikkert hvordan forholdet mellom de avgiftsfrie og avgiftspliktige inntektene vil være. Departementet ser at dette kompliserer produsentens planleggingsmuligheter. Regjeringen vil imidlertid foreta en samlet vurdering for hele kulturområdet, og kommer derfor tilbake til dette spørsmålet.
Departementet konstaterer at omleggingen av tilskuddsordningene i 2001 så langt har gitt gode resultater i samsvar med de overordnede mål som er satt. Departementet legger til grunn for vurderingen at de overordnede målene og prinsippene for filmpolitikken ligger fast.
Departementet legger til grunn at endringene som foreslås i meldingen ikke får betydning for kunstnerisk smal film med lav publikumsoppslutning.
Endringene i regelverket skal først og fremst bidra til å sikre en jevnere fordeling fra år til år mellom produksjonsstøtte og billettstøtte.
Sett i forhold til hvilken avkastning det har vært på investeringer i norske filmer med premiere i 2003, er det i utgangspunktet ingen entydig forklaring på hvorfor andelen av kapital fra de tradisjonelle investormiljøene er så lav som den er.
En kan for eksempel ikke se bort fra at norsk film ikke anses som et kommersielt interessant investeringsobjekt, dersom det kun er snakk om investering i en enkeltfilm. Dersom det imidlertid investeres i flere filmer, vil investorer kunne spre risikoen. På den måten kan investeringer i film bli mer attraktivt. Departementet vil imidlertid presisere at det er lite staten i denne sammenhengen kan gjøre for at private investorer faktisk investerer i norske filmproduksjoner. Det må være opp til filmbransjen selv å ta ansvaret for eventuelt å tiltrekke seg investorer.
Departementet legger vekt på at det fortsatt skal være mulig å produsere filmer med et begrenset publikumspotensial og lav forventet inntjening. For slike prosjekter vil det være vanskelig å tiltrekke seg en høy andel privat kapital.
Departementet vil peke på at man kan endre regelverket slik at kravet til egenfinansiering økes fra dagens minimumsnivå på 25 pst. til en høyere andel. Departementet vil imidlertid ikke foreslå dette før det er gjennomført en nærmere konsekvensutredning.
Det vil bli igangsatt en omfattende evaluering av bl.a. tilskuddsordningene for film tidlig i 2005. Muligheten for å øke kravet til andelen av privat kapital i norsk filmproduksjon vil bli et sentralt tema i evalueringen.
Ved omleggingen av tilskuddsordningene i 2001 ble det lagt vekt på å sikre en mest mulig hensiktsmessig fordeling av tilskuddsmidlene. Bl.a. ble det gjennomført innstramninger i billettstøtten. Begrunnelsen for innstramningene var å hindre at enkeltfilmer tapper disponible midler til produksjon av nye filmer, slik at tilskuddsmidlene skulle komme flest mulig filmeproduksjoner til gode. Når man ved omleggingen i 2001 ikke gikk lengre, var dette begrunnet i at bransjen sett under ett var liten og sårbar med mange små selskaper, og at endringer i de økonomiske rammevilkårene derfor burde gjøres gradvis. Departementet anser at dette var en fornuftig tilnærming.
Den øvre grensen for hvor mye en film kan motta i billettstøtte beregnes i dag utelukkende ut fra inntektene fra solgte kinobilletter. Det tas ikke hensyn til hvilke inntekter produsentene har fra sekundærmarkedene i form av salg og utleie av videogram/DVD, rettigheter til fjernsynsvisning, mv.
Dagens regelverk innebærer i realiteten at staten fullfinansierer enkelte filmer gjennom produksjonstilskudd og billettstøtten, mens inntektene fra både kinovisning og sekundærmarkedene kommer på toppen og går rett til produsenten. Flere av filmene kan rimeligvis forvente betydelige inntekter fra sekundærmarkedene. Dette betyr igjen at investeringer i slike filmer gir en svært høy avkastning på investert egenkapital. Denne muligheten for avkastning er således i realiteten finansiert gjennom bevilgninger over statsbudsjettet.
Dagens ordninger kan synes urimelig generøse når det gjelder å generere inntekter til private. Departementet mener derfor at avgrensning av billettstøtten, og grunnlaget for tilbakebetaling bør endres.
