5.1 Kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dagens ordning med en egen kontroll- og konstitusjonskomite ble etablert i 1993, og denne komiteen har senere stått i sentrum for Stortingets kontrollvirksomhet. Komiteen er hjemlet i Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8, som angir hvilke oppgaver den skal utføre. Utvalget har foretatt en kritisk gjennomgang av denne bestemmelsen, og foreslår endringer på flere punkter.

I forhold til komiteens særskilte adgang til å ta opp saker til gransking på eget initiativ, foreslår utvalget at denne kompetansen bør kunne utøves av et kvalifisert mindretall på 1/3 av komiteens medlemmer. En tredjedel beregnes ut fra det totale antall medlemmer i komiteen. Videre foreslås det at et slikt mindretall også skal kunne kreve at det avholdes kontrollhøring i kontrollsaker og ha rett til å innhente dokumenter i henhold til Stortingets forretningsorden § 49 a andre ledd siste setning.

Utvalget anbefaler også at komiteens granskingskapasitet styrkes noe, ved at den får et større sekretariat. Et slikt forsterket sekretariat bør etter utvalgets syn være stort nok til å gi komiteen nødvendig bistand, men samtidig ikke så stort at det vil fungere som et eget kontrollorgan. Utover dette har ikke utvalget funnet det naturlig å tallfeste antall medarbeidere. En slik reform vil gjøre det ønskelig med en noe større formalisering av sekretariatets myndighet og komitemedlemmenes bruk av det. Utvalget anser komiteen selv for å være nærmest til å fastsette slike regler. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en kort bestemmelse i Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8, som viser til at komiteen selv fastsetter de nærmere regler for sekretariatets funksjon og arbeidsoppgaver.

Utvalget foreslår videre at dagens rutiner for utarbeidelse og kontroll av St.meld. nr. 6 om regjeringens embetsutnevnelser, endres. Meldingen gir en full liste over alle embetsutnevnelser. Videre fremmes det hvert fjerde år en egen melding om utnevnelser til statlige utvalg, styrer og råd. Dette er meget omfattende dokumenter, som krever stor arbeidsinnsats fra forvaltningen og som i praksis er av begrenset interesse for komiteen. Utvalget har imidlertid ikke funnet det tjenlig å fremsette noen konkrete alternative forslag og antar at dette mest hensiktsmessig kan skje ved en nærmere kontakt mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og den ansvarlige arbeids- og administrasjonsminister.

Kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av rapportene fra de eksterne kontrollorganer er nedfelt i Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 bokstav b, c, d (Riksrevisjonen), g (Sivilombudsmannen) og h (EOS-utvalget). Utvalget har funnet det hensiktmessig å redigere disse bestemmelsene slik at de står samlet.

Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 bokstav f gjelder klager fra privatpersoner. Behandlingen av slike klager utgjorde tidligere en vesentlig del av protokollkomiteens virksomhet. Selv om bestemmelsen angir at komiteen skal "gjennomgå og gi innstilling om klager til Stortinget fra privatpersoner", betyr ikke dette at komiteen har noen plikt til å behandle klagen. I praksis blir klagene normalt henvist til Sivilombudsmannen. Utvalget antar at bestemmelsen gir et galt signal om hva kontroll- og konstitusjonskomiteen driver med og dessuten kan gi borgerne gale forventninger. Utvalget foreslår derfor at Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 bokstav f oppheves.

5.1.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen

Forretningsordenen § 12 nr. 8

Utvalget fremmer forslag til endringer i forretningsordenen § 12 nr. 8.

Herunder fremmer utvalgets flertall, medlemmene Carl I. Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, følgende forslag:

"Endringer i forretningsordenen § 12 nr. 8 om kontrollkomiteen.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen: Komiteen skal gjennomgå og gi innstilling til Stortinget om:

• a) statsrådets protokoller mv., jf. Grunnlovens § 75 bokstav f, herunder regjeringens meldinger om embetsutnevnelser og om utvalg, styrer og råd,

• b) regjeringens årlige melding om oppfølgingen av stortingsvedtak som inneholder en anmodning til regjeringen, og om behandlingen av private forslag som er vedtatt oversendt regjeringen til utredning og uttalelse,

• c) dokumenter fra Riksrevisjonen, og andre saker om Riksrevisjonens virksomhet,

• d) meldinger fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen, og andre saker om ombudsmannens virksomhet,

• e) meldinger fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, og andre saker om utvalgets virksomhet,

• f) rapporter fra stortingsoppnevnte granskningskommisjoner.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avgjør i det enkelte tilfelle om den skal forelegge utkast til innstilling for vedkommende fagkomité til uttalelse før innstillingen avgis.

Videre behandler komiteen grunnlovssaker, bevilgninger til Stortinget og valglovgivning.

Komiteen kan dessuten foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen. Slik beslutning fattes av en tredjedel av komiteens medlemmer. Før komiteen selv foretar slike undersøkelser, skal vedkommende statsråd underrettes og anmodes om å fremskaffe de ønskede opplysninger.

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at det avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21, eller at det innhentes dokumenter fra den ansvarlige statsråd i henhold til § 49 a annet ledd siste setning.

Komiteen fastsetter nærmere regler for sitt sekretariat, herunder om sekretariatets arbeidsoppgaver, og den bruk de enkelte medlemmer kan gjøre av det.

Utvalgets mindretall, leder Ranveig Frøiland, Odd Holten og Inge Lønning, foreslår at flertallets forslag til nytt femte ledd endres til:

"En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at det avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21."

Utvalget har bemerket at dersom flertallets forslag til en ny bestemmelse i Grunnloven § 82 om Stortingets informasjonskrav blir vedtatt, vil henvisningen i forretningsordenen § 12 nr. 8 bokstav a måtte endres. Dette er ikke innarbeidet, siden en slik grunnlovsendring uansett vil ta lengre tid enn det som kreves for å endre forretningsordenen.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at kontroll med regjering og forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver. Når det gjelder organisering av kontrollarbeidet har det vært forsøkt ulike løsninger. Komiteen deler utvalgets vurdering av at dagens modell med en egen kontroll- og konstitusjonskomité ivaretar Stortingets kontrollfunksjon på beste måte. Komiteen slutter seg til utvalgets vurdering av behovet for å styrke kontroll- og konstitusjonskomiteens hjelpeapparat blant annet for å sikre kapasitet for komiteens egne granskninger og undersøkelser, og anmoder Presidentskapet om å fremme forslag til styrket bemanning.

Komiteen vil for øvrig understreke betydningen av at også de øvrige komiteer følger opp og fører kontroll med utviklingen på sine områder.

Komiteen vil understreke viktigheten av en løpende vurdering av kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsform og oppgaver. Statlig omorganisering, forvaltning av ikke rene økonomiske verdier som naturressurser mv., stiller kontrollarbeidet overfor nye utfordringer.

Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 redegjør for de konkrete oppgaver kontroll- og konstitusjonskomiteen er pålagt. En av oppgavene er gjennomgang av regjeringens meldinger om embetsutnevnelser og om utvalg, styrer og råd. Komiteen deler utvalgets tvil om behandling av disse meldingene er den beste måte å føre kontroll med ansettelser og oppnevnelser på. Komiteen ønsker at meldingen om embetsutnevnelser fortsatt skal fremlegges for Stortinget, men foreslår at regjeringens melding om utvalg, styrer og råd fjernes fra Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 a).

Komiteen vil særlig fremheve betydningen av komiteens arbeid med oppfølgingen av St.meld. nr. 4 Om anmodnings- og utredningsvedtak som er oversendt fra storting til regjering. Dette er et viktig dokument som kan bidra til skjerpet årvåkenhet både fra regjering/forvaltning og Stortinget side.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonens forvaltningsrevisjonsrapporter spiller en viktig rolle for Stortingets mulighet til å følge med i utviklingen på aktuelle forvaltningsområder.

Komiteen støtter utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 12, nr. 8 f) om klager til Stortinget fra privatpersoner. Komiteen viser til at Sivilombudsmannen gjennom sin behandling bistår befolkningen ved klager på en god måte. Komiteen anser at befolkningens rett til kvalifisert hjelp og likebehandling gjennom denne ordningen blir ivaretatt på en god måte.

Komiteen er også enig i at en tredjedel av kontrollkomiteens medlemmer skal kunne kreve at det avholdes komitehøring i kontrollsaker etter Stortingets forretningsorden § 21.

Som følge av dette foreslår komiteen en endring i Reglementet for åpne kontrollhøringer § 2 første ledd.

Komiteen slutter seg videre til formuleringene til ny bokstav c) om dokumenter fra Riksrevisjonen og andre saker om Riksrevisjonens virksomhet og til f) om rapporter fra stortingsoppnevnte granskningskommisjoner i Stortingets forretningsorden § 12, nr. 8.

