3. Forsvarsdepartementet
- 3.1 Forsvarets regnskap for 2002
- 3.3 Komiteens merknader
- 3.4 Revisjon av anskaffelser ved Forsvarsbygg - regnskapet for 2002
- 3.5 Komiteens merknader
Lønnskontroller ved 26 avdelinger i Forsvaret har vært rettet mot variable tillegg, overtid, økonomisk kompensasjon ved fartøy-, vakt-, øvings- og beredskapstjeneste og øving utenfor arbeidstid. Det er påvist betydelige svakheter i attestasjons- og anvisningsrutinene ved utbetaling av lønnstillegg.
Overtidsutbetalingene steg fra 276 mill. kroner i 2001 til 322 mill. kroner i 2002. Det er påvist brudd på vernebestemmelsene i arbeidsmiljøloven ved 16 av de kontrollerte avdelingene. Om lag 900 personer i ledende stillinger er registrert med overtid, hvorav 32 personer med mer enn 300 timer. Etter kongelig resolusjon av 19. desember 1980 er offiserer med grad oberstløytnant/kommandørkaptein og høyere definert som ledende stillinger. Bestemmelsene i Hovedtariffavtalen § 13 tilsier at disse stillingsgruppene som hovedregel ikke har rett til overtid, men kan i enkelte tilfeller få godtgjort inntil 300 timer i kalenderåret.
Utbetalingene til økonomisk kompensasjon økte fra 182 mill. kroner i 2001 til 228 mill. kroner i 2002. Det er avdekket manglende rutiner og dokumentasjon ved utbetaling av økonomisk kompensasjon ved flere avdelinger, noe som har vanskeliggjort kontrollen av utbetalingene.
Utbetaling av øvingstillegg for øvinger utenfor arbeidstid økte fra 308 mill. kroner i 2001 til 444 mill. kroner i 2002. Kontrollen med utbetalingene til øving har vært vanskelig fordi det i mange tilfeller ikke fantes øvingsplaner eller aktivitetsrapporter. Det er registrert endringer i tolkningen av regelverket ved utbetalinger av øvingstillegg.
Kontrollen av anskaffelser viste at et flertall av de reviderte anskaffelsene ikke var offentlig utlyst for konkurranse. I en del tilfeller kunne det ikke legges frem tilfredsstillende anskaffelsesprotokoller, skatteattester og HMS-erklæringer. Rutiner og arkivsystemer som skal sikre tilgang til relevante dokumenter, er også mangelfulle.
Det er avdekket mangler ved konkurransen, og det har vært en utstrakt bruk av eneleverandør ved valg av innkjøpsmetode. Oversikten over forskuddsbetalinger til leverandørene er mangelfull for enheter under Forsvarets logistikkorganisasjon.
Forsvarets investeringsdatabase var på kontrolltidspunktet ikke oppdatert.
Kjøp av konsulenttjenester er kontrollert ved utvalgte avdelinger, ved enheter i Forsvarets logistikkorganisasjon, ved prosjektet Nytt forvaltningssystem GOLF og ved prosjektet Forsvarets datatekniske infrastruktur FISBasis. Det er utgiftsført vel 500 mill. kroner på konsulenttjenester i Forsvaret, men det er også ført konsulentutgifter på andre regnskapsposter.
Kontrollen avdekket mangler ved regnskapsføringen og valg av innkjøpsmetode og utstrakt bruk av tidligere forsvarsansatte som konsulenter. Kontraktene forlenges ofte over en lang periode med mangelfulle begrunnelser. Det er avdekket utstrakt bruk av opsjoner som innebærer at oppdragene og utbetalingene kan bli utvidet i betydelig grad i forhold til opprinnelig avtale. For en del kontrakter er opsjonsvilkårene ikke i samsvar med regelverket.
Forsvarets avdelinger er pålagt å foreta fortløpende rutinemessige egenkontroller hvor det skal utarbeides planer, og gjennomførte kontroller skal dokumenteres. Revisjonen viste at det fortsatt er store mangler ved egenkontrollene.
Ved Forsyningslager Sør-Norge har 1200 materiellcontainere vært lagret i flere år uten at det er foretatt opptelling. I tillegg mottok lageret 450 containere med materiell fra et nedlagt forsyningslager i 2002. Revisjonen avdekket at forsyningslageret ikke har regnskapsmessig kontroll med dette materiellet.
