3. Storbyregionene - bystruktur, befolkning og næringsstruktur
- 3.1 Sammendrag
- 3.2 Komiteens merknader
Alle de seks storbyregionene har i løpet av de siste 30 årene hatt en befolkningsvekst på 20 pst. eller mer. Veksten har relativt sett vært sterkest i Stavanger-regionen, med 50 pst., fulgt av Tromsø-regionen med 48 pst. og Kristiansands-regionen med 33 pst. De øvrige har hatt en vekst på omkring 20 pst. I absolutte tall har Oslo-regionen hatt den største veksten, med 230 000 nye innbyggere, fulgt av Stavanger-regionen, med 86 000 nye innbyggere. Veksten har kommet både i storbyene og i omegnskommunene.
Omegnskommunene har de siste 30 år hatt en gjennomsnittlig vekst som er høyere enn storbykommunene, enkelte med svært høy vekst - også over 90 pst. Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsprognoser for perioden 2002 til 2020 tyder også på at veksten vil fortsette i alle storbyregionene.
Urbaniseringen har også ført til at større områder rundt byene får bymessig karakter eller blir oppfattet som by- og forstadsområder. Denne utviklingen følger ikke nødvendigvis samme mønster som veksten i befolkning og arbeidsplasser.
Blant de sentrale årsakene til storbyenes vekst er den økende andel unge som tar høyere utdanning og flytter derfor til storbyene. I tillegg etablerer folk seg senere, slik at de unge som flytter inn til storbyene venter lenger før de eventuelt flytter videre for å etablere familie.
De store byene kan også tilby et stort, variert og mangfoldig arbeidsmarked, både for ufaglærte og folk med høy kompetanse.
I Norge går det sterke og konsentrerte strømmer i klare geografiske mønstre, som sterkt blir farget av gjøremål i ulike livsfaser. Dette blir også betegnet som livsfaseflytting.
Omtrent 60 pst. av alle som melder flytting inn til de store byene i løpet av ungdomsfasen, har flyttet ut igjen til omegnen eller andre deler av landet når de er etablert med arbeid og familie. Særlig gjelder dette familier med barn. Over 90 pst. av de som flytter ut av storbyene er personer som ikke vokste opp der. Dette er et forholdsvis stabilt mønster.
Storbyregionene i Norge har ulike sentrumperiferi strukturer. Kartene for pendling viser at det er store forskjeller i pendlingsandelen mellom omegnskommuner. I Oslo og Stavanger kommer nesten halvparten av arbeidsstyrken fra kommuner utenfor storbygrensene. I Bergen, Trondheim og Kristiansand kommer ca. 25 pst. av arbeidskraften fra områder utenfor kommunen, mens Tromsø og de andre storbyene er mer "selvforsynte".
Ved urbanisering og befolkningsvekst blir mer areal bebygd. Ofte bygges det i byenes randsoner, særlig ved de største innfartsårene. Byene spres på den måten utover, og transportavstandene øker. Byspredning henger også sammen med at arealkrevende virksomheter flytter ut fra bebygde områder til randsonene, og med boligbygging med stort arealbehov. Avstander mellom bolig og arbeidsplasser fører til store belastninger på veinettet og kollektivtransporten, og skaper forurensingsproblemer. Verdifulle jordbruks- og naturarealer nedbygges gjennom byspredning.
Fortetting av byområder kan forhindre byspredning, bidra til mer effektiv arealbruk og lavere transportbehov. Samtidig kan fortetting også skape lokale miljøproblemer i form av dårlig luftgjennomstrømming, støy, mangel på grøntområder og lys. Bieffektene ved bilkjøring og annen forurensende og støyende virksomhet vil også gå utover flere personer, og transport fører lettere til kødannelser i tettbebygde områder. Fortetting med kvalitet tar hensyn til behov for bl.a. grøntområder og gode, sunne boforhold.
Sammenhengene mellom miljøeffekter og ulike former for byvekst er kompliserte. Storbyregionene bygger bl.a. sine strategier på utvikling av kollektivknutepunkter hvor det legges opp til høy utnyttelsesgrad nær kollektivtilbud. Dette blir i mange forskningsmiljøer framhevet som et utgangspunkt for en mer miljøvennlig byutvikling samtidig som det kan bidra til å knytte regionen tettere sammen.
For mange er det fortsatt slik at god boligkvalitet og bomiljø best kan oppnås utenfor de store bysentra. Likevel øker interessen for å bo i områder med sentrumskvaliteter som bl.a. nærhet til ulike tilbud og fasiliteter. Mange sentrumsområder er rustet opp og gjort mer attraktive, slik at det er enklere å oppnå god bokvalitet i sentrumsnære områder. Folk som bor i de øvrige delene av storbyregionene kan også dra nytte av å bo i nærheten av mer attraktive sentrumsområder. Attraktive sentrumsområder bidrar derfor til at regionen som helhet blir mer attraktiv.