Komiteen viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen som den eneste av Stortingets komiteer er gitt initiativrett. Dette innebærer at komiteen kan ta opp en sak på eget initiativ uten at saken er oversendt fra Stortinget. Komiteen er enig i at kontroll- og konstitusjonskomiteen bør inneha slik rett og vil understreke det prinsipielt riktige i at en kontrollkomite skal kunne reise den sak den måtte ønske uavhengig av innspill fra andre hold.

Komiteen støtter forslaget om at et kvalifisert mindretall i kontroll- og konstitusjonskomiteen skal gis initiativrett og derved mulighet for å få en sak reist og belyst av Stortinget i plenum. Dette innebærer også en rett for et mindretall til å iverksette kontrollhøring. Etter komiteens syn er disse endringene prinsipielt viktige bidrag til å styrke kontrollfunksjonen.

Komiteen er enig i at det ikke er behov for å åpne for tvungne høringer i kontrollkomiteen. Utvalget ønsker å gi kontroll- og konstitusjonskomiteen særskilt, utvidet innsynsrett. Forslaget om kompetanseoverføring omfatter ikke regjeringens strengt interne dokumenter, eller dokumenter som må holdes hemmelige av hensyn til rikets sikkerhet. Komiteen har merket seg at utvalget er delt i spørsmålet om et mindretall på 1/3 av kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer skal ha rett til innsyn i visse typer dokumenter fra statsråden som det i dag nektes innsyn i.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, ser ikke behov for å gi kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer særskilt innsynsrett og slutter seg ikke til de fremsatte forslag til endring i Stortingets forretningsorden §§ 12 nr. 8 femte ledd, 21 og 49 a på dette punkt.

Flertallet fremmer følgende forslag:

”Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 femte ledd skal lyde:

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at det avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21.”

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter det fremlagte forslaget fra flertallet i utvalget om at representanter i kontroll- og konstitusjonskomiteen skal ha en særskilt rett til innsyn. Disse medlemmer vil minne om at kontroll- og konstitusjonskomiteen er et av Stortingets viktigste organer for kontroll med regjering og forvaltning. Dersom komiteen skal kunne ha en reell kontrollfunksjon også når regjeringen utgår fra et flertall i Stortinget, må det sikres at mindretallet har rettigheter som sikrer innsyn. Uten innsyn kan komiteen ikke føre kontroll, og disse medlemmerfinner det derfor uheldig dersom et flertall i komiteen vil nekte et kvalifisert mindretall rett til innsyn.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

”Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 femte ledd skal lyde:

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at det avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21, eller at det innhentes dokumenter fra den ansvarlige statsråd i henhold til § 49 a annet ledd siste setning.”

5.3 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er det eldste og viktigste av Stortingets eksterne kontrollorganer. I nyere tid har Riksrevisjonen utviklet sin kontroll med forvaltningen, på en måte som har gjort revisjonsrapportene mer politisk relevante, og medført tettere parlamentarisk oppfølging. I dag fremstår Riksrevisjonen som en sentral premissleverandør for Stortingets kontrollfunksjon. Samtidig er det rettslige grunnlaget for Riksrevisjonens virksomhet spinkelt utformet, og den gamle statsrevisjonsloven av 1918 langt på vei foreldet. På denne bakgrunn har Riksrevisjonen i samråd med Stortinget fremlagt utkast til en ny lov og instruks for sin virksomhet. Utkastet ble oversendt utvalget, som har vurdert de mer prinsipielle sidene ved Riksrevisjonens virksomhet. I tråd med mandatet har utvalget begrenset seg til en behandling av de mer prinsipielle spørsmål som Riksrevisjonens virksomhet reiser, og da særlig de som er av betydning for Riksrevisjonens konstitusjonelle stilling og funksjon. Utvalgets grunnsyn er at utviklingen i Riksrevisjonens virksomhet har vært positiv, og at det nye utkastet til lov og instruks er hensiktsmessig.

Utvalgets flertall har på enkelte punkter kommentert Riksrevisjonens forslag til nye bestemmelser i lov og instruks og fremsatt enkelte alternative forslag.

Utvalgets mindretall, lederen Ranveig Frøiland, Odd Holten, Inge Lønning og Jorunn Ringstad, har generelt sett ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å kommentere de konkrete forslagene til lovtekst og instruks og viser til at dette vil måtte vurderes under Stortingets videre arbeid med forslaget.

Utvalgets merknader er i det alt vesentlige enstemmige, men på noen punkter er det en viss uenighet, blant annet om utformingen av Riksrevisjonens innsynsrett.

5.3.1 Riksrevisjonens ledelse og organisasjon

Riksrevisjonen ledes i dag av et kollegium bestående av fem riksrevisorer, som velges av Stortinget. Lederen av kollegiet er samtidig daglig leder av virksomheten. Organiseringen og ledelsen av Riksrevisjonen reiser en rekke spørsmål, som er utførlig behandlet i forslaget til ny lov og instruks. Utvalget antar at vurderingen av disse spørsmålene mest hensiktsmessig kan skje i tilknytning til den ordinære stortingsbehandlingen av Riksrevisjonens forslag.

Riksrevisjonen har i forslaget til ny lov og instruks påpekt at prinsippet om at kollegiets sammensetning skal avspeile den parlamentariske situasjonen på Stortinget, må anses som grunnleggende ved revisjonsordningen. Utvalget er enig i dette. Riksrevisjonens uavhengighet ville være truet dersom et flertall på Stortinget kun utnevnte sine egne partifeller til revisorer.

Utvalgets flertall antar at de beste grunner taler for at Riksrevisjonen går over til en styrebasert modell, der kollegiet fortsatt utpekes ut fra prinsippet om parlamentarisk forholdsmessighet, men der den daglige lederen ansettes på faglig grunnlag. Dette vil etter flertallets syn kunne sikre en bedre kontinuitet i revisjonsarbeidet samtidig som den nødvendige kontakten med Stortinget beholdes.

5.3.2 Riksrevisjonens hovedoppgaver

Riksrevisjonen har i dag tre hovedoppgaver - regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Videre er Riksrevisjonen tillagt enkelte andre kontrolloppgaver, og den driver også en løpende veiledning overfor forvaltningen.

I forhold til regnskapsrevisjonen er utvalget enig i at Riksrevisjonen fortsatt skal ha revisjonsansvaret for alle statlige regnskaper, herunder både departementene, ytre etater, andre statlige virksomheter, forvaltningsbedrifter mv. Videre er utvalget enig i at ordningen med at Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet i regnskapssaker avvikles, slik at det heretter vil være opp til Stortinget å foreta den endelige godkjenning av alle statlige regnskaper. Utvalget slutter seg her til den begrunnelse som Riksrevisjonen har gitt i forslaget. Det innebærer også at Riksrevisjonens nåværende adgang til å gjøre ansvar gjeldende overfor den enkelte tjenestemann, bør oppheves.

I forhold til forvaltningsrevisjonen gir utvalget generelt sin tilslutning til den måten Riksrevisjonen har fulgt opp Stortingets merknader på, fra behandlingen av Ingvaldsen-utvalgets utredning om Stortingets kontroll med forvaltningen m.v. i 1977, om behovet for en "kritisk revisjon" av forvaltningens virksomhet, jf. Dokument nr. 7 (1972-73) og Innst. S. nr. 277 (1976-77).

Utvalget stiller seg videre positivt til det omfang og den karakter forvaltningsrevisjonen i de senere år har fått, og til at denne virksomheten i 1996 ble skilt ut fra det løpende revisjonsarbeidet og spesialisert i en egen avdeling. Utvalget understreker på generelt grunnlag at de forhold Riksrevisjonen undergir forvaltningsrevisjon, bør være av prinsipiell karakter eller av stor økonomisk rekkevidde.

I forhold til selskapskontrollen er Riksrevisjonens oppgave å kontrollere at statsrådene forvalter statens interesser på en lovlig og økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med de vedtak og forutsetninger som Stortinget har angitt. Den løpende regnskapsrevisjonen er derimot ikke Riksrevisjonens oppgave. Utvalget har merket seg at hovedprinsippene for selskapskontrollen er foreslått videreført i utkastet til ny lov og instruks, og har ingen prinsipielle kommentarer til dette. Utvalget vil understreke betydningen av at Riksrevisjonen får tilgang til de dokumenter og opplysninger som er nødvendige for å føre en effektiv selskapskontroll.

