6. Utenriksdepartementet
UD inngikk i begynnelsen av 1970-årene rammeavtaler om å administrere øremerkede midler til utvalgte prosjekter og programmer med spesifikke formål (multi-bi-tilskudd). Riksrevisjonen har ved tidligere gjennomgåelser påpekt at avtalene var gamle og på flere punkter ikke lenger i tråd med gjeldende praksis. Departementet uttalte i den forbindelse at avtalene skulle tas opp til ny vurdering. Undersøkelsene nå viste at de gamle avtalene fortsatt var gjeldende, men at departementet hadde startet reforhandling av enkelte avtaler.
Ifølge gjeldende retningslinjer for tilskuddsforvaltning i departementet skal prosjektdatabasen ProWin benyttes som oppfølgingsverktøy. Riksrevisjonen har i tidligere undersøkelser, senest i Dokument nr. 1 (1998-1999), bemerket mangler og mangelfull bruk av prosjektoppfølgingsverktøy i departementet. Systemet ble i 2002 i all hovedsak benyttet til statistikkformål og ikke som et hensiktsmessig oppfølgingsverktøy for saksbehandlere.. Departementet har ikke systematisk oversikt over forpliktelser, utbetalinger og utestående restanser, og det er svakheter i purrerutinene ved manglende rapportering fra mottaker. Departementet har fra og med 2003 besluttet å benytte tilskuddsmodulen i regnskapssystemet Agresso som prosjektoppfølgingsverktøy i hele departementet.
Komiteen ser alvorlig på Riksrevisjonens opplysninger om at arkivverdig dokumentasjon ved flere anledninger ikke var lagt til arkiv eller journalført og at arkivmateriale ikke var levert tilbake til arkivet etter langvarig utlån. Komiteen har merket seg at departementet i svar til Riksrevisjonen sier å ha innskjerpet at gjeldende journal- og arkivrutiner skal følges, og forutsetter at Riksrevisjonen følger nøye med i departementets praksis på dette området.
Kontrollen viste at departementet har utarbeidet retningslinjer med generelle oppfølgingskriterier som i hovedsak er like for alle tilskuddsordningene. Det var ikke utarbeidet hensiktsmessige resultatindikatorer som gjør det mulig å måle resultater og rapportere mot målsettingene for hver enkelt tilskuddsordning.
Mangelfullt arkivmateriale og svak skriftlig dokumentasjon gjør at departementets oppfølging av framdrift og resultater blir vanskelig å verifisere.
Gjennomgåelsen av utbetalinger til "Deltaking i internasjonale organisasjoner", viste at departementet har svake rutiner for å overholde betalingsfrister og registrere utbetalinger til organisasjonene. Dette har medført krav om morarenter, dobbeltutbetalinger og for sen betaling som blant annet har ført til tap av rabatt i kontingenten.
De fleste FN-organisasjonene har rutiner for å bekrefte mottak av overførte midler. Gjennomgåelsen av kapitlet vedrørende "FN-organisasjoner" viste at det manglet kvitteringer for mottatte bidrag i saksmappene.
Når det gjelder rammeavtaler med FN-organisasjoner, uttaler departementet i sitt svarbrev at de er det i ferd med å sluttføre arbeidet med nye avtaler til erstatning for de rammeavtalene som ble inngått med en rekke organisasjoner i begynnelsen av 1970-årene, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003).
Utenriksdepartementet bestemte i 2000 å benytte en tilskuddsmodul i departementets økonomisystem Agresso for registrering og oppfølging av prosjekter, og en tilskuddsmodul spesielt tilpasset departementets behov ble 1. januar 2003 tatt i bruk. Departementet har nå en enhetlig og samlet løsning for tilskuddsforvaltningen.
Departementet understreker viktigheten av at det ikke etablereres mer kompliserte løsninger for registrering og oppfølging av data enn det som er nødvendig for å kunne følge opp tilskuddsforvaltningen på en tilfredsstillende måte. Dette har sammenheng med at departementets struktur med stadig skifte av personell nødvendiggjør løsninger som er oversiktlige og lette å bruke. I arbeidet er det lagt til grunn at opplysninger om sluttrapporteringer og regnskapsoversikter registreres i Agresso. Oversikter (kontrollordninger) knyttet til om nye tilskudd skal utbetales til samme mottaker før eventuelt krav om sluttrapporter/revisorrapporter etc. foreligger, vil også kunne fremskaffes.
Departementet opplyser videre at det på nytt vil innskjerpe at gjeldende arkivrutiner, blant annet rutiner for journalføring, skal følges.
Når det gjelder oppfølgingskriterier og rapportmetoder, sier departementet at siden hovedmålet for norsk utviklingspolitikk er knyttet til de internasjonale utviklingsmålene, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002), vil disse være en viktig referanseramme for å vurdere målopp-nåelse og innsats. For multilaterale bidrag vil i hovedsak organisasjonenes generelle rapportering om oppnådde resultater i forhold til oppsatte mål bli lagt til grunn ved vurderingen av den enkelte tilskuddsordning og i rapporteringen til Stortinget. Utenriksdepartementets vurdering og rapportering vil i tillegg baseres på deltakelse i styrende organer, egne møter med sekretariatene (samrådsmøter) og relevante evalueringer og gjennomganger av tiltak.
Departementet vil imidlertid innskjerpe at aktuelle rapporter og dokumentasjon skal journalføres og arkiveres på de respektive sakene i henhold til gjeldende regler og rutiner.
Utenriksdepartementet vil legge vekt på at avdelinger innskjerper sine rutiner for å sikre at betalingsfrister blir overholdt i fremtiden. Utenriksdepartementet vil også påse at det rutinemessig mottas bekreftelse på overførte midler til FN-organisasjonene.
