1. Samandrag
Regjeringen legger med dette frem stortingsmelding om norsk sjøpattedyrpolitikk. Formålet med meldingen er å legge frem et forslag til en ny, helhetlig og aktiv forvaltning av sjøpattedyr som bygger på moderne prinsipper for forvaltning av arter, habitater og økosystemer. Meldingen er et ledd i arbeidet med å komme frem til økosystembasert forvaltning av våre marine ressurser. Dette er i samsvar med et av målene fra Toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg i 2002 om at økosystembasert forvaltning av fiskeriene skulle implementeres innen 2010.
Regjeringen ønsker på denne måten å legge grunnen for en bred nasjonal, politisk enighet om en forvaltning som skal danne fundamentet for en sunn bærekraftig næringsutvikling basert på høsting av sjøpattedyr og andre fornybare marine ressurser i samsvar med Havrettskonvensjonen. Samtidig skal man implementere de nasjonale og internasjonale forpliktelsene Norge har angående vern av biologisk mangfold og habitater i våre marine økosystemer.
På bakgrunn av en bred nasjonal enighet om prinsippene for norsk sjøpattedyrforvaltning vil Regjeringen søke råd om gjennomføringen hos uavhengige internasjonale vitenskapelige organer. Regjeringen vil gjennom internasjonale fora søke bredest mulig aksept for en helhetlig norsk forvaltning av sjøpattedyr.
Norsk sjøpattedyrpolitikk er basert på prinsippene om vern og bærekraftig høsting med utgangspunkt i vitenskapelig rådgivning. Regjeringens prinsipielle mål er at det ikke skal være adgang for jakt på sel- eller hvalarter hvor det ikke foreligger estimater for bestandsstørrelse.
I de senere årene har det vært stadig større oppmerksomhet rundt sjøpattedyrenes rolle i økosystemet. Nyere forskning viser at rasjonell forvaltning av sjøpattedyr kan ha stor betydning for økonomien i fiskeriene. Både nasjonalt og internasjonalt er det nå økt forståelse for økosystembasert forvaltning.
Regjeringen ønsker en mer aktiv forvaltning av sjøpattedyr, og foreslår derfor å styrke vern av truede og sårbare bestander, øke utnyttelsen av høstbare bestander og forberede overgangen til økosystembasert forvaltning av de levende marine ressursene der også sjøpattedyrene skal vurderes som komponenter i høstbare økosystemer. For å oppnå disse målsettingene vil Regjeringen iverksette følgende tiltak:
– Innføre et sett generelle prinsipper som skal legges til grunn for forvaltning av sjøpattedyr i Norge, og som Norge skal søke bredest mulig internasjonal oppslutning om
– Etablere et vitenskapelig fundament for overgang til økosystembasert forvaltning der bestandene av sjøpattedyr blir vurdert i sammenheng med forvaltingen av de øvrige levende marine ressursene
– Videreføre igangværende overvåkning av bestander og innføre overvåkning av bestander som ikke fanges opp av dagens overvåkning
– Utrede nedre grenser med tilhørende føre-var-grenser for livskraftige bestander av de sel- og hvalartene som naturlig har fast utbredelse i norske farvann
– Etablere overvåkning av bifangst av sjøpattedyr i fiskeriene og vurdere effekten på bestandene. Norge skal delta sammen med andre nordsjøland om en tiltaksplan for niser i Nordsjøen for oppfølging av Bergensdeklarasjonen fra Femte ministerkonferanse om Nordsjøen
– Legge til rette for tilpasning av fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Dette vil si både fornyelse av flåten og økning av kapasiteten i forhold til dagens situasjon, særlig i selfangstnæringen. Regjeringen mener at dette kan skje ved å innføre en ordning med "kvotebonus" for fartøy som driver fiske i kombinasjon med selfangst
– Innføre konsesjonsordninger for hvalfangst og selfangst som ledd i arbeidet med å etablere forutsigbare rammer for næringene
– Arbeide for å øke uttaket av vågehval innenfor rammen av Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC). Dersom dette over tid skulle vise seg helt umulig å oppnå, kan det vurderes om Norge bør gå inn for å forvalte vågehval i regi av Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO)
– Utrede hvordan DNA-registeret for vågehval kan benyttes til å beregne bestandsstørrelse
– Utvikle metoder for elektronisk overvåkning av hvalfangsten og erstatte dagens inspektørsystem med elektronisk overvåkning
– Åpne for utvidet fangstsesong så snart elektronisk overvåkning kan gjennomføres
– Øke fangstkvotene betraktelig for bestandene av grønlandssel i forhold til dagens nivåer for å få disse bestandene ned på nivåer som gir størst langsiktig avkastning av sel. Forvaltning av grønlandssel i Østisen må gjennomføres i samarbeid med Russland
– Iverksette tiltak for å bedre kunnskapen om bestandsstørrelse og bestandsbiologi hos klappmyss
– Utrede metodiske forbedringer for overvåkning av kystsel
– Regulere bestandstilveksten av kystsel for å avbøte skader for fiskerinæringen mv. samtidig med at man bevarer livskraftige bestander basert på vitenskapelig rådgivning
– Åpne for at utlendinger kan få adgang til å delta i jakt på kystsel, på betingelse av at jakten skjer under kyndig veiledning
– Legge om støtten til selfangstnæringen for å utvikle næringens lønnsomhet slik at det legges større vekt på produktutvikling, videreforedling og markedsføring. En bedriftsøkonomisk lønnsom næring er en forutsetning for vedvarende økt høsting av sel
– Oppmuntre næringen til å etablere fellesprosjekter med russiske selskaper med sikte på økt selfangst i Østisen. Det finnes finansieringsmuligheter for slike prosjekter i Næringsfondet for Nordvest-Russland og Investeringsfondet for Nordvest-Russland
– Vurdere behovet for mobile slakterianlegg for sel
Arbeidet med å etablere økosystembasert forvaltning av sjøpattedyrbestandene i våre områder er det sentrale temaet i meldingen. Det er et langsiktig prosjekt, og meldingen foreslår skritt som kan tas i retning av dette målet. Et element vil være å utforme beskatningsstrategier og foreslå tiltak for å få dem satt ut i livet.
Økosystembasert tilnærming til forvaltning av havets ressurser ble også behandlet i St.meld. nr. 12 (2001-2002) "Rent og rikt hav". Regjeringen gav der uttrykk for at man ville legge opp til en helhetlig forvaltning av våre hav- og kystområder basert på økosystemtilnærming.
Hensikten med de tiltakene som foreslås, er å ta politiske grep for å bedre lønnsomheten i fangstnæringene og fiskeriene. Betydelig bedret lønnsomhet, særlig i selfangstnæringen, er avgjørende for å få en rasjonell og bærekraftig beskatning av sjøpattedyr innen rammen av en fremtidig økosystembasert forvaltning av de levende marine ressursene i våre områder.
Kap. 2 beskriver nærmere formålet med meldingen og gir en omtale av de hovedutfordringer vi står overfor når det gjelder forvaltning av sjøpattedyr. Meldingen begrenser begrepet sjøpattedyr til å omfatte arter av sel og hval.
Selene tilhører den biologiske ordenen rovdyr, Carnivora, som også omfatter landrovdyrene. Selene deles inn i to grupper, ekte seler og øreseler. Alle selene i Norge unntatt hvalross tilhører gruppen ekte seler. I tillegg til seler i nord er det også sel på Bouvetøya, Peter I.s øy og langs iskanten i de norske kravområdene i Antarktis. Felles for selene er at de er avhengige av land (eller is) for å kaste (føde) unger og for å amme ungene sine.
Hvalene utgjør en egen orden, Cetacea, som deles inn i tannhvaler og bardehvaler. I motsetning til selene er hvalene bundet til akvatisk miljø for hele livssyklusen. Det vil si at også fødsel og diegivning foregår i vannet.