Utvalgets flertall viser til at den faste rapporteringen ved selskapskontroll i dag skjer ved at selskapsberetningene avgis til Riksrevisjonen, som så legger disse til grunn for sin vurdering og videre rapportering til Stortinget, gjennom Dokument nr. 3:2. I regjeringens uttalelse om forslaget til ny lov og instruks er det anført at denne rapporteringen for fremtiden bør kunne foregå direkte fra statsråden til Stortinget. Flertallet deler ikke denne vurderingen. Flertallet kan vanskelig se at dagens ordning i seg selv innebærer noen dobbeltrapportering, og den er en viktig forutsetning for at Riksrevisjonen skal kunne vurdere om statsråden har brukt sin innflytelse i tråd med Stortingets forutsetninger, og om de statlige interessene blir forvaltet økonomisk forsvarlig. I den utstrekning dagens ordning innebærer en dobbeltrapportering, bør dette løses på andre måter enn ved å koble ut Riksrevisjonen. Det forslag som regjeringen legger opp til, vil etter flertallets vurdering innebære en klar innskrenkning i forhold til dagens selskapskontroll, og gi Stortinget dårligere forutsetninger for å vurdere hvordan statsrådene forvalter statens interesser.

Utvalgets mindretall viser til at det er bred enighet om at Riksrevisjonen også i fremtiden skal utføre selskapskontrollen. Hvorvidt rapporteringen bør skje direkte til Stortinget eller via Riksrevisjonen, er etter mindretallets syn av underordnet betydning. Det viktige er at kontrollen skjer basert på retningslinjer fastlagt av Stortinget med sikte på å ivareta Stortingets kontrollbehov. Mindretallet forutsetter at de ansvarlige gjennomgår rutinene med sikte på å unngå unødig arbeid, for eksempel ved at rapporteringstidspunkter samordnes.

Utvalget viser til at Riksrevisjonens rolle i forhold til fristilt statlig virksomhet reiser særskilte spørsmål. Riksrevisjonen driver ikke bare etterfølgende revisjon og kontroll, men også en løpende veiledning overfor forvaltningen. I denne sammenheng er det naturlig å understreke forvaltningens selvstendige ansvar for sine egne veivalg, uavhengig av revisjonens veiledning.

Utvalget stiller seg ikke negativt til at Riksrevisjonen driver veiledning, men påpeker at dette må skje med varsomhet, og på en måte som verken formelt eller reelt binder opp de senere revisjons- og kontrollvurderingene. Det er også viktig at Riksrevisjonen selv er seg bevisst hvilken rolle den har.

Videre bør veiledningen primært konsentreres om spørsmål som gjelder regnskap og økonomi, og den bør være av generell karakter. Under ingen omstendighet må det bli slik at forvaltningen reelt sett kan søke forhåndsklarering fra Riksrevisjonen i kontroversielle enkeltsaker.

Utvalget er enig i at Stortingets vedtak og forutsetninger er et naturlig utgangspunkt for Riksrevisjonens etterfølgende kontroll, og i at dette bør komme til uttrykk i lovens formålsbestemmelse.

Utvalgets flertall viser til at skillet mellom revisjonskriterier utledet av Stortingets vedtak og forutsetninger, og andre revisjonsfaglige kriterier kommer til uttrykk i Riksrevisjonens forslag til formålsbestemmelse i lovutkastet § 1. Utkastets § 7 annet ledd om forvaltningsrevisjon kan derimot gi inntrykk av at revisjon alltid må være direkte knyttet til Stortingets vedtak og forutsetninger, og her må man til instruksutkastets § 3-1 for å se at dette ikke er hensikten. Flertallet vil derfor foreslå at forslaget til lovens § 7 annet ledd endres noe.

Utvalget er i mandatet særlig bedt om å vurdere om det er "ønskelig at Riksrevisjonen gransker og vurderer om regjeringen oppfyller sin opplysningsplikt overfor Stortinget".

Dersom Riksrevisjonen avdekker informasjonssvikt, er det etter utvalgets syn naturlig at dette rapporteres til Stortinget. På den annen side er det også betenkeligheter ved en direkte revisjonsfaglig etterprøving av om regjeringen har oppfylt sin opplysningsplikt overfor Stortinget. Det tilkommer først og fremst Stortinget selv å vurdere kritikkverdigheten av, og eventuelt behovet for videre strafferettslig forfølging av brudd på opplysningsplikten.

Etter utvalgets vurdering vil den rette balanse mellom disse motstridende hensyn være at Riksrevisjonen i fremtiden fortsatt kan og bør undersøke om de opplysninger regjeringen fremlegger for Stortinget er dekkende, og gir tinget et forsvarlig beslutningsgrunnlag. På den annen side må Riksrevisjonen her utvise varsomhet ved sine vurderinger og konklusjoner, og den bør ikke eksplisitt ta stilling til om opplysningsplikten er brutt. I første rekke bør den konsentrere seg om en rent faktisk gransking og fremstilling av hva regjering og forvaltning har visst om saken på det aktuelle tidspunkt, og hva som er meddelt videre til Stortinget. Dersom det er klare mangler eller feil ved informasjonen, må dette kunne påpekes. Men det bør skje uten at Riksrevisjonen går inn på noen nærmere rettslig vurdering av om opplysningsplikten formelt sett er brutt.

Et spørsmål er hvilket revisjonskriterium Riksrevisjonen skal anvende for å vurdere hva som er korrekt informasjon fra regjering til storting. I Stoltenberg-regjeringens høringsuttalelse av 30. april 2001, er det foreslått en omformulering av instruksutkastet § 3-1 bokstav e som viser til "offentlige utredningskrav". Dette kan blant annet omfatte Utredningsinstruksen, som er fastsatt av regjeringen til bruk i forvaltningen. Utvalget er enig i at det foreslåtte kriteriet ikke er særlig velegnet. Problemet er ikke at det viser til interne instrukser i forvaltningen, for slike må Riksrevisjonen kunne trekke inn, der dette er hensiktsmessig. Utredningsinstruksen er imidlertid utformet med tanke på de interne krav til utredning i forvaltningen, og ikke med tanke på å regulere hva som er korrekt informasjon fra regjeringen til Stortinget.

Utvalget har derfor kommet til at Riksrevisjonens vurderingstema i prinsippet må være det samme som generelt gjelder for etterprøving av regjeringens opplysningsplikt. Eller med andre ord om regjeringen har fremlagt den informasjon som er nødvendig for Stortingets behandling av saken, og at opplysningene er korrekte og dekkende. Behovet for varsomhet tilsier at Riksrevisjonen bør gå kortere enn Stortinget selv i sin vurdering, og den bør heller ikke konkludere bastant. Men vurderingstemaet må i prinsippet være det samme. Samtidig er det hensiktsmessig å gi kriteriet en utforming som ikke direkte viser til den rettslige opplysningsplikten. For det første for å signalisere at Riksrevisjonen ikke bør foreta eksplisitte vurderinger av om plikten formelt sett er brutt. Og for det andre fordi den må kunne påpeke faktisk informasjonssvikt, også der det er uklart om det formelt sett foreligger pliktbrudd.

5.3.3 Riksrevisjonens rett til å innhente opplysninger og dokumenter

Etter gjeldende rett har Riksrevisjonen en vid adgang til å innhente informasjon. I Grunnloven § 75 k er det fastsatt at forvaltningen har en aktiv plikt til å sende inn statens regnskaper. Annen informasjon må Riksrevisjonen selv kreve. Dette er angitt i statsrevisjonsloven § 2 annet ledd. Etter denne bestemmelsen kan Riksrevisjonen kreve enhver opplysning, fra enhver som arbeider i det offentlige. Bestemmelsen må forstås etter sin ordlyd, og det er ikke rettslig grunnlag for å tolke den innskrenkende.

Etter utvalgets mening er det avgjørende at Riksrevisjonen får tilgang på de opplysninger og dokumenter den trenger for å kunne utføre sine oppgaver. Dette er det bred enighet om. I praksis er det da også vanlig at Riksrevisjonen krever de dokumenter den anser nødvendig, og får dem utlevert.

I Riksrevisjonens utkast til ny lov § 4 første ledd er det foreslått lovfestet at den uten hinder av taushetsplikt skal kunne "kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument, og foreta de undersøkelser som den finner nødvendige for å gjennomføre oppgavene".

Utvalget understreker samtidig at dette ikke innebærer noen rett for Riksrevisjonen til å kreve informasjon på fritt grunnlag. Kravet må være knyttet til det som i den enkelte sak er nødvendig for å gjennomføre Riksrevisjonens oppgaver, slik disse vil bli fastsatt i lov og instruks. Utvalget har merket seg at verken Riksrevisjonen eller regjeringene har gitt uttrykk for at det i praksis har vært vesentlige problemer knyttet til innsynsretten. Utvalget ser derfor heller ikke behov for noen endring av gjeldende praksis, og oppfatter det ikke som et aktuelt behov for Riksrevisjonen at den skal ha krav på et mer omfattende innsyn enn det som gjelder i dag.

