Stortinget har lagt til grunn som et mål for ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB at jernbanen skal avlaste persontrafikken på vegnettet, jf. St.meld. nr. 39 (1996-1997). Riksrevisjonen påpeker spesielt at persontransportvolumet på jernbanen er vesentlig redusert. I tillegg er jernbanens konkurranseevne redusert som følge av svak produktivitetsutvikling og redusert kundetilfredshet på grunn av økte driftsproblemer.

Videre avdekkes betydelige svakheter både ved innretningen av avtaleverket og departementets oppfølging gjennom innhenting av relevant styringsinformasjon. Det understrekes særlig at departementet gjennom krav i avtaleverket og oppfølgingen av disse kravene i for liten grad fokuserer på resultater i forhold til de overordnede målene for avtalen om statlig kjøp av togtjenester. Riksrevisjonen har merket seg at under­søkelsen etter Samferdselsdepartementets mening gir gode innspill til forbedringsområder for styring ved hjelp av kjøpsavtalen.

Det påpekes at når departementet setter krav til kvaliteten i togproduksjonen i form av driftsstabilitet, stiller dette krav til departementets oppfølging. Det vises til at driftsproblemene i den statlig kjøpte togproduksjonen, med redusert kundetilfredshet som følge, i all hovedsak er knyttet til forhold som enten NSB eller Jernbaneverket har ansvar for. Samferdselsdepartementet har et overordnet ansvar for at det iverksettes samordnede og målrettede tiltak for å redusere driftsproblemene. Departementet har ikke fulgt opp Stortingets forutsetninger om å sanksjonere ved svak måloppnåelse i forhold til punktlighetsnormen i avtaleverket.

Kravene i avtaleverket og oppfølgingen av disse er på en relativt detaljert måte rettet mot aktivitet i togdriften og ikke mot resultatene av togproduksjonen. Dette medfører både manglende overordnet styring for Samferdselsdepartementet og manglende frihet for NSB. Samferdselsdepartementet begrunner de detaljerte kravene til rutetilbudet med at trafikantene er meget opptatte av togtilbudet målt i antall avganger og stoppmønster.

Det vises til at avtaleverket gir NSB egeninteresse i å tilpasse togtilbudet til trafikantenes ønsker. På denne bakgrunn bør departementet vurdere muligheten for å overlate til NSB, i samarbeid med Jernbaneverket som infrastrukturforvalter, å fastsette detaljene i togtilbudet på en optimal måte innenfor de rammebetingelsene som følger av blant annet etterspørsel, jernbanenettets tilstand og avtaleverkets krav. Departementet vil da kunne stille mer overordnede krav til togproduksjonen, for eksempel målt ved antall togkilometer eller setekilometer per togprodukt. Ettersom avtaleverket er ansett som det viktigste virkemiddelet i den samfunnsmessige styringen av NSB, er Riksrevisjonen av den oppfatningen at departementet som kjøper av togtjenester bør følge opp om incentivordningene gir de tilsiktede resultater. På dette området kan resultatavhengige tilskudd og kvalitetskontrakter være et godt virkemiddel. Riksrevisjonen vil påpeke at kravene og oppfølgingen ikke nødvendigvis bør bli mer omfattende, men at styringen i større grad må innrettes mot overordende resultater.

Departementet uttaler i sine kommentarer at avtaleverket og resultatrapporteringen primært er ment som et verktøy for å sikre effektiv bruk av offentlige midler og kvaliteten på de statlig kjøpte togtjenestene, og sekundært at styringsinformasjonen bør bidra til å danne et bilde av jernbanens konkurranseevne. Riksrevisjonen vil understreke at målet om å styrke jernbanens konkurranseevne er et sentralt grunnlag i oppfølgingen av om de bevilgede midlene blir brukt effektivt.

Riksrevisjonen vil påpeke at informasjon om utviklingen i persontrafikkomfanget, for eksempel målt ved personkilometer, er nødvendig for å kunne belyse jernbanens konkurranseevne og evne til å avlaste vegnettet. Riksrevisjonen vil på denne bakgrunn understreke alvoret i at Samferdselsdepartementet i den undersøkte perioden, som et ledd i oppfølgingen av kjøpsavtalen, ikke har innhentet pålitelig informasjon om trafikkutviklingen.

Undersøkelsen viser at departementet gjennom avtalene med NSB har vide fullmakter til å innhente den informasjonen som departementet finner relevant for sin oppfølging, og å kontrollere kvaliteten på den innhentede informasjonen. Det synes å være enighet om at fullmaktene ikke er utnyttet på en god nok måte. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil foreta en gjennomgang av hvilke krav det er hensiktsmessig å stille, og hvilke indikatorer som bør benyttes for å måle om kravene nås.

Samferdselsdepartementet gir i sine kommentarer uttrykk for at det, i påvente av konkurranseregimet, kan være hensiktsmessig å kontrollere produktiviteten i togproduksjonen med utgangspunkt i forholdet mellom tilskuddsutviklingen og togkilometer eller personkilometer. Etter Riksrevisjonens vurdering er denne typen produktivitetsmål mindre egnet til å gi relevant informasjon om produktivitetsutviklingen. Grunnen til dette er at tilskuddet ikke nødvendigvis reflekterer endringer i NSBs resultat av produksjonen. I perioden 1999-2001 har NSBs resultat av den statlig kjøpte togproduksjonen vært vesentlig dårligere enn forutsatt i avtalene. På denne bakgrunnen har Riksrevisjonen basert sine vurderinger på produktivitetsmål som bygger på NSBs driftskostnader knyttet til statlig kjøpt togproduksjon.

Videre gir departementet inntrykk av at kontroll av produktiviteten er mindre hensiktsmessig etter innføring av et konkurranseregime. Riksrevisjonen vil imidlertid påpeke at departementet i et konkurranseregime kan ha nytte av å innhente regnskap for den avtalte togproduksjonen fra togoperatørene og foreta produktivitetsberegninger for å kunne følge opp at togoperatørene har økonomisk grunnlag i den aktuelle produksjonen for å være stabile leverandører av togtjenester.

Riksrevisjonen vil fremheve at det i forhold til de samfunnsmessige målene for statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB, knyttet til miljøhensyn og behovet for avlastning av vegnettet, er et sentralt poeng at bevilgningen benyttes til å finansiere tog som transportform. Undersøkelsen viser at busstransport i stigende grad inngår som en ordinær og planlagt del av den avtalte produksjonen. I rammeavtalen for 2003-2006 er det også lagt opp til at NSB under visse vilkår på fast basis kan erstatte tog med buss. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om dette samsvarer med forutsetningene for ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB.