Innledning

Stortingsmeldingen om forsyningssikkerhet for strøm mv. er avgrenset til de sentrale energipolitiske problemstillingene knyttet til forsyningssikkerheten vinteren 2002-2003. Meldingen drøfter sårbarheten for svikt i nedbøren i et vannkraftdominert kraftsystem. Meldingen tar ikke opp politikken for å redusere faren for omfattende strømavbrudd, og økonomiske hjelpetiltak som følge av høye strømpriser er ikke et tema i meldingen.

Det er i meldingen gitt en teknisk beskrivelse av kraftsituasjonen i 2002-2003. Utviklingen i tilsig, magasinfylling, kraftproduksjon, kraftflyt og el-forbruk i Norden og Norge er beskrevet. Det blir i hovedsak fokusert på tolvmånedersperioden juli 2002 - juni 2003.

I en egen del av meldingen gis det en redegjørelse for ulike forhold knyttet til opprustning av overføringsnettet for å redusere overføringstapet, jf. stortingsvedtak nr. 552 (2002-2003).

Tiltak for en mer robust kraftforsyning

Regjeringens politikk for å bedre forsyningssikkerheten tar utgangspunkt i hovedlinjene i energipolitikken, som er trukket opp gjennom energimeldingen, jf. St.meld. nr. 29 (1998-1999). Regjeringens energipolitikk skal fremme verdiskapning og er basert på målet om en bærekraftig utvikling. Energien skal framskaffes på en effektiv og miljøvennlig måte, og energiforsyningen skal være sikker.

Regjeringen mener det er nødvendig med en ytterligere økning av innsatsen og legger opp til å imøtekomme framtidens krav til energiforsyningen med økt innsats over et bredt felt. Det er den samlede innsatsen som vil gjøre energiforsyningen bedre rustet i år med svikt i vannkraftproduksjonen.

Regjeringen legger i meldingen fram en tipunkts liste med tiltak for å redusere sårbarheten for svikt i nedbøren, og det er lagt vekt på å styrke forbrukernes stilling i kraftmarkedet.

Regjeringen ønsker å:

• 1. Styrke innsatsen for miljøvennlig omlegging av energibruk og -produksjon. Det vil blant annet bli lagt opp til en ny ordning for å stimulere til investeringer i infrastruktur for fjernvarme.

• 2. Forbedre reguleringer og plantiltak i energiomleggingen, bl.a. er det foreslått en strategi for utbygging av vannbåren varme. Det foreslås tiltak som vil bidra til mer fleksible oppvarmingssystemer.

• 3. Styrke grunnlaget for mer vannkraftproduksjon. Regjeringen vil øke innsatsen for å modernisere og oppruste vannkraftanleggene, og i tillegg prioritere å få bygd ut et betydelig antall mikro-, mini- og småkraftverk.

• 4. Arbeide for å etablere et felles norsk-svensk marked for grønne sertifikater for elektrisitetsproduksjon - med oppstart av et felles marked fra 1. januar 2006.

• 5. Øke bruken av naturgass innenlands på en miljøvennlig måte, bl.a. økt bruk av naturgass og satsing på gasskraftverk med CO2-håndtering.

• 6. Fremme et styrket og mer forpliktende nordisk el-samarbeid, og legge til rette for godkjenning av organiseringen av nye overføringsforbindelser til utlandet.

• 7. Sikre en fortsatt effektiv konkurranse i kraftmarkedet, slik at prisøkninger ikke blir høyere enn nødvendig og forbrukernes interesser blir ivaretatt. Regjeringen vil bl.a. legge til rette for et effektivt kraftmarked i Norge og Norden.

• 8. Klargjøre ansvaret til rasjoneringsmyndigheten og den systemansvarlige i svært anstrengte kraftsituasjoner.

• 9. Legge til rette for økt forbrukerfleksibilitet gjennom nye kontraktsformer, toveiskommunikasjon og hyppigere avlesning og fakturering i en anstrengt kraftsituasjon.

