3. Virkemiddel for å styrke konkurransen
I kapittel 3 i St.meld. nr. 32 (2001-2002) er det gjort ei vurdering av ulike verkemiddel for å styrke konkurransen. Verkemiddel som blir nærmare vurdert er ulike sider ved retten til tilgang til eksisterande mobilnett for operatørar utan eigne nett, til dømes spørsmålet om tilgang for såkalla virtuelle operatørar, samt ulike metodar for tildeling av radiofrekvensar og høvet til å kunne omsette ein tildelt rett til frekvensbruk.
Det er eit viktig verkemiddel for å nå fastlagde telepolitiske mål å leggje tilhøva til rette for verksam konkurranse. Etableringsbarrierane i mobilmarknaden er etter Departementet si vurdering den viktigaste årsaka til at konkurransen i denne marknaden ikkje er tilfredsstillande.
Departementet har i vurderingane teke omsyn til kommande reguleringsregime på området for elektronisk kommunikasjon. Eit siktemål med den nye reguleringa er å gje grunnlag for verksam konkurranse i marknaden for elektronisk kommunikasjon og legge tilhøva til rette for at det kan bli etablert ein berekraftig konkurranse på lengre sikt, dvs. ein marknad som i all hovudsak klarer seg sjølv utan anna intervensjon enn den som måtte følgje av generell konkurranserett.
For å få til ei slik utvikling i den norske mobilmarknaden ser departementet det som ei hovudutfordring å leggje tilhøva til rette for at det vert etablert fleire reelt konkurransedyktige verksemder som er mest mogleg uavhengige av kvarandre. Overgang til meir konkurranse vil krevje ein målretta bruk av verkemiddel og ein strategi som er langsiktig.
Tilbydarar av offentleg telenett og offentleg teletenester har i dag rett til tilgang til eksisterande nettressursar via samtrafikk (herunder indirekte aksess ved bruk av prefiks eller fast føreval), spesiell nettilknyting og leide samband, jf. telelova og forskrift om offentleg telenett og offentleg teleteneste (teleforskrifta). Som hovudregel og utgangspunkt gjeld reglane om tilgang både for faste og mobile nett. Tilgang til mobile telenett er dessutan særskilt regulert i teleforskrifta § 4-6.
Tilgang til nett er eit verkemiddel som allereie er teken i bruk for å auke konkurransen i mobilmarknaden. Bruken av dette verkemiddelet er på mange måtar komplisert. Tilbydarar med sterk marknadsstilling i den norske mobilmarknaden pliktar å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang til nettet. Spørsmålet er om plikta skal verte utvida til å gjelde virtuelle mobiloperatørar. Tvungen tilgang kan innebere potensielt store regulatoriske kostnader, og kan påverke motiva til nettoperatørane for å gjere investeringar i eksisterande og framtidige mobilnett. Meir omfattande tilgangsreglar kan betre konkurransen i marknaden, men samstundes kan det føre utviklinga i ei for fastlagd retning i ein marknad som har større utsikter til eigendynamikk. På andre sida kan verksemder som baserer seg på tilgang, utgjere eit nyttig supplement til infrastrukturkonkurransen og auke tilbodet for forbrukarane.
Ein virtuell operatør er ei verksemd som ikkje har konsesjon til å bruke radiofrekvensar, men som vil måtte ha tilgang til eitt eller fleire nettverk til eksisterande mobiloperatørar for å bli operativ. Verksemda vil vere i stand til å tilby tenester til kundane ved å bruke eksisterande mobilnett.
Tilgangsspørsmålet kjem først og fremst på spissen i høve pålegg om tilgang for såkalla virtuelle operatørar. Det er i høvet til denne mest omfattande tilgangsforma at spørsmålet er mest omstridd. Eventuelt pålegg om tilgang for virtuell operatør vil innebere at ein uavhengig tilbydar blir gitt tilgang til eksisterande mobilnett, slik at denne blir gitt høve til å produsere og selje eigne mobile teletenester i konkurranse med dei eksisterande nettoperatørane. Andre mindre omfattande tilgangsformer er tenesteleverandørar som gjennom tilgang til eksisterande mobilnett berre er gitt høve til å stå for ei avgrensa tenesteproduksjon sjølv, og vidareseljarane som sel mobilabonnement med eiga profilering og fakturering, men der all teknisk tenesteproduksjon skjer hjå nettoperatøren.
Departementet ser at det på den eine sida kan vere fordelar ved å gje pålegg om tilgang for virtuelle operatørar. Ei plikt til å gje slik tilgang kan auke konkurransen dersom vi ser på biletet i marknaden i dag. På den andre sida har dei potensielle fordelane ved å gi pålegg om slik tilgang ein umiddelbar kostnad. Pålegg om tilgang vil medføre meir regulering og større offentleg ressursbruk, samt kunne hindre ei mogleg positiv utvikling i marknaden når det gjeld alternativ infrastruktur.
