1. Innledning
Stortinget besluttet den 18. mai 2000 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. S. nr. 175 (1999-2000) fra Stortingets presidentskap. Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Stortingsrepresentant Ranveig Frøiland (Ap), leder
Stortingsrepresentant Odd Einar Dørum (V)
Stortingsrepresentant Carl I. Hagen (Frp)
Stortingsrepresentant Anne Enger Lahnstein (Sp)
Stortingsrepresentant Inge Lønning (H)
Professor Hanne Marthe Narud
Stortingsrepresentant Rolf Reikvam (SV)
Advokat Fredrik Sejersted
Revisjonsråd Bjørg Selås
Stortingsrepresentant Einar Steensnæs (Krf)
Etter stortingsvalget høsten 2001 trådte representantene Dørum, Lahnstein og Steensnæs ut av utvalget. Stortingets presidentskap vedtok deretter å oppnevne som nye medlemmer:
Stortingsrepresentant Odd Holten (Krf)
Vararepresentant til Stortinget Harald Hove (V)
Stortingsrepresentant Jorunn Ringstad (Sp)
Utvalget fikk følgende mandat:
"Mandat for Utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon
Som utgangspunkt for utredningen skal utvalget vurdere hva slags kontroll Stortinget skal føre og hva som skal være formålet med den. Skal formålet være å holde regjeringsmedlemmene ansvarlige for sine feil og kritisere dem, eller skal kontrollen ta sikte på å forbedre forvaltningen, eller begge deler?
Utvalget skal vurdere Grunnlovens bestemmelser om Stortingets kontrollfunksjoner og spørsmålet om hvorvidt flere regler på dette området bør tas inn i Grunnloven. At regjeringen har opplysningsplikt overfor Stortinget, må anses fastslått, men det er omtvistet om plikten følger av ansvarlighetslovens § 9 eller om den er ulovfestet og følger av konstitusjonell sedvanerett. Utvalget skal overveie om opplysningsplikten bør grunnlovfestes, eventuelt om den bør få et klarere grunnlag i ansvarlighetsloven.
En spesiell problemstilling som bør has for øye, er betydningen for etterkontrollen av Stortingets forhåndsinstrukser til regjeringen, og implikasjonene når det gjelder ansvarsfordelingen mellom regjeringen og Stortinget.
Kontroll- og konstitusjonskomiteens saksområde og arbeidsmåter skal vurderes, bl.a. spørsmålet om hvor langt komiteen bør gå i å drive aktiv gransking, jf. komiteens initiativrett. Kapasitet og ressurser i komiteens sekretariat (og Stortingets administrasjon) bør vurderes i denne forbindelse. Det bør videre overveies om et mindretall i komiteen bør gis kompetanse til å ta initiativ til undersøkelser i forvaltningen eller innkalle noen til høring.
Åpne komitehøringer generelt må evalueres innen utgangen av inneværende valgperiode, jf. siste avsnitt nedenfor. Utvalget skal vurdere åpne komitehøringer generelt, og spesielt i et kontrollperspektiv. Det bør bl.a. overveies om det bør gis nærmere regler i FO om gjennomføringen av høringene, herunder om det bør åpnes adgang for andre enn komitemedlemmene til å stille spørsmål. Spørsmålet om rettssikkerhetsgarantier for de innkalte er også viktig. Det samme gjelder de spesielle problemstillinger som reiser seg i forbindelse med høring av embetsmenn/tjenestemenn.
Riksrevisjonens selvstendighet i forhold til Stortinget og karakteren av Riksrevisjonens virksomhet, særlig forvaltningsrevisjonen, er forhold som utvalget bør se nærmere på. Herunder bør utvalget overveie om det f. eks. er ønskelig at Riksrevisjonen gransker og vurderer om regjeringen oppfyller sin opplysningsplikt overfor Stortinget. Også Stortingets oppfølging av Riksrevisjonens rapporter til Stortinget bør vurderes. "Utredningen om ny lov og instruks for Riksrevisjonen" er utgitt som Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1/2000. Utredningen ble sendt på ekstern høring i april 2000. Det er opplyst at det tas sikte på at Riksrevisorkollegiet skal behandle utredningen og høringsuttalelsene og oversende et forslag til ny lov og instruks til Stortinget høsten 2000. Noen av de problemstillinger som behandles i utredningen er meget viktige ved en bredere vurdering av Stortingets kontrollvirksomhet, særlig gjelder dette avsnittene om Riksrevisjonens uavhengighet og integritet, forvaltningsrevisjon og Riksrevisjonens rapportering til Stortinget. Med utgangspunkt i bemerkningene i dette avsnitt, tar utvalget stilling til hvilke av de problemstillinger som er omhandlet i Riksrevisjonens utredning og senere forslag, det vil gå nærmere inn på.