Utvalget understreker at fremleggelse av opplysninger og dokumenter for Riksrevisjonen ikke i seg selv innebærer offentliggjøring.

Utvalget viser til at forslaget til ny lov § 4 første ledd vil omfatte tilgang til alle taushetsbelagte (herunder graderte) opplysninger og dokumenter. Dette er i tråd med langvarig praksis. Riksrevisjonen er for øvrig pålagt å følge de regler og retningslinjer som gjelder ved behandling av gradert materiale i forvaltningen. Ordningen er imidlertid ikke formelt lovfestet, og den nye sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10 har i § 2 femte ledd et unntak for Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsklarert materiale. Dette er påpekt i regjeringen Stoltenbergs høringsuttalelse. Utvalget er enig i at det med fordel kan inntas en bestemmelse i utkastet til ny lov om Riksrevisjonen, som regulerer dens behandling av sikkerhetsgraderte opplysninger. Samtidig bør det ut fra konstitusjonelle hensyn gjøres et unntak for de bestemmelser i sikkerhetsloven, som regulerer fullmaktene til nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Ved rapportering til Stortinget er det ikke vanlig at Riksrevisjonen gjengir eller viser til taushetsbelagte eller graderte opplysninger. I de saker det helt unntaksvis er aktuelt å fremlegge graderte opplysninger, vil disse bli lagt frem og behandlet på samme måte som når regjeringen fremlegger graderte opplysninger for Stortinget. Utvalget har inntrykk av at dette fungerer på en hensiktsmessig måte, og kan ikke se at det her er behov for nye prosedyrer, særskilt tilpasset rapporter fra Riksrevisjonen.

Utvalgets flertall vil på denne bakgrunn gi sin tilslutning til den måten innsynsretten er utformet på i Riksrevisjonens utkast til ny lov § 4. Det bærende prinsipp må etter flertallets syn være at det bare er Riksrevisjonen selv som kan vurdere hvilken informasjon som er nødvendig. Dersom dette ikke var tilfellet, ville det i realiteten være opp til den kontrollerte etat å legge premissene for kontrollen, på en måte som ville kunne vanskeliggjøre effektiv gransking og kontroll. I saker der det er mistanke om alvorlige feil og mangler, ville dette også kunne svekke revisjonsrapportenes troverdighet og legitimitet utad.

På denne bakgrunn vil det etter flertallets oppfatning verken være hensiktsmessig eller mulig å innta eksplisitte unntak fra innsynsretten i lovutkastet § 4. Begrunnelsen er blant annet at det i praksis vil være umulig å utforme klare unntak uten at disse får en rekkevidde som i gitte situasjoner vil kunne begrense Riksrevisjonens legitime innsynsbehov. Flertallet viser til at Riksrevisjonen alltid har utøvet sin vide innsynsrett på en fleksibel måte, som har respektert legitime behov for fortrolighet i regjering og forvaltning, og som ikke har medført noen uheldig offentliggjøring av strengt intern eller taushetsbelagt informasjon. Flertallet viser også til at Stortinget selv har en meget vid innsynsrett etter Grunnloven § 75 f og at det samme må gjelde Riksrevisjonen. Videre vises det til at det ikke er vanlig å oppstille begrensninger i nasjonale riksrevisorers informasjonskrav i andre land.

Utvalgets mindretall, lederen Ranveig Frøiland, Odd Holten, Inge Lønning og Jorunn Ringstad, påpeker at det ikke ligger innenfor Riksrevisjonens arbeidsområde å etterprøve de rent interne politiske prosesser. Dokumenter som regjeringsnotater og utkast til disse, referater fra regjeringskonferansene og statsrådenes håndnotater, er dokumenter som bør høre inn under regjeringens interne politiske sfære. Regjeringen har en genuin interesse av å kunne beskytte sine interne drøftelser fra utenverdenen. Riksrevisjonen har for øvrig selv presisert at regjeringsnotater faller utenfor de dokumenter det er aktuelt å begjære innsyn i. For Stortinget er det resultatene av regjeringens handlinger i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger som er av betydning, ikke hva hver enkelt statsråd har ment i et internt møte. En slik begrensning i Riksrevisjonens innsynsrett er etter mindretallets oppfatning i samsvar med gjeldende praksis, og en presisering av hvilke dokumenter som kan unntas bør gå klart fram enten av lov eller instruks.

Utvalgets medlemmer Harald Hove og Hanne Marthe Narud vil understreke at de oppfatter at de begrensninger som mindretallet her formulerer knyttet til bestemte dokumenter, er i samsvar med den praksis som i dag gjelder, og at denne praksis bør opprettholdes.

Utvalget er generelt enig i at Riksrevisjonen må innhente opplysninger der de er å finne. Dette innebærer at Riksrevisjonen må kunne henvende seg direkte til de etater mv. som er under revisjon og kontroll. Ved kontakt med departementene er det samtidig viktig at ledelsen er informert om den informasjonsinnhenting som foregår, slik praksis også er i dag. I saker om forvaltningsrevisjon skal førstekontakt med departementet alltid skje via ledelsen i departementet, og slik at statsråden eller den han bemyndiger, selv kan bistå med utvelgelse av de personer som har best kunnskap om området og som derved kan gi Riksrevisjonen den mest kvalifiserte bistand.

Etter § 6 skal Riksrevisjonen også ha tilgang til forvaltningens IT-systemer. Dette er en videreføring og regulering av gjeldende praksis. Under den tidligere ordningen med stedlige revisorer var disse direkte tilknyttet forvaltningens IT-systemer. Etter den nye ordningen har Riksrevisjonen ut fra sikkerhetsmessige hensyn bestemt at revisorene ikke lenger skal ha direkte tilknytning, og i stedet praktiseres det nå slik at forvaltningen ved besøksrevisjon bistår med tilgang til systemene og stiller nødvendig utstyr til disposisjon. Utvalget finner det hensiktsmessig å videreføre denne praksis.

Utvalget understreker den generelle betydningen av at fristilling av statlig virksomhet ikke i vesentlig grad må svekke Stortingets og Riksrevisjonens kontroll.

Utvalget mener derfor at Riksrevisjonens kontroll med fristilte virksomheter med ansvar for å gjennomføre statlige oppgaver, også må omfatte forvaltningsrevisjon, i tillegg til den eierskapskontroll som inngår i den løpende selskapskontrollen. Utvalget er videre av den oppfatning at Stortingets kontrollbehov omfatter alle heleide statlige foretak, enten disse er organisert som statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskaper, dersom disse er tillagt et samfunnsmessig ansvar i tillegg til sin rent næringsmessige eller forretningsmessig virksomhet. På denne bakgrunn vil utvalget anbefale at det presiseres at Riksrevisjonens selskapskontroll i forhold til heleide statlige selskaper også må kunne omfatte forvaltningsrevisjon.

Utvalgets flertall foreslår i den forbindelse at det tas inn en ny setning i forslaget til instruks for Riksrevisjonen § 4-1 annet ledd, som presiserer at Riksrevisjonens selskapskontroll i forhold til heleide statlige selskaper også må kunne omfatte forvaltningsrevisjon.

Utvalget har ikke vurdert de øvrige forslag til endringer i Dokument nr. 1 som Riksrevisjonen fremmer, og antar at dette mest naturlig kan tas opp i forbindelse med Stortingets senere behandling av lovforslaget. Det samme gjelder kravene til innholdet i Dokument nr. 2, der Riksrevisjonen foreslår å videreføre dagens praksis.

Videre foreslår Riksrevisjonen å videreføre og instruksfeste den praksis for bruk av Dokument nr. 3-serien, som har dannet seg etter at denne ordningen ble innført i 1994. Utvalget ser dette som hensiktsmessig, og vil understreke betydningen av at Riksrevisjonen fortsatt rapporterer om sentrale forvaltningsrevisjonsundersøkelser m.m. gjennom separate rapporter.

Dersom Stortinget går videre med egen gransking på grunnlag av en revisjonsrapport, oppstår spørsmålet om hvilken rolle Riksrevisjonen da skal spille. Etter utvalgets vurdering må utgangspunktet være at når Riksrevisjonen har levert sin rapport, så er saken avsluttet for dens del. Hensynet til Riksrevisjonens selvstendighet og politiske nøytralitet tilsier at den ikke kobles direkte inn i den etterfølgende parlamentariske prosess, som et hjelpeorgan for Stortinget.

På den annen side bør det etter utvalgets oppfatning ikke oppstilles noen formelle skranker mot at Riksrevisjonen under Stortingets senere behandling kan anmodes om å gi supplerende opplysninger, eller bidra med avklaringer, dersom det er punkter i rapporten som er egnet til å reise tvil. Dette vil mest praktisk kunne skje dersom kontroll- og konstitusjonskomiteen velger å avholde høringer om de spørsmål rapporten reiser. I forslaget til ny instruks § 7-5 foreslås det at Riksrevisjonen skal varsles og ha rett til å være til stede ved slike høringer. Videre foreslås det at Riksrevisjonens leder kan be om å få være til stede under komiteens møter om den aktuelle saken. Utvalget er enig i at slike prosedyrer i praksis kan være hensiktsmessige, men finner det ikke naturlig å nedfelle dem i en instruks til Riksrevisjonen. Slik forslaget står, kan det leses som en plikt for kontroll- og konstitusjonskomiteen til å varsle Riksrevisjonen, og til å gi den adgang til høringer og møter. Dersom en slik plikt først skal oppstilles, vil det mer naturlig måtte nedfelles i Stortingets egen forretningsorden. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid ikke behov for en slik formalisering av forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Riksrevisjonen.

Ved kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av revisjonsrapporter, kan spørsmålet oppstå om den bør ha adgang til Riksrevisjonens grunnlagsmateriale. Formelt sett kan komiteen ikke pålegge Riksrevisjonen å utlevere dette, men i praksis har den ved enkelte anledninger fremmet anmodning om det. I slike tilfeller har Riksrevisjonen vært tilbakeholden med å gi innsyn, og i stedet henvist komiteen til å søke innsyn hos den reviderte etat. Etter utvalgets vurdering vil dette som hovedregel være en hensiktsmessig ordning. Som angitt ovenfor er et viktig argument for at Riksrevisjonen bør ha et omfattende informasjonskrav overfor forvaltningen nettopp at den ikke offentliggjør de opplysninger og dokumenter den innhenter, samt at den er forsiktig med å innta sensitive opplysninger i sine rapporter. Dersom kontroll- og konstitusjonskomiteen regelmessig skulle kunne kreve tilgang på Riksrevisjonens grunnlagsmateriale, ville dette etter utvalgets oppfatning kunne true grunnlaget for Riksrevisjonens egen informasjonstilgang. Samtidig kan det ikke utelukkes at Stortinget i enkelte særlig vanskelige kontrollsaker kan ha et legitimt behov for tilgang til slikt materiale. I så fall bør spørsmålet om innsyn etter utvalgets oppfatning fremmes som en formell begjæring fra Stortinget i plenum. Utvalget legger til grunn at dette vil være omfattet av Stortingets alminnelige instruksjonsrett overfor Riksrevisjonen, slik denne er angitt ovenfor. Adgangen bør imidlertid bare brukes i ekstraordinære saker, der særlige kontrollbehov tilsier det, og utvalget finner det derfor ikke hensiktsmessig å foreslå dette særskilt lovfestet.

5.3.4 Komiteens behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen

Riksrevisjonen oversendte i brev av 17. januar 2001 til Stortingets presidentskap forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. I forslaget inngikk også mindre endringer i fire andre lover. 19. januar 2001 oversendte Presidentskapet Riksrevisjonens forslag til Frøilandutvalget, under henvisning til utvalgets mandat.

Regjeringen v/statsminister Stoltenberg avga uttalelse i brev av 30. april 2001 til Presidentskapet. Etter regjeringsskiftet rettet Frøilandutvalget en forespørsel til den nye regjeringen om den stilte seg bak innholdet i regjeringen Stoltenbergs uttalelse, og regjeringen v/statsminister Bondevik svarte på dette ved brev av 29. januar 2002.

Etter at Frøilandutvalget la frem Dokument nr. 14. (2002-2003), har Riksrevisjonen i brev av 30. september og 26. oktober 2002 til Presidentskapet lagt fram enkelte justeringer, presiseringer og tillegg til forslaget til ny lov og instruks.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen oversendte 19. mars 2003 ny lov og instruks for Riksrevisjonen til lovteknisk gjennomgåelse i Justisdepartementet. Komiteen mottok 5. mai 2003 den lovtekniske gjennomgåelsen fra Lovavdelingen. Komiteen besluttet i møte 6. mai 2003 å oversende denne til Riksrevisjonen hvor man ba om å få et bearbeidet og helhetlig forslag tilbake.

I påvente av Riksrevisjonens tilbakemelding har komiteen besluttet å utsette sin behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen til høstsesjonen 2003.

5.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen både bidrar som premissleverandør til Stortingets egen kontroll og fører kontroll med regjering og forvaltning på Stortingets vegne. Gjennom behandling og innstilling på desisjon av de sentrale statsregnskaper, og gjennom rapporter til Stortinget som gir grunnlag for å vurdere statsrådene ansvar samt rette opp feil og mangler, legger Riksrevisjonen viktige føringer for Stortingets kontrollarbeid. Videre har Riksrevisjonen selvstendige revisjons- og kontrolloppgaver i forhold til den underliggende forvaltning.

Komiteen slutter seg til utvalgets vurdering av at loven av 8. februar 1918 om Statens revisionsvæsen ikke gir et dekkende uttrykk for Riksrevisjonens oppgaver, organisasjon, kompetanse, metodikk og prosedyrer. Heller ikke de instrukser Stortinget har vedtatt i den etterfølgende periode, dekker dagens behov for regelverk for Riksrevisjonen på en tilfredsstillende måte.

Komiteen har merket seg at utvalget ikke har sett det som sin oppgave å fremsette nye forslag til bestemmelser i lov eller instruks om Riksrevisjonen, men at utvalgsflertallet har gitt uttrykk for synspunkter på enkelte paragrafer og også fremmet noen forslag til endringer. Ny lov og instruks for Riksrevisjonen ligger til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen har derfor funnet det hensiktmessig å behandle de konkrete paragrafer samlet i tilknytning til utkastet til lov og instruks. Komiteen avgrenser følgelig sin gjennomgang av utvalgets innstilling på dette punkt til å omfatte synspunkter på prinsipielle spørsmål. Komiteen viser for øvrig til at den i påvente av Riksrevisjonens bearbeidede og helhetlige forslag til ny lov og instruks, har besluttet å utsette sin behandling til høstsesjonen 2003.

Komiteenslutter seg til utvalgets vurdering av viktigheten av Riksrevisjonens uavhengighet og vil understreke at det må være en forutsetning at Riksrevisjonen kan fungere uavhengig av skiftende politiske konstellasjoner.

I egenskap av Stortingets kontrollorgan er det imidlertid også av betydning at Riksrevisjonen innretter sin virksomhet med sikte på å dekke Stortingets behov. Komiteen anser utviklingen i retning av økt vekt på forvaltningsrevisjon som formålstjenlig, men vil understreke den vanskelige balansegang det kan være mellom uavhengighet og lydhørhet overfor politikernes ønsker.

Komiteen viser i den sammenheng til Makt- og demokratiutredningen "Den fragmenterte staten" kapittel 9 s. 294 "En revitalisert Riksrevisjon". Her heter det bl.a.

"(På tross av dette) synes forvaltningsrevisjonen å ha vanskeliggjort den objektive rollen til Riksrevisjonen. Forvaltningsrevisjonens natur og plass i det politiske systemet gjør at Riksrevisjonen har nærmet seg den utøvende makt, og i større grad opptrer i andre roller enn bare som nøytral kontrollør og revisor."

Og videre:

"Riksrevisjonen har beveget seg inn i en gråsone mellom på den ene siden profesjonell uavhengighet og objektivitet, og på den andre siden politiske prosesser og den alminnelige politiske debatt."

Komiteen vil understreke den krevende utfordring Riksrevisjonen står overfor ved å skulle balansere uavhengighet og lydhørhet overfor politiske signaler.

Komiteen har merket seg utvalgets vurderinger av spørsmålet om Stortingets adgang til å instruere Riksrevisjonen, og anser det som udiskutabelt at Stortinget kan gi generelle instrukser om hvordan Riksrevisjonen skal drive sin virksomhet. Likeledes må det være klart at Stortinget i plenum kan instruere Riksrevisjonen til å påta seg et oppdrag. Komiteen vil imidlertid presisere at det er opp til Riksrevisjonen å avgjøre på hvilken måte oppdraget skal utføres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg at utvalgets flertall støtter en organisering av Riksrevisjonen hvor kollegiet fortsatt utpekes ut fra prinsippet om parlamentarisk forholdsmessighet, men der den daglige lederen ansettes på faglig grunnlag. Disse medlemmer anser dagens ordning som hensiktsmessig og vil ikke foreslå noen endringer i organiseringen av Riksrevisjonens ledelse.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter utvalgets flertall i at Riksrevisjonen organiseres etter en styrebasert modell der kollegiet fortsatt utpekes etter prinsippet om parlamentarisk forholdsmessighet og at den daglige lederen ansettes på faglig grunnlag. Disse medlemmer støtter flertallets begrunnelse for en slik modell og ser klare fordeler ved at en slik løsning velges.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at spørsmålet om organiseringen av Riksrevisjonen vil bli behandlet på et senere tidspunkt, i innstilling om ny lov og instruks for Riksrevisjonen.