Sjøpattedyrene er en fornybar ressurs og utgjør samtidig en viktig komponent i det biologiske mangfoldet i marine økosystemer. Sjøpattedyr må derfor inngå i en helhetlig økosystembasert forvaltning av våre havområder. Føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved høsting og andre naturinngrep som kan ha virkning på bestandenes tilstand og utvikling. De mest vanlig observerte artene av sjøpattedyr i våre områder utgjør en betydelig biomasse i økosystemene, og deres konsum er i størrelsesorden 5,5 mill. tonn biomasse per år. Til sammenligning var de samlede norske fiskeriene i 2002 på 2,74 mill. tonn høstet fra de samme økosystemene. Dette reflekterer konkurranseforhold som må tillegges vekt i forvaltningen av artene.
Kap. 3 oppsummerer det nasjonale regelverket som gjelder for fangstnæringene. Det redegjøres for internasjonal rett på området og våre forpliktelser i forhold til avtaler vi har tiltrådt. Videre omtales regelverk som gjelder på dette feltet i USA og EU.
I mange land er ikke grunnlaget for norsk sjøpattedyrpolitikk forstått, eller akseptert, og det fremsettes fra tid til annen trusler om handelssanksjoner mot og forbrukerboikott av norsk sjømat. Det redegjøres for slike aksjoner. Konklusjonen er at disse ikke har materialisert seg i en grad som har skadet fiskerinæringen eller annen norsk eksportnæring.
Frivillige organisasjoner som er opptatt av forvaltning av sjøpattedyr, har stor innflytelse på hva som skjer internasjonalt på dette området. For Regjeringen er det viktig å ansvarliggjøre disse organisasjonene, ved å sikre at deres beslutninger tas på korrekt grunnlag.
Det gis videre en kortfattet historisk oversikt over våre fangstnæringer og de samiske fangsttradisjonene.
Siden hvalfangsten ble gjenopptatt i 1993, har 33-34 fartøy deltatt i fangsten hvert år. Det er i hovedsak vanlige kystfiskefartøy som utgjør hvalfangstflåten, og disse fornyes som ledd i utviklingen av fiskeflåten. Gjennomsnittsalderen for fangere er høy, men det er også kommet yngre krefter inn i næringen. Situasjonen er derfor ikke prekær, men det er behov for nyrekruttering.
Selfangsten er de siste 10-15 årene drevet med bare 3 til 5 gamle ishavsskuter. Enkelte år har bare to skuter deltatt. Samtlige er modne for utskifting eller betydelig oppgradering. Økonomien, slik den er i næringen i dag, gir imidlertid ikke grunnlag for lønnsom investering til tross for at markedet for selskinn har tatt seg opp de siste par årene. Det er tilfredsstillende etterspørsel etter skinn i tillegg til at det arbeides aktivt for å utnytte både spekk og kjøtt bedre. Men siden det tas få dyr i norske farvann, blir enhetskostnadene for store både på fangstleddet og i mottakene på land. Utfordringen for norsk selfangstnæring blir derfor å få økt fangsten slik at man kan få opp lønnsomheten både i fangstleddet og mottakene på land, og på den måten redusere behovet for støtte.
Den helsemessige status hos sjøpattedyrene har stor betydning for bestandsutvikling, forvaltning og den generelle helsetilstanden i det marine økosystemet.
Det finnes ingen rapporterte tilfeller av matforgiftning eller sykdom hos mennesker knyttet til konsum av sjøpattedyr i Norge. Statens næringsmiddeltilsyn har gitt kostholdsråd for konsum av kjøtt og spekk fra hval og sel. Gravide og ammende frarådes å spise hval- og selkjøtt på samme måte som de frarådes å spise flere arter fisk. Andre personer kan trygt spise kjøtt fra dyr tatt i norsk fangst. Når det gjelder spekk fra hval og sel, er deler av dette egnet for konsum. Olje fra spekk som inneholder miljøgifter må, i likhet med tran fra torskelever, renses før den kan gå til konsum.