• 10. Bedre forbrukernes stilling gjennom å redusere tiden ved skifte av strømleverandør, regulere ventetariffene, bedre fakturerings- og avregningsrutinene, klargjøre ulike myndigheters ansvarsområde og bedre informasjonen om kraftmarkedet.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget våren 2004 med forslag til hvordan man skal øke bruken av gass innenlands på en miljøvennlig måte. Det vises i meldingen til at Innovasjonsselskapet i Grenland vil få i oppdrag å etablere et nasjonalt gassteknologiprogram for å drive fram miljøvennlig bruk av gass til energiformål, inkludert CO2-håndtering. Det vil også bli vurdert en eventuell utvidelse av selskapets virksomhet til å omfatte bruk av gass i industrielle prosesser og løsninger for hydrogen som energibærer. Selskapet vil bli etablert i løpet av 2004.

Regjeringen tar sikte på snarest mulig å etablere en støtteordning for bygging av pilotanlegg for gasskraftverk med CO2-håndtering. Regjeringen vil fremme en sak om dette senest i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Regjeringen vil heve ambisjonsnivået i energiomleggingen. For 2004 økes Energifondets inntekter med 95 mill. kroner til 565 mill. kroner. En økning av de finansielle rammene vil gi grunnlag for å sette høyere mål for energiomleggingen. Departementet og Enova har startet forhandlinger om resultatmålene i avtalen. Enovas erfaringer og innsats så langt vil bli vektlagt i forhandlingene. Departementet viser for øvrig til at det vil bli foretatt en helhetlig evaluering av Energifondet og Enova i 2006. I den forbindelse vil organiseringen og styringen bli vurdert i tillegg til selve måloppnåelsen.

Forutsetninger for en sikker energiforsyning

Det er i meldingen gitt en gjennomgang av sentrale sider ved utviklingen i kraftforsyningen i de nordiske landene i de senere årene. Gjennom det felles nordiske markedet fordeles en svikt i vannkraftproduksjonen på et større marked, og en kan dra nytte av den fleksibiliteten som en har i dette markedet. Det nordiske kraftmarkedet er derfor viktig for forsyningssikkerheten i Norge.

Sårbarheten for svikt i nedbøren er blitt større i det nordiske kraftmarkedet med årene, og kapasitetsutnyttelsen av produksjonsapparatet i Norden er blitt vesentlig høyere enn tidligere. Det samme gjelder utnyttelsen av det sentrale overføringsnettet.

Departementet viser til den betydelige risiko for at evnen til å mestre en svikt i elektrisitetsproduksjonen vil bli dårligere i de nærmeste årene. De prosjektene i kraftsektoren som vil bli fullført i årene fremover vil gi relativt beskjeden vekst i produksjonskapasiteten, og det må regnes med fortsatt vekst i forbruket.

Norge har et høyt elektrisitetsforbruk pr. innbygger sammenlignet med de andre nordiske landene, og vi har en stor kraftintensiv industri. I tillegg blir elektrisitet benyttet i langt større grad til oppvarming i Norge enn i andre land. Vannkraftens dominerende rolle gjør at norsk elektrisitetsproduksjon varierer mer enn produksjonen i de andre landene.

Norsk energiforsyning er blitt mer sårbar for svikt i nedbøren enn tidligere, som må ses i sammenheng med at Norge tidligere hadde et overskudd på kraft. Det er fare for at evnen til å mestre svikt i nedbøren vil bli videre svekket i de nærmeste årene framover. NVE anslår at det fram til 2006 bare kan regnes med en samlet vekst i produksjonskapasiteten fra vann- og vindkraftproduksjonen på 2-3 TWh. Samtidig synes det grunn til å regne med fortsatt vekst i forbruket av elektrisitet i de nærmeste årene.

Vurdering av kraftsituasjonen 2002-2003

Departementet viser til at en i ettertid kan stille spørsmålet om vurderingen av kraftsituasjonen gjennom vinteren 2002-2003 var tilfredsstillende, fordi det viste seg å være nok vann i magasinene til å unngå en kritisk situasjon.

Meldingen gir en vurdering av den samlede tilpasningen vinteren 2002-2003. Det skjedde store tilpasninger i det nordiske markedet, noe som bidro til å redusere konsekvensene av nedbørssvikten. Denne tilpasningen skjedde uten inngrep fra myndighetene rettet mot den aktuelle situasjonen.