Komiteen viser til Riksrevisjonens tre hovedoppgaver som er regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Komiteen er enig i at Riksrevisjonen fortsatt skal ha revisjonsansvaret for alle statlige regnskaper, herunder departementene, ytre etater og øvrig statlig virksomhet. Komiteen slutter seg videre til forslaget om at Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet i regnskapssaker avvikles og at Stortinget for fremtiden skal stå for godkjenning av de statlige regnskaper. Likeledes bør Riksrevisjonens adgang til å gjøre ansvar gjeldende overfor den enkelte tjenestemann, oppheves.

Komiteen vil understreke at forvaltningsrevisjon er et viktig virkemiddel for å sikre kunnskap om forvaltningens virksomhet. Komiteen er enig i den generelle definisjonen på forvaltningsrevisjon som "systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetning." Komiteen vil i tillegg understreke at utvelgelse av forvaltningsprosjekter må skje basert på en vurdering av om saken enten er av stor prinsipiell eller økonomisk betydning.

I forhold til selskapskontrollen viser komiteen til sine merknader til Dokument nr. 3:2 (2002-2003) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesse i selskaper, banker mv. for 2001, jf. Innst. S. nr. 123 (2002-2003) hvor det slås fast at Riksrevisjonen i tillegg til å ta stilling til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens økonomiske interesser i selskaper mv., også skal vurdere om andre oppgaver av mer samfunnsmessig karakter er ivaretatt. Komiteen viser i den forbindelse til eksempler som forvaltning av naturinteresser og kulturformål.

Komiteen vil videre understreke at fristilling av statlig virksomhet ikke må svekke Riksrevisjonen og Stortingets mulighet for å føre kontroll.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i tillegg til løpende kontroll også gir veiledning til forvaltningen, og vil understreke den til dels vanskelige balansegangen mellom disse to oppgavene. Komiteen støtter utvalgets påpeking av at eventuell veiledning primært bør konsentreres om regnskaps- og økonomispørsmål. At forvaltningen ikke under noen omstendighet må kunne søke forhåndsklarering fra Riksrevisjonen i kontroversielle saker, er en viktig presisering som komiteen slutter seg til. Komiteen har for øvrig merket seg at utviklingen i privat sektor går mot et klarere skille mellom revisjons- og konsulentvirksomhet og er av den oppfatning at en slik utvikling også vil være positiv i offentlig sektor.

Komiteen vil understreke viktigheten av at revisjonskriterier så vel som prosedyrene ved utføring av de ulike revisjonshandlinger, er klare og entydige slik at både revisjon og forvaltning vet hva de har å forholde seg til.

Et viktig kontrollkriterium er hvorvidt regjering og forvaltning har fulgt opp Stortingets vedtak og forutsetninger. Komiteen vil peke på at dette er et kriterium som lett åpner for tolkninger av politisk karakter og hvor Riksrevisjonen bør være varsom med bastante konklusjoner.

Komiteen vil peke på at også Riksrevisjonens granskning av kvaliteten på de opplysninger regjeringen fremlegger for Stortinget, er et sensitivt revisjonstema. Dersom Riksrevisjonen avdekker informasjonssvikt, er det viktig at de konklusjonene som trekkes ikke formuleres slik at det eksplisitt tas stilling til om opplysningsplikten er brutt. Gjør man det, vil det etter komiteens syn kunne stilles spørsmål ved Riksrevisjonens partinøytrale rolle og legitimitet, noe som på sikt kan bidra til å undergrave Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan.

Komiteen vil understreke viktigheten av at Riksrevisjonen får tilgang på de opplysninger og dokumenter den trenger for å kunne utføre sine oppgaver. Riksrevisjonen må følgelig ha krav på å få de opplysninger og dokumenter den har behov for for å kunne utføre sine oppgaver. Komiteen viser til at Riksrevisjonen i dag i praksis får utlevert de dokumenter den ber om og ser ingen grunn til å endre praksis.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, slutter seg til utvalgets presisering av at dette ikke innebærer noen rett for Riksrevisjonen til å kreve informasjon på fritt grunnlag. Kravet må være knyttet til det som i den enkelte sak er nødvendig for å gjennomføre Riksrevisjonens oppgaver i tråd med gjeldende lov og instruks.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at det ikke ligger innenfor Riksrevisjonens arbeidsområde å etterprøve rent interne politiske prosesser. Dokumenter som regjeringsnotater og statsrådenes håndnotater i tilknytning til disse, er dokumenter som bør høre inn under en regjerings interne politiske sfære og som ikke bør være gjenstand for innsyn fra utenforstående.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker ikke å legge noen begrensninger på hvilke dokumenter Riksrevisjonen skal ha innsyn i. Disse medlemmer mener derfor at regjeringen er pliktig til å utlevere alle de dokumenter som Riksrevisjonen ber om innsyn i. Dersom Riksrevisjonen skal nektes innsyn i de dokumenter som Riksrevisjonen selv mener er relevante for den kontroll som den fører, vil dette, etter disse medlemmers oppfatning, føre til helt uholdbare forhold for Riksrevisjonens stilling som kontrollorgan og bidra til en betydelig svekkelse av denne. Disse medlemmer mener at kontrollorganet selv må være suverent til å avgjøre hva som skal kontrolleres og at det vil føre til helt uholdbare tilstander dersom den som kontrolleres, skal avgjøre hva kontrolløren skal kunne kontrollere.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at spørsmålet om rekkevidden av Riksrevisjonens innsynsrett vil bli behandlet på et senere tidspunkt, i innstilling om lov om Riksrevisjonen. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til komiteens merknader i tilknytning til behandlingen av St.prp. nr. 1 (2002-2003), jf. Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003) pkt. 5.4.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortinget i plenum kan kreve ethvert dokument utlevert.

Komiteen er enig i utvalgets presisering av at Riksrevisjonen må kunne innhente opplysninger der de er å finne. Dette innebærer at Riksrevisjonen må kunne henvende seg direkte til etater mv. som er under revisjon og kontroll. Komiteen vil særlig fremheve viktigheten av at den informasjon Riksrevisjonen innhenter i forbindelse med forvaltningsrevisjon, gir grunnlag for dybdeforståelse av de sakskomplekser som er til vurdering. Utformingen av de problemstillinger forvaltningsrevisjonsrapportene skal tuftes på, er helt avgjørende for hvilken anvendelighet rapportene får i det videre arbeid. Komiteen slutter seg til utvalgets understrekning av at første kontakt i forvaltningsrevisjonssaker skal skje via ledelsen i det enkelte departement, slik at statsråden eller den han bemyndiger, kan velge ut de personer som har best kunnskap. Komiteen vil understreke at en slik prosedyre er viktig, både for å sikre at Riksrevisjonen får et best mulig vurderingsgrunnlag og for at ansvaret blir plassert der det hører hjemme, nemlig i ledelsen.

Komiteen vil videre presisere at ledelsen i det berørte departement eller organ normalt bør gis anledning til å være til stede ved intervjuer av ansatte samt at forespørsler knyttet til etterprøving av skjønnsutøvelse, henvises til den politiske ledelse.

Komiteen viser til det som er sagt om selskapskontroll i punkt 5.3.3, og er enig i at Riksrevisjonens selskapskontroll i forhold til heleide statlige selskaper også må kunne omfatte forvaltningsrevisjon.

Når det gjelder kontroll med statlige utbyggingsprosjekter og investeringer, mener komiteen at Riksrevisjonen fortsatt bør gå inn i tunge prosjekter mv. som mislykkes og sette fokus på å belyse årsaker og ansvarsforhold i tilknytning til dette. Komiteen vil peke på at det også kan være grunn til å gå inn i prosjekter som har gitt gode resultater. Innspill om hva som fører til suksess kan ofte være vel så produktivt som en mer negativ tilnærming.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, stiller seg tvilende til om Riksrevisjonen bør ha en mer proaktiv rolle. Forhåndskontroll vil lett skape integritetsproblemer og være uryddig i forhold til konstitusjonelle ansvarslinjer. Flertallet viser til at regjeringen har etablert en ordning med kvalitetssikring av alle utbyggingsprosjekter på 500 mill. kroner og mer, og forutsetter at regjeringen til enhver tid sørger for å ha systemer som ivaretar behovet for kvalitetskontroll.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker ikke å legge noen begrensninger på hvordan Riksrevisjonen skal utføre sin kontrollvirksomhet.