Norge åpnet for eksport av vågehval i 2001, og det ble startet eksport til Island i 2002 og til Færøyene i 2003. Japan er et potensielt marked. DNA-registeret for vågehval representerer et betryggende kontrollapparat for handel med hvalprodukter.
Kap. 4 beskriver alternative modeller for forvaltning av sjøpattedyr.
Økologisk bæreevne er en kompleks egenskap ved økosystemet som naturlig regulerer bestanders størrelse. I mange tilfeller er det knapphet på mat som er den regulerende faktoren. I økosystemer hvor det foregår kommersielt fiske etter arter som er mat for sjøpattedyr, vil fisket på den ene siden påvirke økosystemets bæreevne med hensyn på sjøpattedyr, og på den andre siden vil fangstnivået på sjøpattedyr virke inn på kommersielt høstbare fiskeressurser. En bestandsregulerende fangst av sjøpattedyr blir oftest vurdert i forhold til de dominerende predatorene, for eksempel vågehval og grønlandssel, i norske farvann. I tillegg til å virke inn på bestanden av byttedyr, vil en slik bestandsregulerende fangst imidlertid også ha effekt på konkurrerende predatorer. Beskatningsstrategiene som velges, må ta hensyn til slike forhold.
Ut fra disse vurderingene kan man velge mellom følgende hovedstrategier for forvaltning av de store høstbare bestandene av sjøpattedyr:
– Sette nullkvoter, og la økosystemets bæreevne regulere bestandene
– Videreføre dagens forvaltning
– Øke uttaket av bestandene innenfor rammen av tradisjonell enbestandsforvaltning
– Forvalte bestandene av sjøpattedyr ut fra hensynet til andre ressurser i en økosystembasert tilnærming
I kap. 5 presenterer Regjeringen de tiltakene man vil sette i verk for å bedre forvaltningen av sjøpattedyr.
Det vises til at sjøpattedyr skal inngå i en helhetlig økosystembasert forvaltning av norske havområder, og føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved høsting og andre naturinngrep som kan ha virkning på bestandens tilstand og utvikling. I tillegg er det viktig at politiske, økonomiske og ikke minst dyrevernmessige aspekter innarbeides i forvaltningen.
Regjeringen gir anbefalinger når det gjelder forvaltingsmål for sikring av bestandene på lang sikt. Det foreslås tiltak for å legge til rette for en økning i beskatningen av vågehval og grønlandssel slik at disse bestandene ikke fortsetter å vokse. På sikt ønsker man å fastsette fangstkvotene for disse bestandene basert på økosystemtilnærming. Videre foreslås det at det iverksettes overvåkning av bestander som vi i dag ikke har fullgod oversikt over, for å finne ut om det er behov for en mer aktiv forvaltning av andre arter som opptrer i store mengder i norske farvann.
Det anbefales tiltak for utvikling av næringen ved modernisering av fangstleddet, tilpasning av fangstleddet til ressursgrunnlaget, produktutvikling og utnyttelse av nye markedsmuligheter.
Det arbeides med å innføre elektronisk kontroll med utøvelsen av hvalfangsten, slik at det kostnadskrevende systemet med inspektører om bord på alle fartøyene under hele fangstperioden kan oppmykes. Ved å ta i bruk elektroniske hjelpemidler kan fullgod kontroll videreføres på en mer kostnadseffektiv måte.
Bestandene av kystsel er så små at likevektsbeskatning ikke vil gi grunnlag for omfattende næringsutvikling. Utnyttelsen av produkter fra fangst av kystsel må skje i sammenheng med næringsutvikling basert på fangst av ishavssel. Utvikling av produkter for lokal turistnæring som selsafari og deltakelse i jakt bør utredes av lokale interesser.
Kap. 6 omtaler hvilke politiske grep som må tas for å følge opp de tiltakene som er skissert. For å skape tryggere rammebetingelser i fangstnæringene vil det bli etablert konsesjonsordninger for hvalfangst og selfangst. Videre vil det bli gitt adgang for utlendinger til å delta i fangst av kystsel.
