16. Bruk av konkurranse i kommunesektoren
I proposisjonen drøftes på bredt grunnlag konsekvenser av konkurranseeksponering, samt forutsetninger for og lover og regler knyttet til bruk av konkurranse. Det blir også gjort rede for tiltak Regjeringen arbeider med for å bidra til økt bruk av konkurranse. Videre drøftes en ordning med en statlig pålagt utfordringsrett for private som et alternativt virkemiddel for å stimulere til konkurranse i kommunesektoren.
I proposisjonen påpekes det at erfaringene med konkurranseeksponering viser at det kan være et egnet virkemiddel for å understøtte en rekke sentrale målsettinger i kommunesektoren. Konkurranseeksponering kan bidra til økonomiske innsparinger, bedre kvalitet og innovasjon i tjenesteytingen, økt ansvar og større utfordringer for ansatte, økt gjennomsiktighet for innbyggerne og et mer differensiert tilbud som kan tilfredsstille ulike behov. På bakgrunn av dette bør flere kommuner vurdere konkurranseeksponering som virkemiddel, også på områder som tidligere har vært "skjermet" for konkurranse.
Departementets arbeid med å stimulere til økt bruk av konkurranseeksponering i kommunesektoren vil hovedsakelig være konsentrert om tre hovedområder:
1. Fjerne formelle hindre for bruk av anbudskonkurranse.
2. Støtte opp om konkurransefremmende utviklingsprosjekter i kommunene.
3. Bidra til å øke kommunenes kompetanse på bruk av konkurranse.
Når det gjelder formelle hindre vil etableringen av et nøytralt momssystem være sentralt. Det tas sikte på at en fra 1. januar 2004 etablerer et momssystem som legger til rette for at private produsenter av avgiftspliktige tjenester i forhold til merverdiavgiften kan konkurrere på like vilkår som egenproduksjon i kommunene.
Kommunal- og regionaldepartementet vil videre fortsatt støtte opp om tiltak i kommunesektoren som legger til rette for økt bruk av konkurranseeksponering. Arbeidet med å videreutvikle benchmarking som metode vil bli videreført i effektiviseringsnettverkene. Innenfor nettverkssamarbeidet om friere brukervalg vil det blant annet bli utarbeidet standarder for omkostningsberegninger, sammenlignbar brukerinformasjon og verktøy for å skape et marked (avknopping).
For å bidra til å øke kommunenes kompetanse på bruk av konkurranse vil Kommunal- og regionaldepartementet opprette en internettbasert kunnskapsbank om konkurranseeksponering av kommunalt finansiert tjenesteproduksjon. Det tas sikte på at portalen vil tilby faglig og praktisk kunnskap om anbudsprosesser, friere brukervalg, offentlig-private partnerskapsmodeller og andre former for konkurranseeksponering.
Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er at det ikke er hensiktsmessig å innføre en statlig lovpålagt utfordringsrett etter dansk modell. Hovedbegrunnelsen for dette er at et slikt lovpålegg vil være i strid med Regjeringens overordnete politikk for utvikling av kommunesektoren, basert på prinsippet om styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet. Videre vil en lovpålagt privat utfordringsrett kunne virke forstyrrende/forsinkende i kommuner med en helhetlig konkurransestrategi.
Gitt at det for mange små og mellomstore kommuner av ulike grunner ikke vil være aktuelt å benytte konkurranseutsetting, er det tvilsomt om en generell utfordringsrett vil føre til vesentlig økt bruk av konkurranseutsetting. Det er derfor rimelig å anta at gevinsten ved å innføre en generell utfordringsrett kan bli motsvart av administrativt merarbeid i et flertall av norske kommuner.
Kommunal- og regionaldepartementet vil oppfordre kommunene til å ta i bruk servicestrategi eller lignende i sitt arbeid med å utvikle kvaliteten og legge til rette for åpenhet om den kommunale tjenesteproduksjonen. Servicestrategien bør være et kortfattet dokument som gjør rede for kommunens mål og prinsipper for organisering og utvikling av kvalitet, effektivitet og brukermedvirkning i tjenesteproduksjonen. Den bør være et uttrykk for kommunestyrets politikk på de viktigste tjenesteområdene den kommende valgperioden, og bør på overordnet prinsipielt nivå si noe om hvilke virkemidler og tiltak en vil benytte seg av for å oppnå målene kommunen setter seg. Servicestrategien bør gjøres offentlig kjent og tilgjengelig for innbyggerne i kommunen i begynnelsen av en valgperiode, og bør etterfølges av en oppfølgingsredegjørelse det året det er nytt valg.