Ovennevnte forhold ble tatt opp med Forsvarsdepartementet som i sitt svarbrev av 24. juni 2003 bl.a. uttaler:
Forsvarets overkommando har iverksatt et omfattende arbeid med å analysere Forsvarets bruk av lønn og tillegg. Det kan være flere mulige årsaker til at ovennevnte tillegg økte fra 2001 til 2002. Det har vært enkelte brudd på lov-, avtale- og regelverk, noe som kan tyde på mangelfull kontroll og oppfølging. Det pekes også på manglende reduksjon av arbeidsoppgaver til tross for nedbemanning.
Det er igangsatt et arbeid med å skaffe oversikt over avdelinger og enkeltpersoner med overforbruk av overtid. Det vil bli vurdert tjenestemessige reaksjoner som følge av brudd på gjeldende lover og regelverk.
Departementet ser alvorlig på de påpekte manglene ved Forsvarets anskaffelsesvirksomhet som skyldes mangler ved de interne rutinene ved Forsvarets logistikkorganisasjon. Forsvarets logistikkorganisasjon gjennomgikk en stor reorganisering i 2002. Integreringen av de forsvarsgrenvise forsyningskommandoene med ulike rutiner kan ha skapt en midlertidig uoversiktlig situasjon som har gitt opphav til de avdekkede regelverksbruddene.
I den omstillingsperioden Forsvaret er inne i, mener departementet at bruk av konsulenter er nødvendig for å kunne ivareta visse nødvendige funksjoner i en begrenset tidsperiode. Bruk av konsulenttjenester må være målrettet og fylle et reelt behov som ikke kan dekkes av Forsvarets personelloppsetning. I forbindelse med nedbemanningen i Forsvaret vil arbeidsoppgavene ofte ikke bli redusert i samme takt som nedbemanningen, og gapet vil måtte dekkes av konsulenter inntil arbeidsoppgavene tilpasses bemanningen.
Departementet erkjenner manglende egen- og mottakskontroll og materiellregnskapsføring i forbindelse med omstillingen. Det er gitt i oppdrag å gjennomgå lagerområdet, med det formål å iverksette nødvendige tiltak for egen organisasjon og underliggende ledd, slik at lover, retningslinjer, bestemmelser med videre blir fulgt.
Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapet for 2000 og 2001 tatt opp kritikkverdige forhold vedrørende Forsvarets regnskap innen områdene lønn, anskaffelser og lager. Det synes ikke å ha skjedd noen bedring av betydning i 2002. Omstillingen i Forsvaret med utfasing av avdelinger og nedbemanning har vært planlagt og har pågått noen år. Det burde da kunne forventes at nedbemanningen ble tilpasset arbeidsoppgavene på en bedre måte. Samtidig er det viktig at de interne kontrollrutinene fungerer godt i omstillingsperioden.
Utbetalingene til overtid, økonomisk kompensasjon og øving har gjennom flere år økt betydelig. En del skyldes økt aktivitet, men dårlige interne kontrollrutiner og endrede tolkninger av regelverket kan også ha bidratt til økningene.
Det bør kunne forventes at Forsvaret som har en betydelig anskaffelsesvirksomhet, følger reglene i lov og forskrift for offentlige anskaffelser.
Forsvaret er blant annet en betydelig aktør på konsulentmarkedet og har gjennom flere år benyttet en del opsjoner uten at dette har vært forutsatt i anbuds-/ tilbudsgrunnlaget, eller at det har vært foretatt en ny konkurranse. På grunn av Forsvarets kontoplan har det også vært svært vanskelig å skaffe en total oversikt over forbruket til konsulenter.
Det burde også kunne forventes at Forsvaret hadde planlagt bedre disponeringen av de betydelige mengdene retur- og overskuddsmateriell fra nedlagte avdelinger.
Forsvarsdepartementet har svart:
"1. Lønn
….
….Lønnsveksten i Forsvaret kan i hovedsak forklares med betydelig merarbeid (overtid) ifm. med den pågående omstillingen i Forsvaret, lønnsoppgjøret i 2002 med betydelige sentrale og lokale tillegg og økt øvingsaktivitet (øvingstillegg).
Noe av økningen kan tillegges mangelfull kontroll og oppfølging, samt manglende reduksjon av oppgaver selv med redusert bemanning. Det er bl.a. gjennomført en undersøkelse mot ansatte med grad oberstløytnant/kommandørkaptein og høyere (overtid ledende stillinger) som har fått utbetalt mer enn 300 timer overtid. Det er besluttet å iverksette tjenestemessige reaksjoner for ca. 25 personer som har brutt regelverket på dette området.