Et nyskapende og variert kulturliv er vesentlig for at byene oppfattes som attraktive og levende.
Storbyenes funksjoner og roller har blitt vesentlig endret gjennom de strukturendringer som har pågått i næringslivet og i samfunnet generelt i løpet av de siste tiårene.
I likhet med mange andre europeiske byer har de norske storbyene i løpet av de siste tiårene hatt til dels sterk vekst i arbeidsplasser. Selv om bedre kommunikasjonsteknologi har bidratt til at virksomheter har flyttet ut av byområdene, har en annen effekt av denne teknologiutviklingen etter hvert også bidratt til å styrke byene. Det har blitt enklere å splitte opp produksjonskjedene, og dette innebærer at det har blitt mer attraktivt å lokalisere deler av virksomhetene til byene.
Bedriftenes styrings-, utviklings- og kontrollfunksjoner, som hovedkvarter, FoU-virksomhet og markedsføring, blir i større grad lagt til byene, sammen med forretningsmessig tjenesteyting.
Andre sterke vekstnæringer med tilknytning til byene har vært undervisningssektoren og detaljhandel. Både innen forretningsmessig tjenesteyting og bygg og anlegg har alle storbyregionene hatt en vekst på over 24 pst. i perioden 1995-2000. Alle storbyregionene unntatt Oslo har hatt vekst i industrisysselsetting i perioden 1995-2000.
Selv om alle storbyregionene har hatt vekstkraft de siste årene, er det likevel stor forskjell mellom Oslo og de andre regionene. Dette kan illustreres ved å se på det totale antall nye arbeidsplasser i regionene i perioden 1995-2000. Oslo-regionen har hatt en økning på 85 300 nye arbeidsplasser i perioden. Deretter følger Bergens-regionen med 13 500 og Stavanger-regionen med 11 800 nye arbeidsplasser.
I takt med globaliseringen og storbyenes endrede roller og funksjoner har lokale myndigheter i økende grad sett på sin økonomiske utvikling som en del av en konkurranse mellom byer om å tiltrekke seg attraktiv arbeidskraft og næringsliv. Storbyene kan gjennom markedsføring og utvikling av positive kvaliteter og konkurransefortrinn påvirke bedriftenes valg. Kommunene kan m.a.o. fremme økonomisk utvikling gjennom å være aktive aktører, i partnerskap med lokale bedrifter og organisasjoner, og ikke kun fungere som en regulator. Gjennom sine muligheter til å spille en aktiv rolle i lokal økonomisk utvikling, har storbykommunenes nasjonale betydning mht. verdiskapning økt. Det ser vi både i Norge og andre deler av Europa.
Ulike bedrifter legger vekt på ulike kvaliteter, og byene kan respondere på dette gjennom sin utvikling av konkurransefortrinn.
Storbyregionene har sine særtrekk som kan danne grunnlag for regionale konkurransefortrinn.
Innvandring påvirker kulturen på flere måter. Forandringer oppstår blant annet fordi både grupper av nyinnvandrete og den eksisterende innvandrerbefolkning er bærere av kulturelle uttrykk og preferanser som skiller seg fra flertallets. De blir et tillegg til det kultur- og samfunnsliv som finnes allerede. Dessuten bringer de impulser til forandring av det vi opplever som norsk kultur. Dermed utfordres status quo.
Befolkningssammensetningen i de norske storbyene er preget av en større andel enslige og aleneboende enn befolkningen for øvrig. Dette gjelder for storbyene, mens det i storbyenes omland er relativt få som bor alene. Også innenfor storbykommunene følger fordelingen av enslige og aleneboende et sentrum-periferimønster. Storbyenes innvandrerbefolkning skiller seg fra dette bildet, ettersom flere bor i store husholdninger. Andelen som bor i flerfamiliehusholdninger, det vil si husholdninger med to eller flere familier, er over dobbelt så stor for ikke-vestlige innvandrere sammenlignet med personer uten innvandrerbakgrunn.
Oslo er den byen som har flest enslige og de minste husholdningene, men her er det også store interne variasjoner mellom bydelene.
Det har vært hevdet at storbyene har en høyere andel personer med levekårsproblemer fordi en del av dem tiltrekkes av storbyenes anonymitet og fordi storbyenes kostnadsnivå bidrar til å forverre levekårene til utsatte grupper. Dette er foreløpig lite dokumentert. Studier fra Statistisk sentralbyrå kan imidlertid gi en viss støtte til påstanden om tiltrekking til storbyene (se "Sosiale utfordringer i storbyene" i kap. 6).