Måltall for utvikling av de enkelte tjenesteområdene kan eventuelt revideres årlig i årsbudsjett/økonomiplan og resultatene kan eventuelt årlig rapporteres i årsberetningen.
En servicestrategi vil bidra til økt fokus på omfang og kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen fremfor et ensidig fokus på bevilgningsnivå. Videre vil den kunne gi større åpenhet om den kommunale tjenesteproduksjonen for kommunens innbyggere, og bidra til å avstemme innbyggerens forventninger til hva kommunen har realistiske muligheter for å oppnå. Systematisk bruk av slike servicestrategier med oppfølgingsredegjørelser i kommunesektoren kan også bidra til å forskyve fokus fra statlig kontroll til innbyggerkontroll.
Kommunal- og regionaldepartementet vil bidra til å veilede kommunene i deres arbeid med å utvikle helhetlige servicestrategier. Det vil blant annet bli utarbeidet veiledningsmateriale om arbeidet med servicestrategier som blir gjort tilgjengelig på den nettbaserte kunnskapsportalen om konkurranse.
Komiteen viser til at konkurranseeksponering ikke er noe nytt fenomen i kommunesektoren. Et stort flertall av kommuner og fylkeskommuner har blant annet lang erfaring med bruk av anbud på innkjøp og konkurranseutsetting av tekniske tjenester, men erfaringene med å ta i bruk konkurranse innenfor oppvekst og omsorgstjenestene er relativt beskjedne.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil understreke at konkurranseutsetting ikke er et mål i seg selv, men kan være ett av flere virkemidler for å kunne tilby gode og fleksible kommunale tjenester.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er positive til at kommunene vurderer konkurranseutsetting også på kjerneområdene for å stimulere kvalitet, effektivitet og innovasjon. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at det er det enkelte kommunestyre selv som avgjør hvilke virkemidler kommunene skal ta i bruk og at brukerperspektivet må stå sentralt i all tjenesteyting, uavhengig av organiseringsvalg.
Disse medlemmer mener det er ønskelig at det legges bedre til rette for bruk av konkurranse i kommunesektoren, også på områder der konkurranse tradisjonelt ikke har vært benyttet. I en slik tilrettelegging vil etablering av nøytralt momssystem stå sentralt. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under kapittel 12.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til Kommunal- og regionaldepartementets utredning om utfordringsrett og støtter på denne bakgrunn departementets vurdering om at det ikke er hensiktsmessig å innføre en statlig lovpålagt utfordringsrett etter dansk modell.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at et slikt lovpålegg vil være i strid med de overordnede målsettingene for utviklingen i kommunesektoren, basert på prinsippet om styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er imot at kommuner skal utsettes for en utfordringsrett fra private selskaper. Selv om kommunene skulle kunne avslå utfordringen, ville det være håpløst i en styringssammenheng og føre til økt ressursbruk i det kommunale byråkratiet, stikk i strid med hva alle partiene hevder å ønske.
Dette flertallet mener behovet for endrings- og utviklingsarbeid i kommunesektoren er stort. Dette flertallet vil vise til at målet for det fornyelsesarbeid regjeringen Stoltenberg igangsatte var å bruke mindre ressurser på administrasjon og mer på tjenester og velferd for å gi innbyggerne en tryggere og enklere hverdag.
Dette flertallet mener at Regjeringen ensidig har fokus på konkurranseutsetting og privatiseringsløsninger som virkemiddel for effektivisering av kommunesektoren. For dette flertallet er det viktig å understreke at kravet til effektivisering ikke må gå på bekostning av kvaliteten på det tilbudet som skal gis.
Dette flertallet mener at endrings- og utviklingsarbeid i kommunene må sette søkelyset på kvalitetsutvikling, nye samarbeidsrelasjoner, kompetanseutnyttelse og produktivitetsforbedringer gjennom aktiv deltakelse fra de ansatte.