De andre faste eksterne kontrollorganene - Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for forsvaret og de sivilt vernepliktige og EOS-utvalget - omfattes ikke av utvalgets mandat.
Parlamentariske granskingskommisjoner (oppnevnt av Stortinget) skal undergis en generell vurdering av utvalget. Dette gjelder både i hvilke tilfelle slike bør nedsettes, hva slags mandat de bør få, og hvor langt de bør gå i å tilrettelegge sakene for senere behandling i Stortinget. Det bør overveies om det er grunn til å gi generelle regler om slike granskingskommisjoner og en generell lov om plikt til å avgi forklaring for kommisjonen.
Ifølge Grl. § 75 bokstav h kan Stortinget "fordre Enhver til at møde for sig i Statssager …". Innkallingsretten kan utøves av Stortinget eller Odelstinget i plenum, med vanlig flertall, men ikke av komiteene. Den som innkalles har plikt til å møte, forklare seg og evt. Svare på spørsmål. Plikten til å møte er straffesanksjonert, og forklaringene avgis under straffeansvar. Forutsetningen har vært at forklaringene gis i tingets plenum. I FO § 49 er det tatt inn visse regler om den prosedyre som skal følges. I 1997 forkastet Stortinget kontroll- og konstitusjonskomiteens tilråding i Innst. S. Nr. 192 (1996-97) om å endre FO § 48 slik at tinget, når det er fattet vedtak med hjemmel i Grl. § 75 bokstav h, kan bestemme at forklaringen kan mottas av den komite som har til behandling den sak som den innkalte skal forklare seg om. Utvalget gis i oppdrag å utrede spørsmålet om det bør innføres plikt for noen til å møte for komiteene til høring, og hvorvidt Grl. § 75 bokstav h bør opprettholdes/forandres.
Ifølge Grl. § 75 bokstav f tilkommer det Stortinget "at lade sig forelægge Statsraadets Protokoller og alle Offentlige Indberetninger og Papirer". Bestemmelsen bør vurderes.
Bestemmelsene om Riksretten og riksrettsansvaret i Grunnloven, loven om straff for handlinger som påtales ved riksrett (ansvarlighetsloven) og loven om rettergangsmåten i riksrettssaker er inkludert i utvalgets mandat. Jf. kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst. S. nr. 20 (1999-2000) om et grunnlovsforslag vedr. Riksretten og debatten om forslaget i Stortinget 23.11.1999, videre boken "Makt uten ansvar? Om Riksretten i vår tid" av Eivind Smith (red.). Spørsmålet om å erstatte nåværende system med andre ordninger - helt eller delvis - skal vurderes, derunder å legge påtalen til den ordinære påtalemyndighet og/eller la sakene gå for de vanlige domstoler. Også bestemmelsene om når ansvar pådras, er det grunn til å sette under lupen. Dette gjelder både ansvarlighetsloven og spesielt Grl. § 30 tredje ledd, hvoretter regjeringsmedlemmer kan settes under tiltale for riksretten hvis de uten å protestere medvirker til en beslutning av Kongen som strider mot statsformen eller rikets lover eller som er øyensynlig skadelig for riket. Til eventuell erstatning for eller som supplement til stortingsrepresentanters riksrettsansvar bør vurderes om det kan være grunn til å innføre parlamentarisk immunitet for representantene (dvs. at de ikke kan tiltales av påtalemyndigheten og dømmes for domstolene uten vedtak i Stortinget om opphevelse av immuniteten). Grensen mellom saker som skal gå for en eventuell riksrett og saker som skal behandles i det ordinære rettsapparatet, vil det under enhver omstendighet være viktig å klargjøre, jf. bestemmelsene i Grl. § 86 om at riksrettsansvaret gjelder straffbart forhold som er begått i egenskap av regjeringsmedlem, stortingsrepresentant eller høyesterettsdom-mer ("som saadanne").