Departementet viser til at de analysene som er laget til denne meldingen ikke tyder på at det var noen alvorlig svikt i kraftmarkedet og magasindisponeringen sist vinter. De mer prinsipielle vurderingene gir ikke grunnlag for å peke på noen svakheter for den samfunnsøkonomiske utnyttelsen av vannmagasinene ved at det enkelte kraftselskap legger opp produksjonsplanene ut fra hensynet til sin egen verdiskaping.

Prisene på elektrisitet vinteren 2002-2003 ble svært høye. I slutten av 2002 og i starten av 2003 var prisen til tider langt høyere enn kostnadene ved å produsere for de fleste termiske kraftverkene. Prisoppgangen som fant sted kan også gjenspeile en forventning om at en fortsatt ugunstig værutvikling ville medføre behov for store forbruksreduksjoner frem til vårsmeltingen. Ulike aktører i kraftmarkedet har imidlertid hatt varie­rende vurderinger av faren for en anstrengt situasjon i løpet av perioden. Som følge av usikkerheten om de markedsmessige forholdene, var det i enkelte perioder store variasjoner i prisen fra dag til dag.

Strømutgiftene utgjør en merkbar del av husholdningens samlede utgifter og er en viktig innsatsfaktor i store deler av næringslivet. Den vanligste kraftforsyningskontrakten blant husholdninger er kontrakt med variabel pris, men også deler av tjenesteytende næringer og industrien har variable kontraktspriser. Dette innebærer at disse forbrukerne vil være eksponert for sterke svingninger i kraftprisen, slik en opplevde vinteren 2002-2003. Som følge av perioden med tilsigssvikt 2002-2003 er det beregnet at disponibel realinntekt for Norge samlet sett reduseres med 6,6 mrd. kroner i 2000-kroner sammenliknet med en normal situasjon.

Tilsigssvikten satte det nordiske kraftmarkedet på en hard prøve. Et velfungerende kraftmarked bidro til at Norge kom ut av vinteren 2002-2003 uten svikt i kraftforsyningen. Kraftsystemet greide derfor oppdekningen etter en usedvanlig tørr høst.

Departementet viser til at prisutslagene som følge av kraftsituasjonen sist vinter var svært sterke, og prisøkningen fikk konsekvenser på flere områder. Spesielt ble husholdningene hardt rammet fordi de i større grad enn næringsliv og industri har kontrakter med variabel pris.

Investeringsnivået i elektrisitetsproduksjonen har vært lavt i de senere årene. Etter departementets vurdering vil prisutviklingen bety mye for omfanget av nye investeringer i produksjon og forbruk. I tillegg må det stimuleres til miljøvennlige investeringer gjennom energipolitikken.

Departementet viser til at en større utbygging av ny kapasitet og en omlegging av energibruken vil bidra til å redusere sårbarheten i kraftforsyningen. Det norske kraftsystemet vil imidlertid i lang tid fremover være dominert av vannkraft. Det betyr at det er nødvendig å få i stand tiltak som er rettet direkte mot å lette svært anstrengte kraftsituasjoner.

Regjeringens strategi for å redusere sårbarheten for svikt i nedbøren

Regjeringen har som mål å sikre at det er tilstrekkelig elektrisitet i markedet til akseptable priser. Dette innebærer at hensynet til forsyningssikkerheten må vektlegges sterkere enn tidligere, og Regjeringen vil prioritere dette arbeidet.

Regjeringen baserer sin energistrategi på at det er et velfungerende kraftmarked og at det er krafthandel mellom landene. For å bedre forsyningssikkerheten mener Regjeringen det er viktig å arbeide videre for å bedre effektiviteten og fleksibiliteten i kraftmarkedet.

Kraftutvekslingen i det nordiske kraftmarkedet er viktig for en effektiv bruk av våre samlede ressurser. Regjeringen mener det er viktig med ytterligere forsterking av samarbeidet med de andre nordiske landene om energispørsmål for å få til hensiktsmessige løsninger om utformingen av reguleringene, utøvingen av systemansvaret og investeringene i overføringsnettet, samt å få til en felles innsats for å øke produksjonskapasiteten.