Nyankomne flyktninger har en tendens til å flytte til storbyer gjennom egenetableringer, til tross for at myndighetene i en lang periode har forsøkt å styre bosettingen av nyankomne flyktninger til kommuner over hele landet. En av årsakene er at det er enklere å få jobb i storbyene.
Antallet studenter i de største byene har økt dramatisk siden slutten av 80-tallet, og setter sitt preg på alle de største byene.
Mange personer i storbyene har høy utdannelse, men samtidig er det forholdsvis store variasjoner i utdanning og inntektsnivå innen regionene.
Boligstandarden i Norge er blant de beste i verden, både i og utenfor storbyene. Standarden har blitt stadig bedre. En kartlegging foretatt i de tre største byene viser at det fremdeles er boliger med dårlig standard, blant annet sanitærstandard, men andelen er betydelig redusert. God brannsikring er en stor utfordring for mange av storbyene med gammel bebyggelse, spesielt den tette trehusbebyggelsen og de gamle murgårdene, og her er det fortsatt en god del som gjenstår. Støy og forurensning er også problematisk i en del boligområder. Videre er det et problem at et stort flertall av norske boliger ikke er tilgjengelige for funksjonshemmede. 87 pst. av boligene er ikke tilgjengelige for rullestolbrukere.
Meldingen utdyper flere forhold knyttet til boligsituasjonen i storbyregionene som boligsammensetting, drabantbyer, etablering og utleie og boligbygging og boligmarked.
Storbyene har noe dårligere levekår samlet sett enn andre kommuner, men er ikke langt fra landsgjennomsnittet. Levekårsdata viser dessuten at det både i 1996 og 2001 er en svak tendens til opphopning av levekårsproblemer i storbyene. Den største byregionen, Oslo-regionen, er på linje med landsgjennomsnittet. Grenlands-regionen, Nedre Glomma- og Kristiansand-regionen skårer dårligst på indeksen av byregionene, men heller ikke de er påfallende mye dårligere enn landsgjennomsnittet. Bergen, Trondheim og Stavanger har en verdi som så vidt er dårligere enn gjennomsnittet.
Det er derimot en tydelig tendens til en konsentrasjon av bosatte med levekårsproblemer i bestemte deler av de større byene, framfor alt sentrumsbydelene.
Bydelene i Oslo indre øst skiller seg ut, også ved sitt høye innbyggertall. Av andre områder med mer enn 10 000 innbyggere er det Storhaug i Stavanger, Sentrum i Kristiansand, Saupstad i Trondheim og Stovner i Oslo som ligner mest på Oslo indre øst mht. konsentrasjon av levekårsproblemer. I mellomstore byer som Gjøvik, Moss, Drammen, Porsgrunn, Larvik og Ålesund finner vi mindre distrikter med lignende konsentrasjoner.
Alt i alt er det en betydelig stabilitet fra 1996 til 2001 i hvilke områder som har mange innbyggere med store levekårsproblemer. Den tydeligste endringen i negativ retning gjelder de nye drabantbyene i Oslo ytre øst. Særlig nedgangen i arbeidsledigheten i disse bydelene var mindre enn i landet for øvrig, utviklingen i tallet på voldstilfeller har også vært mer negativ, og det har vært en noe sterkere vekst i tallet på uførepensjonerte i aldersgruppen 50-66 år enn i landsmålestokk. De nye drabantbyene har en økende overrepresentasjon av personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land og personer med lav utdanning.
Konsentrasjonen av personer med levekårsproblemer i Oslo indre øst er enestående i landsmålestokk. Bare fire finnmarkskommuner hadde høyere verdi på indeksen for levekårsproblemer i 2001 enn bydelene i indre øst. I den andre enden av fordelingen (levekårsindeksverdi 2,5 eller bedre) er det en stor overvekt av småkommuner i Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane samt Møre og Romsdal. Av de 27 bydelene i denne kategorien er over halvparten lokalisert i Bærum, Asker og Oslo ytre vest.
Fordelingen av personlig inntekt er skjevere i storbyene enn i resten av landet, skjevest i Oslo. For lavinntektsgrupper blir levekårene ofte vanskeligere på steder med store inntektsforskjeller. Dette kan bl.a. skape problemer i forhold til sosiale aktiviteter, ikke minst for barn. I storbyene er pris- og kostnadsnivået også høyere fordi stor etterspørsel og mange personer med høy inntekt bidrar til å heve nivået. Boligmarkedet gir sannsynligvis det tydeligste eksempelet på denne effekten, men også på andre områder, som innen tjenesteyting, kan vi finne tilsvarende. På andre områder enn bolig er det ofte enklere å øke tilbudet slik at effektene blir mindre.
Komiteen har merket seg Regjeringens redegjørelse om særpreg og utviklingstrekk i storbyregionene, og tar dette til orientering. Komiteen viser til sine merknader om aktuelle tiltak under kapitlene 4, 5 og 6.