17. Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid
For å møte de kompetanse- og kapasitetsutfordringene kommunene står overfor, mener departementet at kommunene må ha et bevisst forhold til at også administrative grenser kan endres for å gi bedre kommunal oppgaveløsning.
Regjeringen mener dagens kommunestruktur på mange måter er lite hensiktsmessig sett ut fra kommunenes oppgaver og utfordringer. Større kommuner vil legge grunnlaget for desentralisering av flere oppgaver og beslutninger til kommunesektoren, noe som vil kunne vitalisere lokaldemokratiet. På flere tjeneste- og politikkområder kan det da bli en større nærhet mellom innbyggere og beslutningstakere. Desentralisering av flere oppgaver til kommunene vil også gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, noe som særlig vil kunne bedre hverdagen til brukere med størst behov.
Kommunesammenslutning skal skje på frivillig basis.
For å legge til rette for frivillige kommunesammenslutninger ønsker Regjeringen å stimulere med positive virkemidler slik som støtte til konsekvensutredninger, støtte til informasjon og folkehøringer tilknyttet denne, ev. støtte til prosessveiledning, inndelingstilskudd, delvis kompensasjon for engangskostnader og fritak for enkelte statlige avgifter i forbindelse med sammenslutningsprosessen.
Departementet ser det som viktig at kommuner som er tidlig ute med frivillige sammenslutninger, ikke taper på eventuelle senere endringer i rammebetingelsene for kommuner som slutter seg sammen.
Regjeringen ønsker å stimulere til interkommunalt samarbeid. Til dette formålet finnes det ulike virkemidler: støtte til utredninger, erfaringsformidling og videreutvikling av juridiske og økonomiske rammebetingelser. Det er ønskelig med en utvikling mot mer forpliktende samarbeid.
Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å igangsette et lovutviklingsprosjekt som skal se på de juridiske rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid.
I proposisjonen redegjøres det også for forsøk, forskning og utredningsprosjekter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner etter flertallets oppfatning kan være gode stimulanser for en mer hensiktsmessig organisering i deler av kommunesektoren. Flertallet stiller seg positiv til Regjeringens arbeid for å stimulere til dette gjennom positive virkemidler, og har dessuten merket seg at man blant annet gjennom ulike prosjekter utvider metoder og modeller for best mulig samarbeid/sammenslutning. Flertallet er positiv til at ferjetilskudd og skjønnsmidler kan benyttes alternativt i forbindelse med kommunesammenslutninger, og viser i den sammenheng til merknader under kapittel 6.2.
Flertallet vil påpeke at for enkelte kommuner kan sammenslutning med andre kommuner være hensiktsmessig. Likeså kan økt interkommunalt samarbeid for enkelte kommuner være et viktig grep for å gi innbyggerne likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov. Flertallet vil imidlertid understreke at interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutninger må bygge på frivillighet og lokalt initiativ.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er kjent med at antallet kommuner har vært nesten uforandret i Norge siden 1960-tallet. Siden da er kommunikasjonene kraftig forbedret over hele landet. Disse medlemmer mener at det lokalt bør gjennomføres analyser og vurderinger av konsekvensene ved frivillig kommunesammenslåing. Hvor stor en kommune bør være avhenger av lokale forhold som geografi, kommunikasjoner og lokal tilhørighet.
Disse medlemmer mener at kommuner som slår seg sammen, ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslåingen, og at de skal få delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen. Disse medlemmer anser det også viktig med mer samarbeid og bedre arbeidsdeling på tvers av kommunegrenser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det er store muligheter for innsparinger gjennom kommunesammenslåinger, og at dagens kommunestruktur med mange små kommuner er lite formålstjenlig. Disse medlemmer er positive til kommunesammenslåinger, og ønsker at sammenslåinger bør initieres av utredninger betalt av staten. Disse medlemmer mener at avgjørelsen om kommunesammenslåinger bør kunne gjøres ved folkeavstemning i de berørte kommunene, men at dette ikke er nødvendig.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å legge frem en sak i forbindelse med statsbudsjettet for 2004 om statlig finansiering av utredninger om kommunesammenslåinger."
Disse medlemmer ser verdien av å ha et interkommunalt samarbeid for å lage formålstjenlige tjenesteprosedyrer, og at samarbeid kan være et viktig element i å effektivisere kommunal sektor. Disse medlemmer er imidlertid opptatt av at interkommunalt samarbeid i sin ytterste konsekvens kan få sin motsatte betydning, ved at det blir en byråkratisk tungrodd ordning som fremstår som en siste barriere for å unngå kommunesammenslåing.
Disse medlemmer viser til at en enkel opptelling viste at en liten kommune i midt-Norge, med et beskjedent folketall, hadde 63 ulike samarbeidsløsninger med andre kommuner. I slike tilfeller er samarbeidet et ressurskrevende ekstraarbeid som hindrer effektiv ressursutnyttelse.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener at styringen med viktige velferdsoppgaver ikke skal overlates til foretak eller andre organer som ikke er demokratisk valgt. Etter omgjøringen av spesialisthelsetjenesten til foretak har det vist seg at det er uklart for folk hvem som skal stilles til ansvar for avgjørelser som angår dem og deres lokalmiljø. Dette innebærer etter disse medlemmers oppfatning en klar svekkelse av demokratiet. Disse medlemmer mener at flere avgjørelser staten, foretak og Storting i dag tar, burde vært tatt av lokale folkevalgte organer i stedet. Disse medlemmer vil blant annet vise til forslag i forbindelse med behandling av St.meld. nr. 19 (2001-2002) der disse medlemmer blant annet foreslår forsøk med større regioner med folkevalgt styring og overføring av ansvar for blant annet fylkesplanlegging, samferdsel og næringspolitikk.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til at Regjeringa har ein langsiktig strategi for å endra kommunestrukturen i Noreg. I denne planen synest det etter denne medlemen sitt syn å vere to hovudelement, nedlegging av fylkeskommunen og massive kommunesamanslåingar.
