Oppsummering av undersøkelsen
Inntektssystemet ble lagt om i 1997 fordi det daværende inntektssystemet hadde ført til meget store forskjeller i inntektene til kommunene som i prinsippet skal ha like muligheter til å produsere likeverdige tjenester, jf. Innst. S. nr. 286 (1995-1996) til St.prp. nr. 55 (1995-1996) om kommuneøkonomien 1997 mv. Etter innføringen av det nye inntektssystemet i 1986 hadde små kommuner i distriktene hatt et relativt høyt inntektsnivå (målt ved frie inntekter i kroner per innbygger), mens store kommuner i sentrale strøk hadde hatt et lavere inntektsnivå. Samtidig med omleggingen av inntektssystemet ble det innført tapskompensasjonsordninger. Disse skulle blant annet ut fra distriktspolitiske hensyn sikre at de små utkantkommunene også etter omleggingen av inntektssystemet skulle ha mulighet for å opprettholde et bedre tjenestetilbud enn landets kommuner for øvrig.
Undersøkelsen viser at inntektsforskjellene mellom kommunene, målt ved frie inntekter i kroner per innbygger, ikke har blitt vesentlig mindre etter omleggingen av inntektssystemet i 1997. Inntektsforskjellene mellom kommunene var om lag like store i 2001 som de var i 1996.
Undersøkelsen viser at stabiliteten i inntektsfordelingen mellom kommunene etter omleggingen av inntektssystemet i 1997 har sammenheng med tapskompensasjonsordningene. Uten en slik tapskompensasjon ville omleggingen av inntektssystemet trolig ha bidratt til en noe jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. Det kan se ut som om ønsket om å sikre velferdstilbudet på samme høye nivå i de kommunene som ville ha tapt på omleggingen, svekket muligheten for å få et mer likeverdig tjenestetilbud i alle landets kommuner.
Kommunene har siden omleggingen av inntektssystemet i 1997 fått tilskudd gjennom utgiftsutjevningen til å dekke sosialhjelpsutgiftene avhengig av hvor mange arbeidsledige, skilte og separerte og innvandrere som bor i kommunen. Disse kriteriene og hvor mye de vektlegges i kostnadsnøkkelen er basert på statistiske analyser av sosialhjelpsutgiftene til kommunene i 1993. Oppdaterte statistiske analyser av sosialhjelpsutgiftene til kommunene i 2000 bekrefter flere av de resultatene som ble funnet i 1993, men gir til dels også andre resultater, spesielt knyttet til arbeidsledige og nærkulturelle innvandrere. Det kan derfor stilles spørsmål ved om sosialhjelpsutgiftene i kommunene fanges godt nok opp av dagens kostnadsnøkkel i inntektssystemet.
Kommunene får tre ganger så mye i tilskudd gjennom inntektssystemet for å gi sosialhjelp til en arbeidsledig ungdom som til en voksen arbeidsledig. Den oppdaterte statistiske analysen viser at det ikke er så stor forskjell i 2000 som i 1993 i kommunenes sosialhjelpsutgifter som følge av henholdsvis en ekstra arbeidsledig ungdom og en ekstra voksen arbeidsledig. Det synes derfor som om den nåværende vektleggingen av arbeidsledig ungdom i forhold til voksne arbeidsledige i inntektssystemet ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til kommunenes sosialhjelpsutgifter til voksne arbeidsledige. De statistiske analysene viste også at antallet nærkulturelle flyktninger som hadde vært mer enn fem år i landet, har en vesentlig større betydning for sosialhjelpsutgiftene til kommunene i 2000 enn i 1993.
I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet uttalte Stortingets kommunalkomité at utgiftsutjevningen i det daværende inntektssystemet spesielt var et problem for de mellomstore og større kommunene som har større sosiale problemer enn andre kommuner, jf. Innst. S. nr. 286 (1995-1996). Undersøkelsen gir grunn til å stille spørsmål ved om utgiftsutjevningen i det nåværende inntektssystemet i tilstrekkelig grad ivaretar de sosiale problemene som finnes i de større kommunene. Undersøkelsen viser at små kommuner har lavere sosialhjelpsutgifter per innbygger enn større kommuner. De statistiske analysene viser også at sosial segregering og geografisk konsentrasjon av utsatte grupper har en selvstendig effekt på sosialhjelpsutgiftene til kommunene. I utgiftsutjevningen tas det ikke hensyn til dette, noe som kan ha betydning for de store kommunenes muligheter til å iverksette sosiale tiltak.