Bestemmelsene i FO om stortingsrepresentantenes adgang til å stille spørsmål og interpellasjoner til medlemmer av regjeringen, er forholdsvis nylig blitt endret, og Presidentskapet ser ikke behov for at de blir vurdert på nytt allerede nå.
Utvalget har anledning til å ta opp til overveielse andre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er spesielt omtalt ovenfor.
Dersom utvalget finner det ønskelig med endringer/tilføyelser i Grunnloven, lov Stortingets forretningsorden m.v., skal det utforme forslag til slike bestemmelser.
Den nåværende prøveordning med åpne komitehøringer utløper 30. september 2001, jf. 21 a i Stortingets forretningorden. I løpet av vårsesjonen 2001 vil Stortinget ventelig ta stilling til om prøveordningen skal bli permanent og om reglene skal endres. Derfor gir Presidentskapet utvalget frist til 28. februar 2001 med å avgi en delutredning om åpne komitehøringer. For de øvrige deler av mandatet skal utvalget avgi sin innstilling innen utgangen av 2001."
Utvalget avga 27. mars 2001 Dokument nr. 19 (2000-2001) - delutredning om åpne høringer fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. S. nr. 284 (2000-2001) fra Presidentskapet, debattert 11. juni 2001. Utvalgets forslag ble her i hovedtrekk vedtatt.
Hovedrapporten ble avgitt 30. september 2002.
Utvalget har avholdt 34 møter. I tilknytning til utvalgets arbeid innledet departementsråd Bjørn Grydeland om regjeringen Stoltenbergs syn på Riksrevisjonens forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen og daværende arbeids- og administrasjonsminister Jørgen Kosmo om temaet embetsverkets stilling under parlamentarisk kontroll.
Utvalget har videre avholdt to seminarer. På det første var bl.a. Riksrevisjonen representert i tillegg til professor Trond Nordby, cand.philos Line Gaare Paulsen, Petter Thomassen (leder av kontroll- og konstitusjonskomiteen i perioden 1993-1997), stortingsrepresentant Tom Thoresen og kansellisjef Bertil Wennberg fra den svenske Riksdagens Konstitutionsutskott. På det andre seminaret deltok bl.a. professor Jens Peter Christensen, stedfortredende Rigsrevisor i Danmark Morten Levysohn og professor Eivind Smith.
Utvalget har under sitt arbeid mottatt to høringsuttalelser om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. Regjeringen Stoltenberg gav sin uttalelse i brev av 30. april 2001 til Stortinget. I forbindelse med regjeringsskiftet høsten 2001 ba utvalget i brev av 29. november 2001 regjeringen Bondevik ta stilling til om den stilte seg bak regjeringen Stoltenbergs høringsuttalelse om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. I brev av 29. januar 2002 til utvalget gjorde regjeringen Bondevik nærmere rede for sitt syn på saken. Uttalelsene er inntatt som vedlegg til Dokument nr. 14 (2002-2003). Det vises for øvrig til punkt 5.3.4 nedenfor, der komiteen redegjør nærmere for sin behandling av forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen var 2.-4. mars 2003 på studietur til Sverige og Danmark hvor aktuelle temaer blant annet var oppløsningsrett, Riksrett samt ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Når det gjelder Frøilandutvalgets gjennomgang av Riksrevisjonen (jf. punkt 5.3 i Dokument nr. 14), har komiteen merket seg at utvalget ikke har sett det som sin oppgave å fremsette nye forslag til bestemmelser i lov eller instruks, men at utvalgsflertallet har gitt uttrykk for synspunkter på enkelte paragrafer og også fremmet enkelte endringsforslag. Siden ny lov om Riksrevisjonen ligger til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen, har komiteen funnet det hensiktsmessig å behandle de konkrete paragrafer i tilknytning til lovutkastet. Komiteen avgrenser følgelig sin gjennomgang av utvalgets innstilling på dette punktet til å omfatte synspunkter på prinsipielle spørsmål, se for øvrig punkt 5.4 nedenfor.