Sårbarheten for tørrår gjelder hele det nordiske kraftmarkedet, men i Norge vil konsekvensene av tørrår være mest alvorlige. Dette skyldes særlig at elektrisiteten har en langt mer dominerende rolle i energiforsyningen enn i andre land, og norsk energiforsyning er helt avhengig av vannkraften.

Regjeringen vil satse sterkere på en miljøvennlig energiomlegging. Tilgangen på fornybare energikilder byr på mange muligheter til omlegging av energiproduksjon og -forbruk. Høyere elektrisitetspriser enn det som har vært vanlig i de senere årene vil støtte opp under en slik omlegging av energibruk og -produksjon.

Omfattende ny miljøvennlig kraftproduksjon vil også bidra til at det blir frigjort kapasitet i overføringsforbindelsene som kan benyttes ved svikt i tilsiget, og både miljømessige og økonomiske hensyn taler mot å basere den langsiktige kraftbalansen på stadig økende import.

Tiltak for å mestre svært anstrengte situasjoner

Regjeringen legger vekt på at faren for rasjoneringsinngrep for å mestre anstrengte kraftsituasjoner skal være redusert til et absolutt minimum, og en sikrer derfor muligheten til å supplere markedet med ekstra sikkerhet i slike situasjoner. Sikkerhetssystemet må bestå av både organisatoriske og operasjonelle virkemidler, og ansvarsforholdene må være klare. Et slikt system vil inngå som en del av infrastrukturen for energiforsyningen.

Det vil ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å ta i bruk tiltak som fjerner enhver risiko for at rasjoneringsinngrep fra myndighetene blir nødvendig. Skulle imidlertid en rasjoneringssituasjon oppstå, må den håndteres på en tilfredsstillende måte. Det vil heller ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å sikre seg fullstendig mot svært anstrengte kraftsituasjoner. I slike situasjoner vil man kunne oppleve betydelige prisvariasjoner som følge av at aktørene tilpasser produksjon og forbruk til de aktuelle tilsigene.

Departementet viser til at NVE er rasjoneringsmyndighet i Norge. Rasjonering kan iverksettes når det på grunn av ekstraordinære forhold er knapphet på elektrisk energi, og det ut fra allmenne hensyn er påkrevd for å sikre at energien blir best mulig utnyttet. Statnett SF er det systemansvarlige nettselskapet i Norge. Foretaket er pålagt å sikre momentan balanse mellom produksjon og forbruk til enhver tid, og foreta nettinvesteringer i det sentrale overføringsnettet når dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

For å ha mulighet til å supplere markedet med ekstra sikkerhet i en svært anstrengt situasjon, er det viktig at Statnett har ansvaret for løpende å vurdere og gjennomføre andre nødvendige tiltak enn nettinvesteringer. Slike tiltak skal være rettet mot svært anstrengte kraftsituasjoner og må vurderes på lik linje med nettinvesteringer. Samfunnsøkonomiske kriterier skal benyttes.

Utformingen av virkemidlene skal skje i nær kontakt med energimyndighetene, og forslag til tiltak skal forelegges NVE for godkjenning. Kostnadene for den sy­stemansvarliges virkemidler skal dekkes innenfor sentralnettets inntektsramme.

Departementet viser til at ulike former for reservekapasitet i det norske kraftsystemet og energiopsjoner har vært diskutert som mulige nye virkemidler for å håndtere svært anstrengte kraftsituasjoner. Etablering av produksjonsreserver vil bidra til økt sikkerhet i det norske kraftsystemet ved å redusere risikoen for rasjoneringsinngrep fra myndighetene. Slike reserver skal kun være tilgjengelig for den systemansvarlige i en svært anstrengt kraftsituasjon, og vil på denne måten være utenfor det ordinære markedet. Reservene vil derfor i de aller fleste år ikke tas i bruk. Nødvendige og gjennomførbare tillatelser og konsesjoner etter blant annet energi- og forurensningsloven, er en forutsetning for at slik reservekapasitet skal kunne være tilgjengelig for systemansvarlig, og må omsøkes av den systemansvarlige på ordinær måte. Det er viktig at en ordning for reservekapasitet utformes i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Det er departementets vurdering at bruk av mobil eller fast reservekapasitet for kraftproduksjon vil kunne være et hensiktsmessig virkemiddel i en svært anstrengt kraftsituasjon. Den mest aktuelle reservekapasiteten er gassturbiner. Disse kan være eid eller leid av den systemansvarlige. Faste turbiner gir mer sikkerhet for at anleggene vil bidra til en bedret kraftsituasjon straks det er behov for det, enn anlegg som må leies inn i en kritisk situasjon.