Dette flertallet er kjent med at det ved hjelp av økonomisk støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet er gjennomført forsøk i kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn. I evalueringen konkluderer Asplan og NIBR med at den endringsmetodikken som er utviklet i disse forsøkene, er en suksess. Evalueringsresultatet viser blant annet økt produktivitet, bedret tjenestekvalitet, økt medarbeidertilfredshet, bedret brukertilfredshet, lavere sykefravær og til dels store innsparinger. Forsøkene har videre ført til en betydelig styrking av de ansattes endringskapasitet. Dette flertallet mener dette kan være en framtidsrettet måte å drive utviklingsarbeid i kommunene. Dette flertallet mener Regjeringen bør gi støtte til flere slike utviklingsprosjekter, som en stimulans til flere kommuner for å drive utviklings- og endringsarbeid.
Dette flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen gi støtte til utviklings- og endringsprosjekter etter samme modell som for forsøkene i kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn."
Dette flertallet er kritisk til at Regjeringen ønsker utstrakt bruk av konkurranseutsetting innen kommunesektoren.
Dette flertallet er sterkt uenig i at pleietrengende eldre skal brukes til prøveprosjekter for konkurranseutsetting. På grunnlag av de erfaringer en har med konkurranseutsetting av eldreomsorg, bør alle slike forsøk stanses inntil vi har hatt en grundig vurdering av hva dette betyr for både brukerne av tjenestene og de ansatte. Dette flertallet mener erfaringer viser at private, kommersielle løsninger innenfor eldreomsorgen har gitt uverdige forhold for mange eldre.
Dette flertallet mener at ytterligere konkurranseutsetting innenfor helse- og eldreomsorg må stanses inntil konsekvensene for kvalitet og ansattes arbeids- og lønnsvilkår, anbudsutforming og oppfølging er skikkelig evaluert.
Dette flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at ytterligere konkurranseutsetting innenfor helse og eldreomsorg stanses inntil konsekvensene for kvalitet og ansattes arbeids- og lønnsvilkår, anbudsutforming og oppfølging er evaluert."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader under kapittel 1.2, og presiserer at konkurranseutsetting ikke er et privatiseringsverktøy, men et virkemiddel for å optimalisere det tilbudet som gis til innbyggerne. Disse medlemmer understreker videre at det er likegyldig om det er et privat eller offentlig selskap som vinner et anbud, all den tid det er tjenesten til innbyggerne som skal være det avgjørende. Disse medlemmer finner det oppsiktsvekkende at det er partier som har andre motiver.
Disse medlemmer deler ikke Regjeringens bekymring for at en utfordringsrett vil forstyrre det offentlige/private samarbeidet som finnes i ulike kommuner. Disse medlemmer viser til at kommuner som allerede har konkurranseutsatt et tjenesteområde, med all sannsynlighet vil stå rustet til å kunne avvise de eventuelle utfordringene som kommer inn, fordi de allerede har valgt det optimale tjenestetilbudet.
Disse medlemmer er videre uforstående til hvordan en utfordringsrett etter dansk modell kan virke hemmende på det lokale selvstyret. Disse medlemmer viser til at partier som ikke ønsker å sette tjenestebrukerne i førsteprioritet, fortsatt vil kunne avvise en utfordring på ideologisk grunnlag, eller tynnere om det og vil det. Dermed er det ingen ting i det lokale selvstyret som vil hemmes av en utfordringsrett. At anledningen ligger der for de lokale gründerne og tjenesteprodusentene, er videre en utvidet innbyggermakt, ved at de direkte kan fremme sine ønsker ovenfor besluttende myndigheter, og få saken behandlet.
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringens uvilje til å innføre fornuftige grep for å sikre innbyggerne gode velferdstjenester, gjøres i ly av deres feilaktige ry som innovative og handlingskraftige innen kommunesektoren. Disse medlemmer fremmer derfor ordrett det forslag som regjeringspartiet Høyre selv vedtok på sitt landsmøte om innføring av utfordringsrett.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om å gi utfordringsrett til private anbydere, slik at private gis rett til å komme med tilbud på utførelse av kommunale oppgaver, og kommunen forplikter seg til å sammenlikne kostnadene og kvaliteten mellom tilbudet og eksisterende løsning."
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at regjeringa Bondevik I i St.meld. nr. 28 (1999-2000) Omsorg 2000 gav eit klart råd til kommunane om å ikkje konkurranseutsetja omsorgstenester. Desse medlemene finn grunn til å minna om at dei erfaringane ein har hausta med konkurranseutsetjing og privatisering i denne sektoren sidan den gongen skulle tilseia enda større skepsis no.