Kommunal- og regionaldepartementet har opplyst at det som varslet i kommuneproposisjonen for 2002, tar sikte på å foreta en fullstendig gjennomgang av kriteriene i utgiftsutjevningen om lag hvert tiende år. I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 viste flertallet i kommunalkomiteen til at arbeidet med å få til et rettferdig inntektssystem må pågå kontinuerlig på grunn av raske omskiftninger og endrede behov. Dette underbygges i undersøkelsen som viser at det i løpet av relativt få år kan skje betydelige endringer i hva som har betydning for sosialhjelpsutgiftene til kommunene. Det kan derfor synes som om det er behov for å revidere kostnadsnøkkelen oftere enn det departementet har lagt opp til.
Kommunene får midler gjennom utgiftsutjevningen avhengig av hvor mange psykisk utviklingshemmede som årlig rapporteres til Sosialdepartementet. Det har vært en målsetting å sikre ens praksis blant kommunene i innrapporteringen av psykisk utviklingshemmede, jf. St.prp. nr. 61 (1996-1997). I spørreskjemaundersøkelsen oppgir nesten halvparten av kommunene at de kan være i tvil om hvorvidt personer som tildeles tjenester, kan regnes som psykisk utviklingshemmede og dermed kan innrapporteres. Det synes å være en uensartet praksis i innrapporteringen fra kommunene på dette området.
Kommunene skal dokumentere at de innrapporterte personene er å regne som psykisk utviklingshemmede, noe som kan være vanskelig for kommunene å dokumentere. Halvparten av kommunene oppgir at det ikke alltid framgår klart ut fra dokumentasjonen at diagnosen innebærer at vedkommende kan regnes som psykisk utviklingshemmet. Spørreskjemaundersøkelsen viser også at personer som ikke er blitt diagnostisert blir innrapportert. Det kan derfor være vanskelig å kontrollere innrapporteringen fra kommunene.
I perioden fra 1999 til 2002 kontrollerte kommunerevisjonene innrapporteringen fra om lag 60 pst. av kommunene. En gjennomgang av disse viser at det er funnet avvik i innrapporteringen fra halvparten av kommunene. De vanligste avvikene er at det mangler dokumentasjon på at innrapporterte personer er psykisk utviklingshemmede, og at det ikke foreligger de nødvendige enkeltvedtak for personer som er innrapportert. I om lag hver fjerde kommune som er blitt kontrollert, har kommunerevisjonen funnet disse avvikene. Spørreskjemaundersøkelsen viser tilsvarende avvik i innrapporteringen blant de resterende om lag 40 pst. av kommunene som aldri er blitt kontrollert. Dette kan ha ført til at noen kommuner har fått mer i tilskudd enn de skulle ha hatt, mens andre kommuner har fått mindre.
Ved innføringen av det nye inntektssystemet i 1986 fikk kommunene og fylkeskommunene til sammen om lag 1,7 mrd. kroner i skjønnstilskudd (tilsvarer om lag 3,2 mrd. kroner i 2002-kroner). Den gang antok Kommunaldepartementet at det ville være mulig å redusere det samlede beløp som fordeles skjønnsmessig, jf. Ot.prp. nr. 48 (1984-1985). I Innst. O. nr. 70 (1984-1985) viste også kommunalkomiteen til at behovet for skjønnstilskudd ville avta etter hvert som fordelingsnøklene ble forbedret. Til tross for dette viser undersøkelsen at skjønnstilskuddet har økt til nærmere 4,4 mrd. kroner i 2002, inkludert det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Kommunal- og regionaldepartementet deler årlig inn det ordinære skjønnstilskuddet i fylkesvise rammer som fylkesmennene fordeler videre til kommunene basert på retningslinjer fra departementet. Undersøkelsen viser at fordelingen av skjønnsmidlene har vært relativt stabil i perioden fra 1986 til 2002, og det kan ikke utelukkes at denne stabiliteten har sammenheng med stabilitet i behovene for skjønnsmidler i fylkene. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om Kommunal- og regionaldepartementet har vært kritiske nok i sin fylkesvise fordeling av skjønnsmidler, slik at denne fordelingen kan være best mulig målrettet for å rette opp behov som ikke fanges opp av inntektssystemet.