Departementet mener tiltak om energiopsjoner er uaktuelt for inneværende vintersesong. Imidlertid er det for tidlig å trekke endelig konklusjon om opsjoner er et tiltak som kan oppfylle kravene til en slik ordning.

Det vises i meldingen til at rasjoneringstiltak vil kunne bli innført gradvis og med varierende grad av markedskonsekvenser. Opptrapping av tiltak vil skje både med hensyn til geografisk område og de energivolumer som rasjoneringen omfatter. Så langt som mulig vil gjeldende markedsløsninger bli videreført også under rasjonering, men i sin mest omfattende form vil hele markedet kunne bli ekskludert. NVE er pålagt å sørge for at det til enhver tid er utarbeidet planer og prosedyrer for sikker og effektiv varsling og rapportering om iverksettelse, gjennomføring og opphør av rasjonering.

Kontrakter, betalingsmåter og måling er sentralt for hvordan alle grupper av forbrukere reagerer på anstrengte kraftsituasjoner. Forbrukerne viser økt interesse for omlegging av sitt el-forbruk og for å redusere energikostnadene. Det skal legges til rette for at forbrukerne i større grad skal ha et reelt valg mellom ulike energikilder. Departementet øker derfor innsatsen for å få til mer hensiktsmessige kontrakter, bedre regelverk og bruk av ny teknologi for å fremme økt fleksibilitet hos forbrukerne.

Departementet ønsker å bidra til å få utviklet nye kontraktstyper blant annet for husholdningskunder. Særlig interessant er kontrakter som kan være et alternativ til dagens fastpriskontrakter, som samtidig kan være gunstige i forhold til å opprettholde fleksibiliteten i forbruket og motivasjonen til sparing hos den enkelte.

Toveiskommunikasjon er lite utbredt i Norge, men flere nettselskaper og andre arbeider med å øke bruken av toveiskommunikasjon, blant annet som følge av NVEs arbeid på dette feltet. Departementet ønsker at toveiskommunikasjon skal tas i bruk i kraftmarkedet, og vil bruke EBLs pågående prosjekt til å fremskaffe kunnskap om hvordan dette best bør gjennomføres for blant annet å unngå feilinvesteringer.

Departementet går inn for at det i en anstrengt kraftsituasjon kan foretas måleravlesninger og faktureres oftere enn i dag, for eksempel månedlig. Pålegget vil kunne omfatte både kjøp av elektrisk energi og nettjenester for alle kunder.

Melingen omtaler virkemidler som kan bidra til å bedre forbrukernes stilling i en anstrengt kraftsituasjon. Det tar i dag 3 uker fra den første påfølgende mandag å skifte kraftleverandør. Departementet mener fristen bør reduseres til 2 uker. NVE arbeider nå videre med spørsmålet med sikte på å innføre tiltaket.

Departementet går inn for at myndighetene skal fastsette rammer for hvordan prisfastsettelsen skal være for leveringspliktige kraftleveranser (ventetariffer).

I dag kan nettselskapet tilby fellesfakturering overfor kraftleverandørene. Tilbudet må gjelde alle eller ingen, fordi nettselskapene skal opptre nøytralt. I praksis er det kraftleverandører med eiermessig tilknytning til nettselskapet som har fellesfakturering. Departementet har bedt NVE utrede nærmere et pålegg om felles fakturering uavhengig av hvilken kraftleverandør kunden har.

Departementet har gått inn for at NVE skal ta initiativ til at det utarbeides en oversikt over hvilke oppgaver som ligger under de ulike myndighetenes/organenes ansvars- og myndighetsområder og hvilke regelverk som kan komme til anvendelse. Oversikten over reglene bør samles i et felles oppslagsverk slik at det blir lettere for forbrukerne å orientere seg om sine rettigheter. For øvrig skal NVE gjøre generell informasjon vedrørende kraftmarkedet tilgjengelig for allmennheten.