Spørsmålet om tilgang for virtuelle operatørar vart seinast vurdert i samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000). Det vart den gong gjeve tilslutning til forslaget om at tilbydarar med sterk marknadsstilling ikkje skulle bli pålagt å gi tilgang for virtuelle operatørar. Utan at det har skjedd regulatoriske inngrep, har det i tida etter at meldinga vart handsama skjedd ein framvekst av vidareseljarar i den norske mobilmarknaden. Desse utgjer etter Departementet si vurdering eit nyttig supplement til infrastrukturkonkurranse og bidrar til å auke tilbodet for forbrukarane. I høyringsrunden er det fleire av desse vidareseljarane som har gjort gjeldande eit behov for betring av vilkåra for tilgang dei har med nettoperatørane. Departementet meiner det er viktig at innsatsfaktorane i marknaden vert prisa effektivt, og det vert i denne samanheng vist til vurderingane som er gjort i høve til prisregulering.
Etter det departementet kjenner til er det per i dag berre Spania og Danmark som har innført ei plikt om å gi tilgang for virtuelle operatørar, men det er etablert virtuelle operatørar i fleire andre europeiske land med grunnlag i kommersielle avtalar. Sjølv om det i gjeldande regulering ikkje eksisterer skrankar for at tilsvarande avtalar kan verte inngått her til lands, finn Regjeringa etter ei konkret vurdering likevel grunn til å innføre ei plikt for tilbydarar med sterk marknadsstilling, om å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang frå virtuelle operatørar. Regjeringa meiner at ein slik plikt kan vere eit nyttig supplement til den konkurransen som elles vil utvikle seg i marknaden. Det er ei rekkje argument som talar til fordel for tilgangsplikt for virtuelle operatørar ut frå marknadssituasjonen i dag, og etter Regjeringa si vurdering er det ikkje lenger avgjerande grunn til å oppretthalde avgrensinga mot virtuelle operatørar i forskrifta § 4-6. Like fullt må ein ta omsyn til konkurransen i den norske marknaden på lang sikt, og ikkje undergrave investeringsviljen med omsyn til både eksisterande og framtidig infrastruktur. Det er difor viktig at tilgangsvilkåra balanserer risiko og vinst på ein forsvarleg måte mellom nettoperatøren og den virtuelle operatøren. Regjeringa meiner difor at operatør med sterk marknadsstilling skal ha plikt til å imøtekomme rimeleg førespurnad om tilgang frå ein virtuell operatør, og at tilgangen i tilfellet skal bli gjeve på kommersielle og ikkje-diskriminerande vilkår.
Av omsyn til at det enno ikkje er avklart om UMTS vil bli definert som ein eigen marknad, vil plikta til å gje tilgang for virtuelle operatørar i første omgang vere avgrensa til tilbydarar med sterk marknadsstilling i GSM-marknaden. Vidareføring av slik plikt til andre marknader, til dømes i UMTS-marknaden, vil vere avhengig av dei marknadsdefinisjonane som vil bli utarbeidd i EU. Før det eventuelt blir gitt pålegg om slik tilgang, må myndigheitene i tillegg gjennomføre ein analyse av marknaden for å avgjere om det er tilbydarar med slik marknadsstilling, samt gjere ei konkret vurdering av om det er naudsynt å innføre eit slikt pålegg av omsyn til å sikre konkurransen.
Gjennom den siste tildelinga av nye GSM-konsesjonar i den norske marknaden, er terskelen for å få rett til å bruke eksisterande mobilnett så låg at det etter departementet si vurdering er lagt til rette for betre konkurranse gjennom ein tilgangsform som er svært lik virtuell operatørmodellen.
Når det gjeld vurderinga av ulike metodar for tildeling av frekvensar, og av spørsmålet om innehavarane av frekvensrettane bør få høve til å avhende slike rettar, vert det i meldinga vist til at marknads- og teknologiutviklinga på mobilområdet skjer raskt, og at det av omsyn til å kunne tilpasse seg denne utviklinga er eit behov for at telestyresmaktene blir gitt større fleksibilitet til sjølv å kunne velje den mest føremålstenlege metoden for tildeling av frekvensrettar.
Dagens ordning, der det er tatt atterhald om at bruk av auksjon som tildelingsmetode ikkje kan skje utan etter samtykke frå Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 87 (2000-2001), jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001), er både omfattande og tidkrevjande, og det vert i meldinga difor foreslått at departementet sjølv får høve til å velje tildelingsmetode direkte.
I samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000), slutta Stortinget seg til at Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet skulle følgje utviklinga framover i høve til spørsmålet om etablering av ein marknad for kjøp og sal av frekvensrettar. I det kommande regelverket frå EU vert det opna for at landa kan opprette ein slikt marknad, men Samferdselsdepartementet finn etter ei konkret vurdering ikkje grunn til å opne for dette på det noverande tidspunkt. Avgjerande for departementet si vurdering i denne samanheng har vore at høvet til å kunne overdra desse rettane vil kunne svekke samfunnskontrollen med bruken av frekvensane.
Departementet tek likevel sikte på å utvikle alternative tildelingsmetodar for framtidige konsesjonstildelingar, medrekna auksjonssystem med tilhøyrande høve til avhending av frekvensrettar.
Som nærmere redegjort for i St.meld. nr. 32 (2001-2002), plikter nettoperatører med sterk markedsstilling å tilby andre tilgang til mobilnettene, jf. teleloven § 2-3. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det utarbeidet en forskrift der vilkårene for slik tilgang er nærmere presisert. Av forskriften følger det bl.a. at tilgang til offentlige telenett skal tilbys til kostnadsorienterte priser.
En plikt for operatører med sterk markedsstilling til å gi tilgang til kostnadsorienterte priser, vil være et sentralt virkemiddel også i et formålsrettet reguleringsregime for å skape bærekraftig konkurranse. Tilgangsplikt for videreselgere kan bl.a. bidra til å øke forbrukernes valgfrihet. Men det er viktig å understreke i denne sammenheng at statens inngrep i mobilmarkedet ikke må føre til økt avhengighet av statlig regulering.
Det er samtidig viktig at statens rolle i markedet blir gjort tydeligere. Statens primære ansvar på mobilområdet er å bygge opp konkurranse mellom operatører, og se til at denne fungerer på en tilfredsstillende måte.
For et rent leieforhold som i tilfellet med videreselgere, må dette føre til at tilgangsprisene på en økonomisk forsvarlig måte kompenserer vedkommende nettoperatør slik at investerings- og innovasjons-incentivene blir ivaretatt. Videreselgeren må derfor stilles overfor vilkår som reflekterer den underliggende risikojusterte økonomiske kostnaden og de generelle kostnads- og etterspørselsforholdene i sektoren. Bare på denne måten kan det legges til rette for en situasjon med flere selvstendige aktører i mobilmarkedet og mer reell konkurranse.
Departementets grunnleggende holdning er altså at videreselgere er et nyttig supplement til mobilnettoperatørene.
Departementet mener at det fremdeles bør innføres pålegg for operatører med sterk markedsstilling å gi virtuelle operatører tilgang til eksisterende nett. Det presiseres imidlertid at denne tilgangen må balansere risiko og gevinst over tid mellom nettverkseieren og den virtuelle operatøren, gjennom at tilgangen blir gitt på kommersielle og ikke-diskriminerende vilkår.
I kapittel 4 blir det gitt en orientering om innspill fra Post- og teletilsynet om fremtidig bruk av frekvensene som i dag brukes til drift av mobilsystemet NMT 450.
Departementet og Post- og teletilsynet vil sammen starte et arbeid med sikte på å utlyse og tildele tillatelse for 450 MHz-frekvensene i løpet av 2003.
Realisering av overordnede telepolitiske mål slik disse bl.a. kommer til uttrykk i gjeldende telelovgivning, vil være retningsgivende for hvordan tildelingen skal tilrettelegges, herunder hvilke vilkår som det evt. vil være naturlig å knytte til tillatelsen. Høringen og tilsynets anbefaling vil danne grunnlaget for det arbeidet som skal gjøres.
Det vil bli lagt særlig vekt på å finne frem til en realistisk måte å utnytte disse frekvensene på som vil gi en best mulig geografisk dekning.
Komiteen ønsker økt konkurranse innen både infrastruktur og tjenesteproduksjon slik at målene om nye, gode og rimelige mobiltjenester kan nås.
Komiteen mener at det regulatoriske regimet må stimulere til økt konkurranse på begge disse områdene.
Komiteen er enig med departementet i at det er nødvendig med nye tiltak for å styrke konkurransen i det norske mobilmarkedet. For å oppnå virksom konkurranse vil det fortsatt være behov for regulering av mobilmarkedet en stund fremover.
Komiteen har merket seg at flertallet av høringsinstansene støtter innføring av pålegg om tilgang for virtuelle operatører.