I St.prp. nr. 62 (1999-2000) om kommuneøkonomien 2001 mv. viste Kommunal- og regionaldepartementet til at det var betydelige forskjeller i ordinært skjønnstilskudd per innbygger mellom kommunene fylkesvis, og at det derfor var nødvendig med en viss omfordeling mellom fylkene ut fra målet om et likeverdig tjenestetilbud. Undersøkelsen viser at det i de senere årene har skjedd en viss omfordeling, men at det fremdeles er betydelige forskjeller. Det kan stilles spørsmål ved om den foretatte omfordelingen mellom kommunene fylkesvis er tilstrekkelig ut fra målet om et likeverdig tjenestetilbud.
Kommunalkomiteen har pekt på at det vil være i strid med intensjonene dersom fordelingen av skjønnsmidler utvikler seg til å bli faste fordelinger og ikke skjønn som vurderes hvert år, jf. Innst. S. nr. 196 (1993-1994). Undersøkelsen viser at det ikke har skjedd vesentlige endringer i den kommunevise fordelingen etter omleggingen av inntektssystemet i 1997, noe som kan ha sammenheng med omfanget av skjønnstilskuddet. Det kan stilles spørsmål ved om en lavere skjønnsramme er en forutsetning for at kommunene ikke skal opparbeide seg skjønnsmidler på et rutinemessig grunnlag. I mange kommuner utgjør det ordinære skjønnstilskuddet en så stor del av rammetilskuddet at en større reduksjon i skjønnstilskuddet fra et år til det neste kan skape økonomiske problemer for kommunen.
Undersøkelsen viser at det kan være vanskelig for fylkesmennene å få til en likebehandling av kommunene på grunn av forskjellene i skjønnsrammene mellom fylkene. Undersøkelsen viser at om et fylke har en høy eller lav skjønnsramme, kan ha betydning for hvilke forhold fylkesmannen finner rom for å ta hensyn til i tildelingen. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det er mulig å få til en likebehandling av kommunene i alle landets fylker gjennom retningslinjene, gitt forskjellene mellom fylkene i fordelingen av skjønnsmidlene.
I Budsjett-innst. S. nr. 5 (1996-1997) viste kommunalkomiteen til at kommuner med spesielt lave totale midler per innbygger bør tilgodeses spesielt i skjønnstildelingen. Til tross for dette viser undersøkelsen at det er kommunene som har høye inntekter, målt ved frie inntekter eksklusiv skjønnstilskuddet, som får mest i skjønnstilskudd, mens kommunene som har lave inntekter får minst. Dette kan ha sammenheng med at fylkesrammene for skjønnstilskuddet er fordelt slik at fylker hvor kommunene gjennomgående har et lavt inntektsnivå, har lave skjønnsrammer. Det kan derfor synes vanskelig å tilgodese kommuner med et lavt inntektsnivå i skjønnstildelingen uten en omfordeling av skjønnsmidlene mellom fylkene.
Når det gjelder retningslinjer gitt av departementet, viser undersøkelsen at ingen av fylkesmennene fikk tilbakemelding fra departementet om i hvilken grad deres fordeling av skjønnsmidlene for 2002 var i samsvar med retningslinjene. Det kan stilles spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har fulgt opp fylkesmennenes forvaltning av skjønnsmidlene for å sikre en likebehandling av kommunene i alle landets fylker i skjønnstildelingen.
Som en del av det ordinære skjønnstilskuddet har kommunene i perioden fra 2000 til 2003 til sammen fått om lag 1,9 mrd. kroner knyttet til ressurskrevende brukere. Kompensasjonsordningen skulle sikre at personer med store hjelpebehov fikk de samme tilbudene uavhengig av hvilken kommune de var bosatt i. Ut fra undersøkelsen kan det stilles spørsmål ved i hvilken grad kompensasjonsordningen har sikret dette. Undersøkelsen viser at forskjellene i skjønnsrammene mellom fylkene kan ha hatt betydning for hvor mye kommunene har fått i tilskudd knyttet til ressurskrevende brukere. Undersøkelsen viser også at det er ulik praksis blant kommunene i innrapporteringen som grunnlag for tildeling av tilskudd. Dette kan ha ført til at noen kommuner har fått mer i skjønnstilskudd enn de skulle ha hatt, mens andre kommuner har fått mindre.