Funnene er basert på analyse av dokumentasjon for 31 bistandstiltak som i 2000 og 2001 utgjorde henholdsvis 75 og 80 pst. av samlet bilateral bistand til Mosambik. Seks enkelttiltak ble spesielt valgt ut for en grundigere gjennomgang. Tiltaket som omfatter budsjettstøtte til Mosambiks sentrale statsbudsjett, hvor Norge i perioden 1996-2001 bevilget 500 mill. kroner, er undersøkt særskilt i forhold til problemstillingen om NORADs risikovurdering.

2.1 Måloppnåelse

Dokumentasjonsgrunnlaget for å vurdere mål­oppnåelsen er mangelfullt, og NORAD følger i liten grad sine egne normer for rapportering. Ingen av de undersøkte tiltakene oppfylte fullt ut normen om at det årlig skal utarbeides en oppsummeringsrapport hvor man vurderer tiltakets framdrift og måloppnåelse. Bare 13 pst. av tiltakene er nær ved å oppfylle denne normen. Rapporteringen for hele 84 pst. av tiltakene er i liten eller ingen grad relatert til de planlagte resultatene, det foreligger heller ikke slik dokumentert rapportering.

Det er i rapporten redegjort for nærmere funn gjort i forbindelse med de seks utvalgte enkeltprosjektene som er:

• – Energisektoren, herunder

• • – landsbygdelektrifisering,

  • – kraftselskapet EDM,

  • – vannkraftprosjekter (UTIP).

• – Fiskerisektoren

• – Helsesektoren, herunder

• • – gjenoppbyggingen av helsestasjoner,

  • – bedring av reproduktive helsetjenester ledet av FNs befolkningsprogram (UNFPA).

Undersøkelsen viser at NORADs rapportering og vurdering av resultater og måloppnåelse er mangelfull. Måloppnåelsen i forhold til tiltaksmålene i de seks enkeltprosjektene er gjennomgående lav. Det stilles derfor spørsmål ved om kvalitetssikringen av konkrete tiltak er gitt noen større vekt av NORAD og Utenriksdepartementet etter at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 19 (1995-1996) slo fast at dette var påkrevet.

2.2 Fattigdomsorientering

Målsettingen om fattigdomsreduksjon og om å bidra til en økonomisk vekst som spesielt skal tilgodese den fattige delen av befolkningen, er i liten grad operasjonalisert i plan- og beslutningsdokumentene for tiltakene. For bare 2 av 31 tiltak redegjør NORADs bevilgningsdokument for tiltakets fattigdomsorientering eller hvordan det vil bidra til en vekst som vil virke fattigdomsreduserende. Målgruppeorienteringen er generelt sett svak i bistandstiltakene.

For de seks utvalgte enkelttiltakene er det også sett nærmere på konkrete resultater i forhold til fattigdomsreduksjon. Det redegjøres nærmere i rapporten for funn gjort i forbindelse med de utvalgte prosjektene innen energi, helse og fiskeri.

Svak operasjonalisering av fattigdomsreduksjon i norskstøttede bistandstiltak og gjennomgående svak fattigdomsorientering i de fleste undersøkte enkelttiltakene, reiser spørsmål ved om i hvilken grad norskstøttede bistandstiltak i Mosambik i praksis har bidratt til en økonomisk vekst som spesielt kommer den fattige delen av befolkningen til gode.

2.3 Risikovurderinger

NORADs egne rutiner for å identifisere, analysere og håndtere risiko knyttet til tiltakene er bare i begrenset grad fulgt opp i praksis. Med mindre et prosjekt er kortsiktig eller ukomplisert, skal det vurderes grundig på forhånd, og det skal normalt skrives en egen forhåndsvurderingsrapport i samsvar med et nærmere angitt format. Bare 7 av 31 tiltak har en slik rapport.

Bevilgningsdokumentene skal inneholde en omtale og vurdering av eksterne faktorer og bærekrafts­elementer. Bare 39 pst. av bevilgningsdokumentene inneholder omtale og vurdering av eksterne faktorer eller risikofaktorer. For bærekraftelementene blir vurderinger av flere elementer ofte utelatt. For bare halvparten av tiltakene er tiltakets økonomiske og finansielle bærekraft omtalt. Miljømessig og teknologisk bærekraft blir omtalt for 35-40 pst. av tiltakene. Bærekraftelement er vanligvis svært kort omtalt. Undersøkelsen reiser spørsmål om mange av disse vurderingene er reelle, eller om deres funksjon først og fremst er å oppfylle formalkrav. Manglende og svake vurderinger av bærekraftelementer svekker forutsetningene for at bistandstiltakene fører til varige bedringer i levekårene.

Undersøkelsen viser at NORAD ved beslutningene om støtte til Mosambiks statsbudsjett har identifisert ulike risikofaktorer knyttet til budsjettstøtten, men i mindre grad analysert disse faktorene med hensyn til sannsynligheter og konsekvenser. Det gjøres få prioriteringer av hvilke av de identifiserte risikofaktorene ved budsjettstøtten som er de viktigste, og risiko håndteres bare delvis i form av risikoreduserende tiltak. Det vises ingen tendens til at risikovurderingene blir vesentlig bedre over tid. Risikofaktorene som ble identifisert i 2001, er imidlertid mer relevante og avgjørende enn de som ble identifisert før den første avtalen om budsjettstøtte ble inngått i 1996.

Informasjonsgrunnlaget for å vurdere fattigdomsorienteringen i bruken av budsjettstøttemidler i Mosambik er svakt. Store deler av de offentlige ressursene kommer ikke til syne i de offentlige finansforvaltningssystemene, og fordelingsprofilen på de midlene som faktisk er reflektert i budsjetter, rapporter og regnskap, er i stor grad ukjent. Budsjettstøtte ble utbetalt i seks år før det i 2002 var mulig å dokumentere at midlene faktisk ble inntektsført på finansdepartementets hovedkonto. På bakgrunn av disse forholdene stilles det spørsmål ved om NORAD og Utenriksdepartementet har hatt det nødvendige grunnlaget for å kontrollere om midlene er brukt etter forutsetningene. Det kan også stilles spørsmål ved om det har vært tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om midlene til budsjettstøtte faktisk har gått til økt satsing på sosial sektor og til finansiering av fattigdomsreduserende tiltak.