Departementet finner det rimelig at det også tas hensyn til inntektene fra sekundærmarkedene ved beregning av den øvre grensen for hvor mye billettstøtte en film kan få. Dette er ikke tilfelle med dagens regelverk.
Konkret foreslår departementet at taket for billettstøtten skal beregnes på grunnlag av en produsents samlede inntekter fra filmproduksjonen i inn- og utland. Dette betyr samtlige inntekter fra kinovisning, salg av TV-rettigheter, salg og utleie av videogram og DVD, inntekter fra rettigheter i ulike sammenhenger, mv.
Hovedtrekkene bør være at taket for billettstøtten beregnes slik som i dag, men at det tas hensyn til filmens totale inntekter, dvs. inntektene fra sekundærmarkedene, i tillegg til billettstøtte og filmleie. Ettersom sekundærinntektene først blir kjent på et senere tidspunkt enn det som er tilfellet med filmleien, bør ordningen legges opp slik at den ikke skaper likviditetsproblemer for produsentene.
Departementet legger for øvrig til grunn at formålet med billettstøtteordningen fortsatt skal være å stimulere til økt produksjon av filmer med stort publikumspotensial, privat kapital i norsk filmproduksjon og produksjon av barnefilm.
Nødvendige endringer i regelverket vil bli fastsatt etter drøftinger med bransjen og etter at endringer i regelverket har vært på bred høring.
Dagens regelverk for tilskudd til filmproduksjon forutsetter at produksjonstilskuddet (forhåndstilskuddet) skal tilbakebetales fra det tidspunkt filmen har inntekter ut over godkjent egenfinansiering pluss et påslag på 30 pst. Kravet om tilbakebetaling opphører når produksjonstilskuddet er tilbakebetalt.
Begrunnelsen for å innføre en ordning med tilbakebetaling av produksjonstilskudd var å sikre at deler av overskuddet som genereres som følge av statlige tilskudd til filmproduksjon pløyes tilbake til ny filmproduksjon. Dagens regelverk innebærer at produsenten maksimalt skal betale 22,5 pst. av nettoinntektene (dvs. inntekter utover egenfinansiering pluss 30 pst.) tilbake til Norsk filmfond. Som departementet har gjort rede for i meldingen, varierer prosentandelen av nettoinntektene som skal tilbakebetales fra film til film. Andelen er lavere jo høyere andel egenfinansiering filmen har. Ordningen med tilbakebetaling får dermed den utilsiktede konsekvens at med like mye i nettoinntekter vil filmer som har høy egenkapital prosentvis betale mindre tilbake enn filmer med lavere egenkapital. Dette betyr i praksis at de mest kommersielle filmene med høy egenfinansiering, høye nettoinntekter og høy støtteintensitet forholdsmessig betaler mindre tilbake til Norsk filmfond enn andre filmer. Departementet kan ikke se at dette er rimelig.
Departementet foreslår derfor at tilbakebetaling av tilskudd skal skje etter en fast prosentsats som skal gjelde for alle filmer. Dette vil bety at alle filmer som genererer nettoinntekter skal betale den samme prosentsatsen av inntektene tilbake til Norsk filmfond.
Departementet ser at det kan være grunner som taler for å benytte progressive prosentsatser; dvs. satser som blir høyere jo høyere produsentens nettoinntekter er. Departementet vil vurdere dette i forbindelse med den forestående evalueringen av regelverket om tilskudd til audiovisuelle produksjoner.
Departementet foreslår videre at tilbakebetalingsordningene utvides til å omfatte billettstøtten. Dermed vil tilbakebetaling av tilskudd gjelde uavhengig av opprinnelig tilskuddsform. Forslaget innebærer at enhver film som generer nettoinntekter skal tilbakebetale en fast prosentsats inntil samlet tilskudd er tilbakebetalt.
Nødvendige endringer i regelverket vil bli fastsatt etter drøftinger med bransjen og etter at endringer i regelverket har vært på bred høring.
Forslagene i meldingen vil medføre at filmprodusenter som i dag har store nettoinntekter som følge av statlige tilskudd, vil få nettoinntektene redusert. Dernest innebærer forslagene en omfordeling av eksisterende midler til filmproduksjon, slik at større deler av overskuddene føres tilbake til ny filmproduksjon i forhold til dagens ordning.