……
I tillegg kan jeg opplyse at Forsvarssjefen (FSJ) har gitt ytterligere føringer til den enkelte sjef for Driftsenheter i Forsvaret (DIF) for hvilke krav FSJ stiller til bruk av aktivitetsbaserte tillegg i FMO:
- Det aksepteres ikke brudd på Arbeidsmiljøloven (AML), Hovedtariffavtalen (HTA), Arbeidstidsavtale for militære arbeidstakere (ATM), Arbeidstidsbestemmelser for sivilt tilsatt personell i Forsvaret (ATS), øvrig regelverk og gitte bestemmelser.
-…
2. Anskaffelser
….
Jeg tar til etterretning at rutinene for dette området ennå ikke fungerer tilfredstillende. Som følge av dette vil jeg følge opp dette området særskilt, og Forsvarsdepartementet vil rette fokus mot dette området inntil rutinene fungerer tilfredsstillende.
Prinsippet om konkurranse for anskaffelser til statlige virksomheter følger av bindende bestemmelser som forplikter Forsvaret. Videre er prinsippet fremhevet i Forsvarets interne anskaffelsesregelverk "Bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret - (BAF)". I det pågående arbeid for å etablere nytt internt regelverk for Forsvaret, "Anskaffelsesregelverk for Forsvaret - (ARF)", vil prinsippet bli ytterligere presisert og fremhevet. Det forhold at det oppstår en eneleverandørsituasjon kan være sammensatt og trenger ikke prinsipielt å skyldes omgåelse av anskaffelsesregelverket. Som del av Forsvarsdepartementets oppfølging vil også dette området bli overvåket nærmere. Det samme gjelder oversikt over forskuddsbetalinger og oppdatering av Forsvarets investeringsdatabase.
Jeg konkluderer her med at forholdene knyttet til Forsvarets anskaffelser vil bli nøye fulgt opp i etatstyringen av FMO i tiden fremover.
3. Kjøp av konsulenttjenester
…..
Personell som innvilges avgangsstimulerende tiltak skal som hovedregel ikke tilsettes i virksomheter under Forsvarsdepartementet. Slike saker skal i hvert enkelt tilfelle avklares med departementet i forkant, dette er presisert i retningslinjer til etatene, jf. departementets brev til Rr datert 21. juni 2002.
Arbeidsgruppen som Forsvarets overkommando nedsatte i 2002 for å gjennomgå konsulentbruken i Forsvarets militære organisasjon (FMO) har i en rapport fra april i år skissert en del svakheter ved konsulentbruken og anbefalte nye retningslinjer for en tilfredsstillende styring av eksterne konsulenter, jf. FOs brev til Rr av 2. mai 2003;
-…..
Målet er å få ned forbruket av eksterne konsulenter. Derfor vil det i fremtiden bli vektlagt at eksterne konsulenter kun skal benyttes når det er strengt nødvendig for å løse prioriterte oppgaver, og dersom interne ressurser ikke er tilgjengelige. Rent konkret følger FST utviklingen i forbruket av eksterne konsulenter inneværende år opp mot budsjettet for samme periode, og skal deretter utarbeide en rapport som vil foreligge medio februar 2004.
Tatt i betraktning den omstillingsperiode som Forsvaret i dag er inne i, anser jeg det for nødvendig å bruke konsulenter for å ivareta nødvendige funksjoner i en begrenset tidsperiode. De må imidlertid være målrettet og fylle et reelt behov som ikke kan dekkes innenfor Forsvarets personelloppsetning. Jeg regner med at konsulentbruken vil bli redusert når de tiltak som ble iverksatt av FST får effekt. Departementet vil nøye følge opp bruken av konsulenter i Forsvaret, blant annet gjennom "Handlingsplan for oppfølging av riksrevisjonssaker".
4. Lager
….erkjenner jeg manglende egen- og mottakskontroll i forbindelse med omstillingen….., er Sjef Forsvarets logistikkorganisasjon (Sjef/FLO) gitt i oppdrag å gjennomgå lagerområdet, og hvor det settes mer fokus på egenkontroll bl.a. ved revidering av direktiver, oppnevnelse av egne kontrolloffiserer ved forsyningssentre og gjennomføring av egne kurs ifm. befalsutdanning og for avdelingssjefer. Egenkontroll i 2003 er gjennomført i henhold til gjeldende direktiv, plan for egenkontroll er utarbeidet og kontrollene er dokumentert i avdelingenes visitasjonsprotokoll.
