Sammendrag
- Oppsummering av undersøkelsen
- Arbeids- og administrasjonsdepartementets kommentarer
- Riksrevisjonens bemerkninger
- Arbeids- og administrasjonsdepartementets svar
- Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen har gjennomført flere undersøkelser av ulike sider ved statlig konsulentbruk de siste 10-15 årene, de fleste rettet mot enkeltvirksomheter. I forbindelse med behandlingen av disse undersøkelsene har Stortinget gitt sin tilslutning til at virksomheter ved å utarbeide strategier og retningslinjer kan bidra til at konsulenttjenester blir kjøpt på en betryggende måte. Videre har Stortinget sluttet opp om at virksomhetene må legge forholdene til rette for kompetanseoverføring fra konsulent til oppdragsgiver, og at evalueringer av konsulentoppdrag i ettertid vil være et nyttig redskap for å bevisstgjøre virksomheten på god og dårlig håndtering av konsulentoppdrag.
Formålet med undersøkelsen har vært å undersøke om statlige virksomheter har hensiktsmessige rutiner og prosedyrer for kjøp og bruk av konsulenttjenester.
Kjøp av konsulenttjenester omfattes av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 med tilhørende forskrift av 15. juni 2001. Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessige vilkår og likebehandling. Gjeldende lov og forskrift fastsetter en del alminnelige krav som skal være oppfylt uavhengig av anskaffelsens art og verdi så lenge den er omfattet av regelverket. Et av disse kravene er at en anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse, likebehandling av leverandører, forutberegnelighet, objektivitet og ikkediskriminering.
Riksrevisjonens undersøkelse er basert på analyser av datamaterialet fra spørreskjemaundersøkelse i 74 statlige virksomheter som bruker ca. 2,3 mrd. kroner til kjøp av konsulenttjenester, samt en systematisk gjennomgang av 23 enkeltkjøp i Aetat og Rikstrygdeverket (RTV).
Riksrevisjonen har i undersøkelsen redegjort for følgende:
I henhold til regelverket skal anskaffelser foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandlinger.
I undersøkelsen har seks statlige virksomheter oppgitt at anskaffelser med kontraktsverdi over 200 000 kroner er delt opp slik at direkte kjøp kunne benyttes som anskaffelsesform.
Undersøkelsen viser at godt over halvparten av virksomhetene ikke førte anskaffelsesprotokoll for alle kjøp med verdi over 200 000 kroner, og at det var vesentlige svakheter ved innholdet i anskaffelsesprotokollene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det kun er et fåtall som oppgir at de har en skriftlig strategi. Fraværet av strategier for konsulentkjøp kan redusere virksomhetenes evne til effektiv styring, oppfølging og kontroll med midlene som benyttes til konsulentkjøp.
Undersøkelsen dokumenterer at over halvparten av virksomhetene ikke har utarbeidet retningslinjer for kjøp og bruk av konsulenttjenester.
Undersøkelsen viser at 73 pst. av virksomhetene mangler kontrakter for minst ett av sine konsulentengasjement i 2002.
I 30 pst. av besvarelsene oppgis det at kompetanseoverføring mellom konsulent og virksomhet sjelden eller aldri avtales i oppdragsbeskrivelse eller kontrakt.
I undersøkelsen oppgir 41 pst. av de som har svart, at konsulentbruken bare av og til eller sjeldnere evalueres skriftlig eller muntlig ved avsluttet oppdrag.
Det er ledere på virksomhetsnivå som må sørge for at innkjøpsfunksjonen lokalt blir organisert og drevet på en forsvarlig og korrekt måte etter gitte lover og regler.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet understreker at offentlige virksomheter bør tilstrebe konkurranse om oppdrag også med lavere verdi enn 200 000 kroner.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet slutter seg til vurderingene om at manglende kontrakter for konsulentkjøp kan innebære en betydelig risiko med hensyn til styring og oppfølging av det enkelte konsulentkjøp. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er enig i Riksrevisjonens vurderinger om at skriftlige evalueringer kan brukes i større utstrekning enn i dag.
Undersøkelsen dokumenterer flere omgåelser av regelverket for offentlige anskaffelser og en innkjøpspraksis som kan bidra til å svekke konkurransen ved kjøp av konsulenttjenester i staten.
Riksrevisjonen vil peke på at omgåelser av regelverket er uheldig og bidrar til å redusere konkurransen om konsulentoppdrag.
Det framgår av undersøkelsen at et flertall av virksomhetene ikke synes å ha gode rutiner for føring av anskaffelsesprotokoll ved kjøp av konsulenttjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering bør de statlige virksomhetene gjennomgå sin praksis og sørge for rutiner som sikrer at det føres protokoller fra alle anskaffelser hvor regelverket krever det.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at alle konsulentkjøp kontraktsfestes. Etter Riksrevisjonens vurdering er en strategi for konsulentbruk et viktig styringsverktøy.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har et overordnet forvaltningspolitisk ansvar i forhold til virksomhetenes kjøp og bruk av konsulenttjenester.
"… De mangler i rutiner ved konsulentbruk og omgåelser av regelverket som Riksrevisjonen har påpekt er uheldig. Som et første tiltak for å bedre statlige virksomheters bestillerkompetanse, har derfor Statskonsult fått i oppdrag å utarbeide veiledningsmateriell ("sjekkliste"), for å styrke kvaliteten i forbindelse med typiske tjenestekjøp (herunder konsulentkjøp) som statlige virksomheter foretar.
… Riksrevisjonen påpeker bl.a. at AAD har et særlig forvaltningspolitisk ansvar i forhold til statlige virksomheters kjøp og bruk av konsulenttjenester. … En styrking av veilednings- og informasjonsoppgavene vil … bli en av hovedsakene i det nye tjenestetilbudet fra Database for offentlige innkjøp (DOFFIN), og Norsk lysingsblad (NL), som skal være på plass innen 2005.
… Jeg vil også iverksette andre tiltak som kan være til hjelp for statlige innkjøpere, for eksempel utarbeidelse av maler for enklere å kunne overholde plikten til å føre anskaffelsesprotokoll, standardformularer for inngåelse av skriftlige kontrakter, og ikke minst publisere gode eksempler (beste praksis) som konkret hjelp ved utformingen av lokale strategier for anskaffelsesvirksomheten. …"
Riksrevisjonen ser positivt på at Arbeids- og administrasjonsdepartementet har satt i verk flere tiltak for å bedre etterlevelsen av lov om offentlige anskaffelser. Det er også positivt at departementet vil styrke informasjons- og veiledningsfunksjonen ved kjøp av konsulenttjenester.
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at det ved utformingen av disse tiltakene legges tiltrekkelig vekt på at konkurransekravet skal oppfylles når statlige virksomheter gjennomfører kjøp av konsulenttjenester.
Undersøkelsen dokumenterer en omfattende mangel på kontrakter i tilknytning til statlige virksomheters kjøp av konsulenttjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering er det helt nødvendig at den enkelte virksomhet forbedrer sin praksis for styring og oppfølging av konsulentbruken.