Nærmere om vilkår for investeringer i vannkraftproduksjon

Det nåværende kraftskattesystemet for vannkraftproduksjon ble innført fra og med inntektsåret 1997.

Utover skattekostnader er kraftselskapene pålagt konsesjonsbaserte ordninger som konsesjonsavgifter og levering av konsesjonskraft. De konsesjonsbaserte ordningene tilgodeser vertskommunene med inntekter fra vannkraftproduksjonen, delvis som en kompensasjon for naturinngrep og delvis fordi det har vært ønskelig at vertskommunene skal ha en andel av verdiskapingen i kommunen. De særskilte kraftskatte­reglene og de konsesjonsbaserte ordningene bidrar i tillegg til at en stor del av grunnrenten tilfaller det offentlige.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2004 la Regjeringen frem flere forslag til endringer i kraftskatte­reglene for å legge bedre til rette for prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. For 2005-budsjettet varsler Regjeringen at den vil vurdere endringer i grunnrenteskatten for at den skal virke mer nøytralt i forhold til investeringsbeslutninger.

Vanndisponering og grunnrenteskatt

I beregningsgrunnlaget for grunnrenteskatten fastsettes bruttoinntekten for året hovedsakelig ved å multiplisere spotpris og faktisk produksjon time for time. Bruk av spotmarkedspriser innebærer at grunnrenteskatten virker nøytralt i forhold til produsentenes vanndisponeringer. I tillegg er det både prinsipielle og administrative årsaker til at grunnrenteskatten beregnes slik.

I meldingen omtales et forslag om å innføre en maksimalpris ved beregning av grunnrenteinntekten i unntakssituasjoner for å gi produsentene insentiv til å utsette produksjonen, slik at noe vannbeholdning spares og knapphetssituasjoner motvirkes. Departementet anser imidlertid dette som et lite treffsikkert virkemiddel.

En vurdering av forslaget om å regulere vann­magasinene

Det vises i meldingen til at det i Dokument nr. 8:15 (2002-2003) ble reist krav om at myndighetene burde innføre krav til vannmagasinene for å regulere mulighetene for eksport med tanke på å sikre nok ressurser i forhold til svikt i nedbøren. Etter departementets syn vil et slikt tiltak bli meget kostbart, med et betydelig tap av produksjon av fornybar vannkraft. Det er også usikkert om det rettslige grunnlaget for et slikt tiltak. Departementet legger derfor ikke fram forslag om å vurdere slike tiltak ytterligere.

Opprustning av nettet for å redusere energitapet

Det vises i meldingen til Stortingets vedtak nr. 552 (2002-2003) om å lage en plan for opprustning av overføringsnettet med sikte på å redusere energitapene, og det redegjøres for ulike forhold knyttet til nettap, hvordan kraftnettet er organisert, hvilke virkemidler og regulering som myndighetene benytter, samt målsetninger i forhold til overføringsnettet for kraft.

Departementet anser ikke energitapene i det norske kraftnettet som unødvendig høye. Energilovens system knyttet til planlegging og realisering av investeringer i kraftnett og andre elektriske anlegg er etter departementets vurdering hensiktsmessig. Krav om kraft­systemutredninger og lokale energiutredninger, NVEs behandling av konsesjonssøknader for elektriske anlegg, nettselskapenes økonomiske insentiver gjennom inntektsrammereguleringen, samt krav om at nettleien skal reflektere tapet i overføringsnettet, legger etter departementets oppfatning til rette for en samfunnmessig rasjonell utvikling av overføringsnettet. Departementet legger til grunn at en gjennom dette tar hensyn til energitapet på en tilfredsstillende måte. Videre vises det til at Statnett SF skal gjennomføre sine investeringer etter samfunnsøkonomiske prinsipper. Det er imidlertid fra myndighetenes side viktig å følge nøye med i utviklingen både av investeringer, nettap og leveringskvalitet i årene som kommer, for å sikre en samfunnsmessig rasjonell utvikling av kraftsystemet.