Når det gjelder antegnelsen om 1200 containere ved Forsyningslager Sør-Norge, så medfører det riktighet at disse for en periode ikke har vært talt. Materiellet i containerne har ikke vært i bruk, og i henhold til gjeldende direktiver betraktes urørt materiell i containere som 100 % opptelt. De har derfor vært under regnskapsmessig kontroll selv om de ikke er talt rutinemessig. Materiellet er nå for øvrig splittet og lagt inn på varehuslager der det er regnskapsmessig tatt hånd om.
De 450 containerne som ble mottatt i 2002 er på tilsvarende måte splittet opp og overført varehuslager med unntak av 84 containere under oppsplitting der regnskapet ajourføres fortløpende. Alle containere blir i dag resertifisert og regnskapsført i et nyetablert register."
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forsvarets regnskap tredje året på rad har betydelige mangler innen områdene lønn, lager og anskaffelser. Riksrevisjonen har merket seg at det er besluttet iverksatt tjenestemessige reaksjoner overfor personer som har brutt regelverket ved lønnsutbetalinger.
Riksrevisjonen ser alvorlig på den gjentatte bruken av opsjoner ved fornyelse av konsulentkontraktene i Forsvaret og at det har vært meget vanskelig å frambringe en total oversikt over konsulentbruken. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har som målsetting å få ned forbruket av eksterne konsulenter, og at det vil bli utarbeidet en rapport i februar 2004 over forbruket av konsulenter. Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet har utarbeidet en handlingsplan for oppfølging av Riksrevisjonens saker.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere."
Komiteen har merket seg svikt i regnskapet for Forsvaret for 2002 og viser til at Riksrevisjonen i antegnelsene for statsregnskapene for 2000 og 2001 tok opp kritikkverdige forhold innen samme områder. Komiteen finner det uheldig at Riksrevisjonens påpekinger fra tidligere år ikke er fulgt tilstrekkelig opp i statsregnskapet for 2002.
Komiteen har merket seg at departementet i sitt svar til Riksrevisjonen viser til at én av flere mulige årsaker til lønnsveksten i Forsvaret er betydelig merarbeid i forbindelse med den pågående omstillingen, og at også manglende egen- og mottakerkontroll i tilknytning til lager kan knyttes til omstillingen.
Komiteen understreker at det er den til enhver tid sittende statsråds ansvar å sørge for at regelverket følges.
Komiteen viser til at lønnskontroller ved 26 avdelinger i Forsvaret har avdekket betydelige svakheter i attestasjons- og anvisningsrutinene ved utbetaling av lønnstillegg. Brudd på bestemmelser om overtidsutbetalinger og manglende rutiner ved utbetaling av økonomisk kompensasjon ved flere avdelinger, kan etter komiteens mening bidra til et inntrykk av uryddighet. Videre er kontrollen med utbetalingene av øvingstillegg vanskeliggjort ved at det i flere tilfeller ikke foreligger øvingsplaner eller aktivitetsrapporter.
Komiteen har merket seg Forsvarsdepartementets opplysninger om at det er iverksatt omfattende arbeid for å få oversikt over mulige årsaker, og at Forsvaret har iverksatt tjenestemessige reaksjoner overfor personer som har brutt regelverket ved lønnsutbetalinger.
Komiteen har merket seg at et flertall av de reviderte anskaffelsene ikke var offentlig utlyst for konkurranse og finner det kritikkverdig at det i en del tilfeller ikke lot seg gjøre å fremskaffe tilfredsstillende anskaffelsesprotokoller, skatteattester og HMS-erklæringer. Utstrakt bruk av eneleverandør ved valg av innkjøpsmetode, mangelfulle rutiner og arkivsystemer for å sikre tilgang på relevant dokumentasjon, og manglende oppdatering av Forsvarets investeringsdatabase, reiser spørsmål ved departementets styring.
Komiteen har merket seg at regelbruddene har skjedd på grunn av mangler ved de interne rutinene ved Forsvarets logistikkorganisasjon og viser til statsrådens ansvar for at Forsvarets virksomhet fungerer i henhold til gjeldende bestemmelser.
Komiteen har merket seg at departementet vil rette fokus mot dette området inntil rutinene fungerer tilfredsstillende.
Komiteen konstaterer at kontrollen med bruk av konsulenttjenester i Forsvaret har avdekket mangler ved regnskapsføringen og valg av innkjøpsmetode i tillegg til utstrakt bruk av tidligere forsvarsansatte som konsulenter. Komiteen har merket seg at det har vært en gjentatt bruk av opsjoner ved fornyelse av konsulentkontraktene i Forsvaret og at det har vært meget vanskelig å frembringe en total oversikt over konsulentbruken. Komiteen vil understreke alvoret i de funnene Riksrevisjonen har gjort og forutsetter at forholdene bringes i orden.