Internasjonalt er forvaltning av sjøpattedyr fortsatt et omstridt spørsmål. Dette har sammenheng med at det er sterke krefter som arbeider for at hval og sel ikke skal kunne høstes som naturressurser. Flere land har som grunnholdning at disse predatorene skal fredes og ikke berøres av prinsippet om bærekraftig høsting. Slike holdninger gjenspeiles i det internasjonale samarbeidet for forvaltning av sjøpattedyrressursene.
Arbeidet i IWC med å komme frem til en revidert forvaltningsordning som kan åpne for vedtak om opphevelse av fangstforbudet (moratoriet), har så langt ikke ført frem. Dersom det over tid viser seg at IWC ikke oppfyller sine forvaltningsoppgaver i henhold til Hvalfangstkonvensjonen, kan det vurderes om Norge bør gå inn for å forvalte hval i regi av NAMMCO. Spørsmålet må i så fall underlegges en grundig vurdering. Norge har siden gjenopptakingen av vågehvalfangsten i 1993 hatt en nasjonal forvaltning av denne næringen fordi flertallet i IWC ikke har villet oppheve moratoriet og fastsette fangstkvoter.
Når det gjelder beskatningen av den store selbestanden i Østisen, er det enighet mellom Norge og Russland om at bestanden av grønlandssel nå er for stor i forhold til økosystemets bæreevne. Den største utfordringen for forvaltingen av sjøpattedyr i nordområder er derfor å få etablert en fremtidsrettet forvaltningsstrategi for grønlandssel i Østisen. Forvaltning av denne bestanden legger imidlertid et særlig ansvar på Russland siden fangsten foregår utelukkende i russisk sone. Bestanden har vokst fordi det settes for lave kvoter i forhold til hva som vil være en optimal beskatning, gitt at vi skal ha en bærekraftig fiskerinæring. Særlig på grunn av problemene i det russiske fangstleddet blir selv disse lave kvotene ikke tatt. Dette skjer til tross for at det er betydelig større etterspørsel etter skinn fra russisk fangst enn det som tilbys av produkter i dag. Norge har ikke lenger adgang til områdene i og utenfor Kvitsjøen hvor det er mulig å drive lønnsom fangst. Følgelig tar man ikke fullt ut de relativt sett små kvotene Norge blir tildelt av Russland.
Det bør etableres et samarbeid med Russland for å få til en mer fremtidsrettet selfangst i Østisen. Denne kan sannsynligvis drives med mindre kystfartøyer etter mønster fra fangsten utenfor Canada, hvor det i omkring 20 år har vært forbud mot å drive selfangst fra store ishavsskuter. Selfangsten i Canada drives i dag med fortjeneste uten noen økonomisk støtte fra myndighetenes side. Det antas at fangst med mindre kystfartøyer kan bli lønnsom også i russisk sone siden den vil være mindre kapitalkrevende enn fangst med de tradisjonelle norske ishavsskutene, som er bygd for å krysse store havområder. Den vil også være mindre kostnadskrevende enn den måten russisk fangst drives på i dag. Etablering av fangst langs disse linjene må baseres på at Russland bygger opp en selfangstkapasitet med egne kystfiskefartøy, eller at russisk selfangstnæring inngår en eller annen form for samarbeid med norske fartøyer som egner seg for slik aktivitet. Bruk av norske fartøyer forutsetter at Russland gir dem adgang til å komme inn i Kvitsjøen. Det er avgjørende for et godt økonomisk utbytte av fiskeriene i Barentshavet at man får til et samarbeid med Russland når det gjelder økosystembasert forvaltning av selbestanden i Østisen.
Vern av sjøpattedyr i forhold til miljøkvalitet og ulike naturinngrep er en aktuell problemstilling i Nordsjøområdet. Dette har kommet til uttrykk både gjennom Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i Det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR) Det internasjonale havforskningsråd (ICES) og ministerkonferansene om Nordsjøen. I det oppfølgende arbeidet mener Regjeringen at det kan bygges på de to målene for sjøpattedyrforvaltningen som EU-kommisjonen la frem ved gjennomgangen av den felles fiskeripolitikken, nemlig bevaring av artsmangfoldet og økosystemtilnærming til forvaltningen. Regjeringen mener det er viktig å delta aktivt i oppfølgingen av Bergensdeklarasjonen fra Den femte Nordsjøkonferansen, og for å bidra til denne prosessen vil Regjeringen holde nær kontakt med EU i tillegg til bilaterale forbindelser og samarbeid innen aktuelle konvensjoner og avtaler.