Denne medlemen meiner dette er lite gjennomtenkte og lite føremålstenlege strategiar for ei framtidsretta utvikling.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet meiner fylkeskommunen har ei viktige rolle både som oppgåveløysar og som regional utviklar og samordnar. Når det gjeld kommunestruktur, meiner desse medlemene at det er eit spørsmål som det ligg til kommunane sjølve å avgjera. Desse medlemene registrerer at det pågår ei lang rekkje utgreiingsarbeid om endra kommunegrenser. Desse medlemene vil peika på at den statlege politikken som no vert ført overfor kommunane gjer at mange kommunar kjenner seg tvinga til å slå seg saman. Det er eit særs dårleg utgangspunkt både for samanslåingsprosessen og for den eventuelle nye kommunen.
Desse medlemene vil peika på betydninga av desentraliserte folkevalde organ der avstanden mellom folk og folkevalde er kort, og der moglegheitene for lokalt engasjement er stort. Desse medlemene vil visa til rapporten "Kommunale oppgaver - hvorfor varierer omfang og kvalitet?" fra NIBR. Der er konklusjonen at tette og nære kommunar fungerer særs godt på dette området, medan kommunar med lågt folketal og store avstander kjem dårlegast ut.
Desse medlemene ser at Regjeringa argumenterer for sitt syn ut frå eit ynskje om å kostnadseffektivisera kommunesektoren, samt å sikra naudsynt kompetanse i kommunane. Desse medlemene vil visa til 5 kommunar i midtre Namdal som utgreidde kommunesamanslåing. Utgreiinga viste at dei oppsiktsvekkjande nok berre kunne spara 20 mill. kroner i året. Desse medlemene vil påpeika at innsparte midlar kan ha sine klare motpostar i form av auka avstandar, sentralisering av tenester og svekking av lokaldemokratiet. Desse medlemene stiller seg òg kritisk til tesen om at kommunesamanslåing alltid medverkar til mindre administrasjon og fleire og betre tenester. Erfaringar frå anna omorganisering i det offentlege tyder på at kostnadane og ressursbruken til administrasjon aukar. Både sjukehusreforma og omorganiseringa av politidistrikta er døme på det.
Desse medlemene erkjenner at mange små kommunar vil ha problem med brei og tung fagkompetanse for å handtera alle dei oppgåvene kommunane er pålagde. Desse medlemene meiner ei målretta satsing på interkommunale samarbeidsløysingar no er naudsynt for å løysa dei utfordringane mange kommunar no har. Desse medlemene viser til at det i dag er ei mengd interkommunale samarbeidsløysingar rundt om i kommunane. Mange av desse fungerer heilt utmerkt og medverkar både til auka effektutnytting, breiare fagmiljø og ei styrking av tilbodet til innbyggjarane. På den andre sida er det ei rekkje døme på kommunar som deltar i interkommunale samarbeidsløysingar utan noka planmessig overbygging. Det finst døme på kommunar som er med i over 70 ulike samarbeidsløysingar med ei rekkje ulike samarbeidspartnarer og konstellasjonar.
Desse medlemene ynskjer på denne bakgrunn ei satsing på tre område:
Desse medlemene vil visa til at det i dag finst ei mengd forsøk og mange døme på god praksis når det gjeld interkommunalt samarbeid. Det er òg slik at det er mange ulike måter å organisera slikt samarbeid på. Samarbeidsløysingar vil variera med ulike oppgåver som inngår i samarbeidet. Det er òg slik at ulike former for samarbeid krev ulik grad av integrasjon frå dei deltakande kommunane. Det er eit stort behov for å samle erfaringer og utvikla modellar for samarbeid som kan koma kommunane til hjelp når dei skal inn i slike prosessar. Det er viktig å understreke at det er kommunane sjølv som må iverksetja samarbeidsløysingane og avgjera på kva område det skal samarbeidast om og kor djup integrasjon det skal vera.
Desse medlemene fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa etablera ein nasjonal erfaringsbase for interkommunalt samarbeid. I ein slik base må det samlast erfaringer frå ulike måter å organisere og drive interkommunalt samarbeid på. Erfaringsbasen bør og innehalda hovudmodellar for ulike former for samarbeid som kommunane kan bruka og tilpassa til sine behov lokalt."
Desse medlemene viser til den etablerte ordninga med inndelingstilskotet for kommunar som er i samanslåingsprosessar. Det er eit like stort behov for tilskot til å utgreia og implementera interkommunale samarbeidsløysingar. Dei kommunane som no har kome langt i slike prosessar, har lagt ned store ressursar både innanfor eigne organisasjonar og ved kjøp av eksterne tenester.
Desse medlemene fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa om å etablera tilskotsordningar for utgreiing og implementering av interkommunale samarbeidsløysingar."
"Stortinget ber Regjeringa føreta ein gjennomgang av kommunelova med sikte på å fjerna hindringar for interkommunalt samarbeid."
Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil visa til at den statlege HØY-KOM satsinga er det sentrale verkemiddel for utvikling av IKT-løysingar i det offentlege. Tilbakemeldingar som har kome tyder på at denne satsinga i hovudsak er teknologidriven. Dersom ein skal nytta IKT som eit verktøy i det offentlege og i interkommunalt samarbeid,trengst det ei satsing på brukar- og integrasjonsdrivne IKT-løysingar.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa leggja fram for Stortinget ein nasjonal offensiv for IKT-basert tenesteutvikling."