5.5 Stortingsoppnevnte granskingskommisjoner

Stortingsoppnevnte (parlamentariske) granskingskommisjoner er ad hoc-organer som Stortinget oppnevner med sikte på å utrede et tidligere begivenhetsforløp. Formålet kan være å avdekke feil og forsømmelser, og på den måten klarlegge statsrådens ansvar i forhold til Stortinget. Eller det kan være å få sannheten frem i en sak, for å legge grunnlag for forsoning eller reform, uten spørsmål om statsrådens ansvar. I praksis kan det være en glidende overgang mellom formålene, slik at en gransking kan inneholde elementer av begge.

At Stortinget selv oppnevner granskingskommisjoner, er et nytt trekk. Det vanlige frem til slutten av 1980-tallet har vært at regjeringen oppnevner granskingskommisjoner, om enn flere ganger etter påtrykk fra Stortinget. Her har det skjedd en markert endring av praksis. Siden 1985 er følgende kommisjoner oppnevnt av Stortinget:

• – Granskningskommisjon i Reksten-saken, jf. Dokument nr. 7 (1987-1988) og Innst. S. nr. 178 (1989-1990),

• – Kommisjonen for å granske påstander om ulovlig overvåking av norske statsborgere (Lund-kommisjonen), jf. Dokument nr. 15 (1995-1996) og Innst. S. nr. 240 (1996-1997),

• – Kommisjonen for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen, jf. Dokument nr. 17 (1997-1998) og Innst. S. nr. 141 (1998-1999),

• – Kommisjonen for å foreta en bred gjennomgang av utredning, planlegging, prosjektering og bygging av hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen, jf. Dokument nr. 18 (2000-2001) og Innst. S. nr. 257 (2000-2001).

I tillegg vedtok Stortinget 16. desember 2002 å oppnevne "Granskningskommisjon for Mehamn-ulykken", jf. Innst. S. nr. 74 (2002-2003) og Innst. S. nr. 114 (2002-2003). Det tas sikte på at kommisjonen overleverer sin rapport til Stortinget innen 1. juni 2004.

Utvalget peker på at den utviklingen som har funnet sted med hensyn til å gjøre bruk av stortingsoppnevnte granskingskommisjoner, har skjedd uten at Stortinget har foretatt en prinsipiell vurdering av slike kommisjoner. Etter utvalgets oppfatning er det behov for en generell vurdering av dette nye tilskuddet til Stortingets kontrollfunksjon.

Utvalget har konsentrert seg om spørsmål som særlig gjelder Stortingets bruk av granskingskommisjoner, som ledd i en bredere vurdering av dets kontrollfunksjon. Andre spørsmål som mer generelt gjelder bruken av granskingskommisjoner, vil Stortinget kunne komme tilbake til når resultatet av Justisdepartementets utredning foreligger.

Det finnes i dag ingen særskilte regler, verken i lov eller forretningsorden, som regulerer bruken av stortingsoppnevnte granskingskommisjoner. Stortinget har derfor ingen fast mal å forholde seg til når den skal oppnevne slike kommisjoner i den enkelte sak. Generelt må naturligvis prosedyren følge de alminnelige regler som gjelder for Stortingets beslutninger. Skal kommisjonen gis tvangsmyndighet, trengs det lovvedtak, men ellers er det tilstrekkelig med plenarvedtak.

Ved de tilfellene der Stortinget har oppnevnt granskingskommisjoner til nå, har dette skjedd ved plenarvedtak. Mandat, sammensetning, prosedyrer, bevilgninger, frister, etc. har fremgått av vedtaket. For tre av dem har Stortinget i tillegg funnet det nødvendig å gi en særlov, av hensyn til deres informasjonstilgang.

Å oppnevne en granskingskommisjon er i seg selv et ekstraordinært tiltak. Dertil kommer at det bare er helt unntaksvis og i spesielle tilfeller at Stortinget har gjort dette. Det vanlige har vært at kommisjoner som skal granske forhold i forvaltningen, oppnevnes av regjeringen. Slik bør det etter utvalgets mening også være i fremtiden.

Utvalget har vurdert om det bør innføres faste regler for når Stortinget unntaksvis skal kunne nedsette granskingskommisjoner, men har kommet til at dette vanskelig lar seg regulere, og at det her er behov for fleksibilitet. Terskelen bør imidlertid ligge høyt. Og visse føringer for vurderingen lar seg oppstille.

Utgangspunktet er nødvendigvis at Stortinget har et informasjonsbehov i en verserende kontrollsak, som ikke lar seg fylle gjennom tingets ordinære prosedyrer for innhenting av opplysninger og dokumenter. Det vil særlig være aktuelt i store og kompliserte saker, som krever en mer inngående gransking enn det Stortinget selv har kapasitet til å utføre.

Ved vurderingen av behovet for en særskilt granskingskommisjon bør Stortinget legge vekt på at en slik prosess både er meget ressurskrevende og i seg selv vil kunne utgjøre en betydelig belastning for de involverte parter. Kontrollprosessen vil også trekke ut i tid, slik at det tar lang tid før saken kan avsluttes.

Videre bør Stortinget vurdere alternativene til å oppnevne en granskingskommisjon. Et første alternativ er at kontroll- og konstitusjonskomiteen gis i oppdrag å granske saken, eller at det nedsettes en særskilt protokollkomite etter Stortingets forretningsorden § 14 a, i saker som reiser spørsmål om statsråders konstitusjonelle ansvar. Et annet alternativ er at Stortinget anmoder eller instruerer Riksrevisjonen om å granske saken. Dette vil særlig være nærliggende i saker som naturlig faller innenfor den revisjonsfaglige virksomheten.

Et tredje alternativ er at Stortinget anmoder eller instruerer regjeringen om å nedsette en granskingskommisjon, og i den forbindelse eventuelt legger føringer for kommisjonens sammensetning og mandat. Utvalget legger til grunn at Stortinget her har en vidtgående instruksjonsadgang, og at dette kan være nærliggende i saker som primært gjelder rent administrative og interne forhold i forvaltningen. Derimot er det etter utvalgets vurdering grenser for hvor langt regjeringen bør instrueres om å iverksette gransking av statsrådenes egne ansvarsforhold.

Utvalget påpeker også at i de tilfellene der Stortinget til nå har funnet det nødvendig å oppnevne granskingskommisjoner, har dette skjedd i saker som helt eller delvis allerede hadde vært gransket av regjeringsoppnevnte kommisjoner eller utvalg, men der stortingsflertallet ikke var fornøyd med resultatet.

Sammenfattet er utvalgets syn at Stortinget generelt bør utvise varsomhet med å be granskingskommisjoner om å foreta klare ansvarsvurderinger, og at dette bare bør skje i den grad Stortinget har behov for slik bistand, ved sin senere oppfølging av rapporten. Men for øvrig må dette bero på en helhetsvurdering i den enkelte sak. Det viktigste er at Stortinget er bevisst på problemstillingen når det eventuelt skal nedsette en kommisjon, og at mandatet utformes på en slik måte at det klart fremgår hva Stortinget ønsker.

For opplysninger underlagt lovfestet taushetsplikt, kan det være et spørsmål hvor langt Stortingets instruksjonsrett rekker. Ved tvil vil det enkleste være at dette reguleres ved særlov. Men generelt antar utvalget at Stortinget som hovedregel kan instruere regjeringen om å gi kommisjonen adgang til taushetsbelagt informasjon, slik det i praksis også har vært gjort. Det vil i hvert fall gjelde taushetsplikt satt av hensyn til offentlige interesser, enten den er pålagt ved lov eller instruks. Stortinget kan selv avgjøre om kommisjonen skal anses klarert og autorisert til å håndtere gradert materiale. Dette ble gjort med Lund-kommisjonen, men vil også være mulig i forhold til den nye sikkerhetsloven. Videre antar utvalget at unntaket fra alminnelig taushetsplikt ved "revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen" etter forvaltningsloven § 13 b nr. 4 også kan komme til anvendelse på stortingsoppnevnte granskingskommisjoner. En forutsetning må da være at kommisjonens medlemmer selv er pålagt taushetsplikt, i den utstrekning det ikke strider mot kontrollens formål. Utvalget antar at Stortinget kan pålegge slik taushetsplikt gjennom mandatet.