I kap. 7 redegjøres det for de økonomiske konsekvensene av å videreføre en aktiv politikk på dette området.
Selfangstnæringen er fortsatt svært sårbar. Det er derfor nødvendig med særskilte tiltak i en overgangsfase. Meldingen drøfter en ordning med "kvotebonus" for fartøyer som allerede er aktive i fiskeriene hvis disse i tillegg engasjerer seg i selfangst. Støtteordningene vil bli utformet slik at de bidrar til å skape forutsigbare og trygge rammebetingelser og på den måten bidra til at næringen blir selvfinansierende. Regjeringen foreslår således å videreføre støtten til selfangsten. Begrunnelsen for dette er først og fremst at det er viktig å opprettholde kunnskapen om hvordan selfangst drives siden beskatning av sel er et viktig ledd i økosystembasert ressursforvaltning. Bevaring av den tradisjonsrike kystkulturen og aktivitet i visse kystsamfunn basert på denne næringen er også viktige elementer.
Det er nødvendig å stimulere til mer effektiv ressursbruk og å bedre økonomien i fangstleddet. Dette kan bl.a. skje ved reduksjon av kostnadene og bedre utnyttelse av tilgjengelige kvoter. En økning av fangstvolumet vil senke enhetskostnadene og gi lønnsomhet i mottaksleddet på land.
Det er ikke mulig å drive selfangst i Vesterisen og i de områdene i russisk sone i Østisen som Norge i dag har adgang til, uten finansiell støtte. Dette har sammenheng med at det kreves store båter som kan gå inn i isen med utrustning for flere ukers tokt. Store båter med isklasse er kapitalkrevende i drift samtidig som fangstformen gjør det vanskelig å få tatt så mange dyr at kapitalen kan forrentes.
Prisene på skinn og andre produkter styres av verdensmarkedet. Selv om det har vært en positiv utvikling de siste årene, er ikke prisene i førstehåndsomsetningen tilstrekkelig til at det kan gi lønnsomhet i fangstleddet uten subsidier. Selfangsten vil derfor i overskuelig fremtid være avhengig av støtte både for å få modernisert flåten slik at man kan få tatt tilgjengelige kvoter, og ikke minst viktig: utnytte bedre alle deler av selen. Uten videreføring av støtten vil ikke selfangsten kunne fortsette.
Regjeringen mener imidlertid at Norge bør konsentrere støtten til selfangsten til den aktiviteten som foregår i de norske områdene i Vesterisen. I Vesterisen har Norge hovedansvaret for forvaltningen, og det er der Norge har kontroll med reguleringen. Bestanden av grønlandssel i Vesterisen har vokst, og siden den er på næringsvandring inn i Barentshavet i sommermånedene, er beskatning av denne bestanden viktig i flerbestandsperspektiv. Regjeringen vil imidlertid etter hvert vri bruken av offentlige støttemidler til selfangstnæringen fra ordinær driftsstøtte til produktutviklings- og markedsføringsarbeid. Støtte til selfangsten vil betale seg i form av større utbytte fra fiskeriene.
Norge har en annen grunnholdning enn vernelandene når det gjelder beskatning av sjøpattedyr, og Regjeringen mener det fortsatt er nødvendig at Norge går i bresjen i forsvaret av prinsippene om bærekraftig høsting av naturens overskudd. Det er derfor viktig med bred nasjonal forankring for en fremtidsrettet politikk på dette området.
I lys av den betydning fiske og fangst har for norsk økonomi, går Regjeringen inn for at arbeidet med informasjon om norsk ressursforvaltning videreføres.