Riksrevisjonen bemerker at gjennomgåelsen av Utenriksdepartementets forvaltning av tilskudd over budsjettkapitlene 0116, 0170, 0172 og 0173 har vist at det er betydelige svakheter i departementets rutiner og praksis. Flere av forholdene er mangler som også har vært tatt opp ved tidligere anledninger. Det er behov for forbedringer for å kunne sikre at midlene forvaltes i henhold til gjeldende regelverk. Riksrevisjonen har merket seg departementets uttalelse om at det vil være organisasjonens generelle rapportering samt relevante evalueringer og gjennomganger av tiltak som vil bli lagt til grunn ved vurderingen av den enkelte tilskuddsordning og rapportering til Stortinget.
Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at departementet fra 2003 har tatt i bruk Agresso tilskuddsmodul, og forutsetter at modulen er tilstrekkelig som prosjektstyrings- og oppfølgingsverktøy for hele departementets tilskuddsforvaltning.
Utenriksdepartementet har svart:
"Arbeidet med å sikre en tilfredsstillende kontroll med forvaltning av departementets tilskuddsmidler har fortsatt høy prioritet. Retningslinjer og rutiner er gjennomgått og nye retningslinjer er utarbeidet eller under utarbeiding. Alle berørte avdelinger har nå tatt i bruk en tilskuddsmodul i økonomisystemet Agresso for oppfølging av tilskuddsforvaltningen. ….
For øvrig deltar departementet aktivt i arbeidet med revidering av økonomireglementet for staten ……Arbeidet med å justere Utenriksdepartementets retningslinjer i samsvar med det reviderte reglementet og å tilpasse rutinene til det nye regelverket vil være en høyt prioritert oppgave i departementet i tiden fremover.
…."
Utenriksdepartementet har i sitt svar i tillegg utdypt følgene punkter:
– Rammeavtaler med FN-organisasjonene,
– prosjektoppfølgingsverktøy,
– journalføring og arkivrutiner,
– oppfølging og rapportering,
– utbetalingsrutiner.
Riksrevisjonen konstaterer at det er betydelige svakheter knyttet til departementets forvaltning av tilskudd over budsjettkapitlene 0116, 0170, 0172 og 0173. Riksrevisjonen vil videre påpeke at flere av forholdene som nå er tatt opp, har vært gjenstand for kritikk fra Riksrevisjonen tidligere uten at det kan sees at forholdene har bedret seg i særlig grad.
Riksrevisjonen har merket seg de tiltakene departementet har satt og vil sette i verk for å forbedre tilskuddsforvaltningen og vil understreke viktigheten av at det nå blir etablert en tilfredsstillende internkontroll på området. Riksrevisjonen vil følge opp dette i den løpende revisjonen.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere."
Når det gjelder punktet vedrørende "Rammeavtaler med FN-organisasjoner" har komiteen merket seg Riksrevisjonens opplysninger om at en rekke avtaler om administrering av øremerkede midler til utvalgte prosjekter og programmer med spesifikke formål fra 1970-årene fortsatt står ved lag. Komiteen noterer at det er satt i gang arbeid med sikte på å inngå rammeavtaler med berørte FN-organisasjoner, men at arbeidet pr. i dag ikke er avsluttet. Komiteen vil understreke viktigheten av å få avtalene på plass, og forutsetter at Riksrevisjonen holder seg orientert om fremdriften i arbeidet.
Når det gjelder punktet vedrørende "Prosjektoppfølgingsverktøy" har komiteen merket seg at det på tross av tidligere påpeking fra Riksrevisjonen (1998-1999) ikke foreligger noen systematisk oversikt over forpliktelser, utbetalinger og utestående restanser og at det fortsatt er svakheter ved purrerutinene.
Komiteen ser alvorlig på Riksrevisjonens opplysninger om at arkivverdig dokumentasjon ved flere anledninger ikke var lagt til arkiv eller journalført og at arkivmateriale ikke var levert tilbake til arkivet etter langvarig utlån. Komiteen har merket seg at departementet i svar til Riksrevisjonen sier å ha innskjerpet at gjeldende journal- og arkivrutiner skal følges, og forutsetter at Riksrevisjonen følger nøye med i departementets praksis på dette området.
Komiteenkonstaterer at departementets oppfølging og vurderinger av rapporter og resultater vedrørende øremerkede program/prosjektmidler gjennomgående synes svakt dokumentert.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til departementets ansvar for å sikre nødvendig dokumentasjon og forutsetter at forholdet bringes i orden.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil likevel fremheve at departementet i sitt svar til Riksrevisjonen varsler at det vil innskjerpe sine rutiner for rapportering og dokumentasjon. Disse medlemmer finner videre grunn til å understreke at departementet i St.prp. nr. 1 (2001-2002) har fått tilslutning til at man for vurdering av de multilaterale bidrag i hovedsak vil benytte organisasjonenes generelle rapportering om oppnådde resultater i forhold til oppsatte mål.
Når det gjelder "Utbetalingsrutiner" stillerkomiteen seg kritisk til at det fortsatt synes å være svake rutiner for å overholde betalingsfrister og registrere utbetaling til organisasjonene.
Komiteenhar merket seg departementets opplysninger om at det pågår arbeid for å bedre forholdene, men konstaterer at mange av forholdene også tidligere har vært gjenstand for kritikk fra Riksrevisjonen uten at de er rettet opp.
Komiteen vil uttrykke tilfredshet med at Riksrevisjonen vil følge opp arbeidet med å bedre rutinene i den løpende revisjon og støtter Riksrevisjonens forslag til desisjon: "Kan passere."