Utvalgets flertall viser til at et annet spørsmål er hvor langt Stortinget kan instruere regjeringen om å utlevere interne dokumenter fra forvaltningen til en granskingskommisjon. Flertallet vil anta at det er en vid adgang til å gjøre dette. Slike instrukser har også vært gitt i praksis. Ved to tilfeller ble det gjort unntak for "regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter". Flertallet vil påpeke at et slikt unntak konstitusjonelt sett neppe var nødvendig, og at det lå innenfor Stortingets instruksjonsrett å pålegge utlevering også av slike dokumenter (inkludert R-notater mv.). En annen sak er spørsmålet om dette bør gjøres. Hvorvidt regjeringen for fremtiden skal pålegges eller ikke pålegges å utlevere strengt interne arbeidsdokumenter, kan best vurderes av Stortinget i den enkelte sak, avhengig av kontrollens formål og karakter.

Utvalgets mindretall, medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, viser til sin særmerknad hvor det fremgår at det er konstitusjonelle begrensninger i Stortingets rett til å kreve innsyn i regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter. Som en konsekvens av dette kan Stortinget heller ikke ha kompetanse til å instruere regjeringen om å utlevere slike dokumenter til en stortingsoppnevnt granskingskommisjon.

Utvalget viser videre til at dersom en granskingskommisjon skal kunne tvangsinnkalle personer til å avgi muntlig forklaring, er det nødvendig med særskilt lovhjemmel. Det samme gjelder dersom kommisjonen skal kunne kreve utlevert dokumenter fra andre enn de som er underlagt regjeringens instruksjonsrett. Og endelig er lovhjemmel nødvendig dersom private skal kunne utlevere opplysninger eller dokumenter som de er pålagt taushetsplikt for.

Utvalget vil presisere at behovet for lovhjemmel alltid bør vurderes når Stortinget utformer mandatet, slik at man unngår de problemer som oppsto under bankkrisegranskingen, der den nødvendige lovhjemmel først kom på plass sent i prosessen. Etter utvalgets oppfatning kan de lovene som ble gitt for Lund-kommisjonen og Gardermo-granskingen være en hensiktsmessig standard også for fremtiden.

Noen generell lov for stortingsoppnevnte granskingskommisjoners krav på informasjon har utvalget ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå. Ved den utredning av offentlige granskingskommisjoner som Justisdepartementet har initiert, antar utvalget at spørsmålet om kompetanse til å kreve dokumenter og forklaringer vil måtte stå sentralt. Dersom utredningen resulterer i et lovforslag, kan det ut fra forslaget vurderes om (og i hvilken grad) loven bør gis direkte anvendelse for stortingsoppnevnte kommisjoner.

Etter utvalgets oppfatning bør rapporter fra stortingsoppnevnte granskingskommisjoner som hovedregel oversendes regjeringen til skriftlig uttalelse, med slik frist at denne kan inngå i komiteens vurdering og innstilling. Unntak fra slik oversendelse bør bare skje der det åpenbart ikke vil ha noen hensikt, eller der andre særlige hensyn taler imot.

På samme måte mener utvalget at dersom det i en granskingsrapport fremkommer kritikk mot tidligere statsråder, eller andre navngitte personer, bør disse i forbindelse med Stortingets oppfølging gis anledning til å imøtegå dette. I praksis kan det tenkes gjort på flere måter (skriftlig, ved komitehøring, etc), og utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen formelle prosedyrer for dette.

Andre generelle regler eller retningslinjer for den parlamentariske oppfølgingen er det etter utvalgets mening vanskelig å oppstille. Dette vil bero på sakens karakter. I noen saker vil kommisjonens rapport kunne legges direkte til grunn, mens det i andre kan være behov for videre parlamentarisk gransking; gjennom komitehøringer, innhenting av ytterligere dokumenter, etc. Et praktisk spørsmål kan da være om den komite som behandler saken skal ha tilgang til granskingskommisjonens bakgrunnsmateriale. Men heller ikke dette lar seg besvare generelt. I noen saker kan det være uproblematisk. I andre saker kan materialet inneholde informasjon som setter skranke mot komiteinnsyn, eller som i hvert fall tilsier stor varsomhet. Dette vil måtte vurderes i den enkelte sak.

Utvalget har foreslått en bestemmelse i Stortingets forretningsorden om bruk av granskingskommisjoner. Hensikten er for det første å fastsette noen generelle prinsipper for bruk av slike kommisjoner. For det andre har bruk av granskingskommisjoner nå blitt et såpass etablert parlamentarisk virkemiddel at dette bør komme til uttrykk i Stortingets forretningsorden. En slik bestemmelse kan naturlig plasseres i forretningsordenen som en ny § 14 b, men også andre plasseringer er mulige.

5.5.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen

Forretningsordenen § 14 b

Utvalget vil fremme følgende forslag:

"Ny bestemmelse om stortingsoppnevnte granskingskommisjoner:

Stortinget kan nedsette en granskingskommisjon til å klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp. Mandatet bør kun åpne for en vurdering av ansvarsforhold i den utstrekning Stortinget har behov for bistand til dette.

Forslag om å nedsette en granskingskommisjon skal behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, eller av en særskilt komite som Stortinget oppnevner etter § 14. Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan fremlegge slikt forslag på eget initiativ.

Stortinget fastsetter kommisjonens mandat, og de nærmere prosedyrer for dens arbeid. Det bør presiseres i hvilken grad kommisjonen skal være bundet av de generelle regler og retningslinjer som gjelder for offentlige granskingskommisjoner. Videre bør det vurderes om kommisjonen har behov for lovhjemmel for å sikre nødvendig tilgang til opplysninger og dokumenter.

En stortingsoppnevnt granskingskommisjon skal bestå av personer som har den nødvendige faglige kompetanse og integritet. Kommisjonen utfører sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.

Granskingskommisjonen rapporterer direkte til Stortinget. Rapporten skal være offentlig, med mindre særlige hensyn tilsier at den helt eller delvis bør være taushetsbelagt. Før Stortinget foretar den endelige vurdering av rapporten, bør denne oversendes regjeringen til skriftlig uttalelse.

Denne bestemmelsen vil kunne plasseres som § 14 a, dersom dagens § 14 a oppheves."

5.6 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til utvalgets definisjon av Stortingsoppnevnte granskningskommisjoner som ad hoc-organer som Stortinget oppnevner med sikte på å utrede et tidligere begivenhetsforløp. Komiteen konstaterer at slike kommisjoner kun er satt ned i en håndfull tilfeller og vil understreke viktigheten av tilbakeholdenhet med å velge en slik fremgangsmåte. Det å oppnevne en granskningskommisjon skal være et ekstraordinært tiltak og bør bare skje helt unntaksvis.

Komiteen viser til at det pr. i dag ikke finnes særskilte regler, verken i lov eller forretningsorden som regulerer bruken av stortingsoppnevnte granskningskommisjoner.

Komiteen er kjent med at Justisdepartementet har initiert en utredning om bruk av offentlige granskningskommisjoner, og anser det hensiktsmessig med ensartede spilleregler for kommisjonene enten de er oppnevnt av storting eller regjering.

Komiteen viser til at i alle fem tilfeller Stortinget har nedsatt en granskningskommisjon, har dette skjedd etter at sakene helt eller delvis har vært gransket av regjeringsoppnevnte kommisjoner eller utvalg uten at stortingsflertallet har følt seg sikker på resultatet.

Komiteen finner ikke grunn til å utforme generelle retningslinjer for kommisjoners sammensetning, utover krav om uavhengighet og integritet. Behovet for fagkunnskap vil avhenge av kommisjonens oppdrag og bør vurderes særskilt i hvert enkelt tilfelle. Likeledes vil undersøkelsestema og mandat variere.

Komiteen er enig i utvalgets argumenter mot å la kommisjoner foreta vurderinger av statsrådens ansvar da dette er forhold som i siste omgang bare kan vurderes av Stortinget selv.

Komiteen vil understreke betydningen av at stortingsoppnevnte granskningskommisjoner får tilgang på den informasjon den finner nødvendig for å skjøtte sin oppgave. Hvorvidt man skal gi en særlov for granskningen eller regjeringen skal instrueres om å sørge for at underliggende organer samarbeider, eller eventuelt kombinere de to måtene å sikre kommisjonen opplysninger på, må avgjøres i det enkelte tilfellet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til sin særmerknad om forståelsen av Grunnlovens § 75 f, jf punkt 4.4 ovenfor, om spørsmålet om begrensninger i Stortingets rett til å kreve innsyn i regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter. Siden det er omstridt og uavklart hvorvidt Stortinget kan kreve innsyn i slike dokumenter, er det tilsvarende uavklart om Stortinget kan instruere regjeringen om å utlevere slike dokumenter til en stortingsoppnevnt granskingskommisjon.

Komiteen slutter seg til utvalgets forslag om å ta inn en bestemmelse om stortingsoppnevnte granskningskommisjoner i Stortingets forretningsorden hvor det slås fast at Stortinget kan nedsette en granskningskommisjon til å klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp og fastsette kommisjonens mandat, sammensetning og prosedyrer for arbeidet.