Komiteen har merket seg at departementet nøye vil følge Forsvarets bruk av konsulenttjenester. Komiteen har videre merket seg departementets målsetting om å få redusert bruken av konsulenter, og at det i 2004 vil foreligge en rapport over forbruket av eksterne konsulenter i 2003.
Komiteen har notert seg at Forsyningslager Sør-Norge hadde 1 200 materiellcontainere lagret i flere år uten at det ble foretatt opptelling og at senere mottatte containere med materiell ikke ble underlagt regnskapsmessig kontroll. Komiteen har merket seg departementets forståelse av manglende egen- og mottakskontroll og forutsetter at de tiltak som er iverksatt er tilstrekkelige til å sikre kontroll med materiellagrene.
Komiteen har merket seg opplysningen om at det nå er utarbeidet en handlingsplan for oppfølging av Riksrevisjonens anførsler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil foreslå at desisjonsform for saken endres fra "Kan passere" til "Til observasjon".
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har tiltro til måten Riksrevisjonen utfører sin kontrollvirksomhet på, og kan ikke se at det foreligger grunn til å forandre Riksrevisjonens desisjonsforslag. Disse medlemmer har merket seg opplysningen om at det nå er utarbeidet en handlingsplan for oppfølging av Riksrevisjonen anførsler og vil på den bakgrunn støtte Riksrevisjonens forslag til desisjon: "Kan passere."
Riksrevisjonen har i 2002 revidert anskaffelser ved 12 av Forsvarsbyggs totalt 29 markedsområder, markedsdistrikter og utbyggingsprosjektkontorer og har omfattet driftsanskaffelser, anskaffelser til investeringsprosjekter og kjøp av faglige konsulenttjenester.
Ved samtlige av de kontrollerte enhetene ble det avdekket at Forsvarsbygg benyttet endrings- og tilleggsavtaler uten at dette var inkludert i det opprinnelige konkurransegrunnlaget. I en del tilfeller er det avtalt store endringer og tillegg kort tid etter at opprinnelig avtale er inngått, noe som har medført betydelige avvik i forhold til konkurransegrunnlaget.
Flere av enhetene til Forsvarsbygg har satt i gang arbeid uten at dette var formalisert gjennom avtaler med leverandøren. Det er tilfeller hvor det er foretatt til dels betydelige delutbetalinger til oppdragstaker før avtalen er undertegnet.
I sitt svarbrev av 7. august 2003 opplyser departementet at det ser alvorlig på de forholdene som er avdekket. Forsvarsbygg har iverksatt flere tiltak som skal bidra til at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves på en bedre måte i framtiden. Forsvarsdepartementet vil gjennom etatsdialogen følge opp at tiltakene gjennomføres etter planen, og at de gir ønsket effekt.
Riksrevisjonen finner det uheldig at Forsvarsbygg foretar anskaffelser for betydelige beløp i strid med gjeldende lover og regler for offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen ser alvorlig på at Forsvarsbygg, som en stor og profesjonell innkjøper, ikke har hatt tilfredsstillende rutiner ved gjennomføring av anskaffelser. Riksrevisjonen har merket seg de tiltakene som er iverksatt for å forbedre rutinene på området, og forutsetter at departementet følger opp at disse gjennomføres som planlagt og gir ønsket effekt.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere."
Komiteen finner det kritikkverdig at Forsvarsbygg ved alle de 12 kontrollerte enheter har benyttet endrings- og tilleggsavtaler uten at dette var inkludert i det opprinnelige konkurransegrunnlaget, at det er foretatt store endringer kort tid etter inngått avtale og at flere av enhetene hadde satt i gang arbeid uten at dette var formalisert gjennom avtaler med leverandøren. Komiteen vil understreke viktigheten av at Forsvarsbygg som en stor aktør i markedet, opptrer på en korrekt måte.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil foreslå at desisjonsform for saken endres fra "Kan passere" til "Til observasjon".
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har tiltro til måten Riksrevisjonen utfører sin kontrollvirksomhet på, og kan ikke se at det foreligger grunn til å forandre Riksrevisjonens desisjonsforslag. Disse medlemmer viser til opplysninger om det opprydningsarbeid som er iverksatt, og slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: "Kan passere."