Komiteen har merket seg at også Post- og teletilsynet i sin rapport "Det norske mobilmarkedet" (2002) anbefaler å slippe til virtuelle operatører i GSM-nettet. Gjennom å pålegge mobilnettselskaper med sterk markedsstilling å gi tilgang til virtuelle operatører, vil en virtuell operatør ha tilgang til nettoperatørenes nett med sine egne tjenester.
Komiteen er enig med Regjeringen i at å slippe til virtuelle operatører er et virkemiddel for å styrke konkurransen.
Komiteen vil peke på at det er flere grunner til at fordelene ved å gi tilgang for virtuelle operatører veier tyngre enn de eventuelle ulempene. I tillegg til at tilgang for virtuelle operatører gir forbrukerne økt handlefrihet og nye tjenester, er det også effektivitetshensyn som kan tale for slik tilgang.
Komiteen vil også peke på at økt konkurranse vil kunne gi større trafikk i nettene, noe som igjen vil kunne gi økt og mer sikker inntjening for alle aktører.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, finner at pålegg om tilgang for virtuelle operatører, samt tilgangen for videreselgere og tjenestetilbydere, vil kunne være positivt for nettoperatørenes inntjening.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet meiner at virtuelle operatørar sin tilgang til nettet framleis bør baserast på avtalar mellom partane, der partane blir samde om vilkåra for nettilgang utan at staten innfører pålegg. Det vil vere den beste løysinga for å oppretthalde investeringsmotiva til aktørane og sikre god dekningsgrad på tenestene.
Denne medlemen registrerer likevel at fleirtalet i komiteen støtter innføring av pålegg om tilgang for virtuelle operatørar.
Komiteen vil peke på at ved innføring av pålegg om tilgang for virtuelle operatører, må nettselskap og virtuelle operatører forhandle om prisen for nettilgang. Post- og teletilsynet skal føre tilsyn med at slik tilgang blir gitt og at det skjer i henhold til gjeldende retningslinjer.
Komiteen er usikker på om flere nett og økt nettkonkurranse vil føre til at behovet for regulering av mobilmarkedet helt vil bortfalle. Det vil fortsatt kunne være behov for regulering av visse former for tilgang og betingelser. Det er ønskelig at aktørene i størst mulig grad blir enig om dette på kommersielle vilkår, men Post- og teletilsynet vil ha en sentral rolle i fastsetting av vilkår så lenge mobilmarkedet er definert som et regulert marked og det er aktører med sterk markedsstilling i dette markedet.
Komiteen vil peke på at videreselgere, tjenesteleverandører og virtuelle operatører også kan være viktige aktører i det fremtidige mobilmarkedet for å bidra til innovasjon, konkurranse og verdiskapning i tillegg til nettoperatørene. Dette er aktører som vil være viktige og velkomne i det norske mobilmarkedet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning at Post- og teletilsynet må ha en stor grad av fleksibilitet i å benytte ulike prisfastsettingsmodeller og velge de modeller som er hensiktsmessige. Likeså må Post- og teletilsynet ha tilsvarende fleksibilitet til å sikre likebehandling av nettoperatørenes kjøp av kapasitet og tjenester i egne nett som nettoperatører gir til eksterne videreselgere, tjenestetilbydere og virtuelle operatører. Flertallet vil imidlertid understreke betydningen av forutsigbarhet i Post- og teletilsynets arbeid, slik at både nettoperatører og andre operatører sikres likeverdig langsiktighet.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil understreke at tilgangsprisene til nettoperatørenes infrastruktur må reflektere netteiernes faktiske kostnader knyttet til utbygging og drift av nettet, inkludert en rimelig fortjeneste, for å gi incitamenter til å investere i eksisterende og nye mobilnett.
Disse medlemmer er av den oppfatning at Post- og teletilsynet må ha stor grad av fleksibilitet i å benytte ulike prisfastsettingsmodeller og velge de modeller som er hensiktsmessig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke at det i en opparbeidet kundemasse ligger en ikke ubetydelig verdi for alle typer teleoperatører. Disse medlemmer mener at det skal tas hensyn til opparbeidelse av egen kundemasse, slik at andre selskaper ikke vederlagsfritt kan bruke en allerede opparbeidet kundemasse.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at frekvenser er en begrenset ressurs. Disse medlemmer mener derfor det er viktig at den politiske kontrollen over bruk av frekvenser videreføres og at auksjon som tildelingsmetode bare kan brukes etter godkjenning fra Stortinget. I en framtid hvor eierskap til frekvenser både vil være verdifull og gi eieren mulighet til å kontrollere hva som sendes på hvilke frekvenser. Uten politisk kontroll vil det kunne oppstå situasjoner der hvor mange frekvenser samlet på en sterk hand vil kunne gi meningsmonopol.