Innledning

Regjeringen foreslår i proposisjonen å etablere en ordning med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. Formålet er å gi et utvalg av de viktigste laksebestandene i Norge en særlig beskyttelse mot inngrep og aktiviteter i vassdragene og mot oppdrettsvirksomhet i de nærliggende fjord- og kystområdene, og å bidra til å sikre den norske villaksen og en vesentlig del av verdens samlede forekomst av vill atlantisk laks.

Regjeringen foreslår å opprette 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder, samtidig som de midlertidige sikringssonene for laks videreføres i fjorder som ikke er omfattet av ordningen. Ordningen skal i hovedsak omfatte store og tallrike bestander med høy produktivitet, storlaksbestander og bestander med særskilt genetisk karakter. Utvalget av bestander skal også ha en god geografisk fordeling.

I de nasjonale laksevassdragene vil det ikke være tillatt med tiltak og aktiviteter som kan skade villaksen. Det vil i noen vassdrag være aktuelt å gjennomføre ulike restaureringstiltak. I laksefjordene skal det ikke etableres nye matfiskanlegg for laksefisk, og eksisterende virksomhet vil bli underlagt særskilte regler for rømningssikring og helsekontroll. I de største og viktigste laksefjordene er det aktuelt å inngå frivillige avtaler om utflytting av matfiskanlegg for laksefisk.

I løpet av de tre siste tiårene er verdens forekomst av vill atlantisk laks redusert med ca. 75 pst., og de norske bestandene har også gått kraftig tilbake. Likevel har Norge fortsatt en unik forekomst av villaks og betraktes som kjerneområde for denne arten. Som følge av at villaksen er kraftig redusert i de vestlige og sørlige delene av utbredelsesområdet har Norges andel av den nordatlantiske lakseressursen økt.

Forslaget til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er bl.a. basert på Villaksutvalgets innstilling (NOU 1999:9) "Til laks åt alle kan ingen gjera?".

Regjeringen vil legge fram et forslag til supplering og ferdigstilling av ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder ved årsskiftet 2003/2004, samtidig med forslag til supplering av Verneplan for vassdrag og omlegging av Samlet plan for vassdrag, og Regjeringen vil da vurdere flere alternative vassdrag med tilhørende fjordområder. Regjeringen vil forslå nødvendige lovendringer så snart som mulig etter at ordningen er ferdigstilt.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil være permanente, og bestemmelsene som skal gjelde for de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil bli forvaltet i henhold til dagens ansvarsfordeling mellom statlige myndigheter. Det vil bli lagt til rette for at både kommunene og rettighetshaverne bidrar til forvaltningen. Ordningen skal evalueres når det er mulig å vurdere de konkrete effektene, og senest ti år etter at den er opprettet.

De bestandene som inngår i ordningen skal prioriteres i det generelle arbeidet med å styrke villaksen. Dette vil i første rekke gjelde tiltak mot Gyrodactylus salaris, restaurering av leveområder, revisjon av kompensasjonstiltak og konsesjonsvilkår i regulerte vassdrag, vassdragskalking, regionale programmer for bekjempelse av lakselus og bestandsovervåking.

Opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil ha konsekvenser for andre samfunnsinteresser, som må vurderes i lys av det regelverket som allerede gjelder for forvaltningen av de aktuelle vassdrag og fjordområder. De langt fleste vassdragene som foreslås opprettet er varig vernet og de nasjonale laksefjordene erstatter i all hovedsak nåværende midlertidige sikringssoner for laksefisk i de aktuelle fjordområdene. Gjennom disse regimene er det allerede lagt betydelige begrensninger på annen næringsvirksomhet i de aktuelle områdene. Konsekvensene av ordningen for andre samfunnsinteresser anses derfor å være begrenset.

Det er i proposisjonen vedlagt beskrivelse og kart over de enkelte vassdrag og fjorder som inngår i ordningen, høringsinstansene og en oversikt over innkomne uttalelser og sammendraget av Villaksutvalgets forslag til tiltak i NOU 1999:9. - Villaksutvalgets hovedforslag var at et utvalg av de viktigste laksebestandene skulle gis særskilt beskyttelse gjennom etablering av 50 nasjonale laksevassdrag og ni store nasjonale laksefjorder eller kyststrekninger i tilknytning til 33 av disse vassdragene.

Villaks og villaksforvaltning

Det er i proposisjonen gitt en presentasjon av situasjonen for de ville laksebestandene, og det er gitt en beskrivelse av dagens villaksforvaltning og en oversikt over virkemidler og tiltak for å bevare villaksen.

Det understrekes i proposisjonen at den atlantiske villaksen er nede på et historisk lavt nivå. En del av de nordeuropeiske bestandene er imidlertid i rimelig god forfatning, og det er disse som har gitt grunnlag for økningen i laksefangstene de siste fire årene. I Norge er fangstene fordoblet siden 1997, som trolig skyldes bedre oppvekstforhold i havet og sterke smoltårsklasser. De nåværende fangstene utgjør likevel mindre enn halvparten av fangstene i syttiårene. Om lag 50 laksebestander er utryddet, og en tredjedel av de 525 gjenværende norske bestandene er fortsatt truede eller sårbare.

I proposisjonen er det gitt en presentasjon av

• – laksens utbredelse og biologi

• – laksens økonomiske og kulturelle betydning

• – bestandsstatus

• – fangst og beskatning

• – årsaker og trusler ved villaksens tilbakegang

• – villaksforvaltningen

• – tiltak, innsatsområder og virkemidler.

For å gjenoppbygge og bevare villaksbestandene vil Regjeringen foruten å innføre nasjonale laksevassdrag og laksefjorder i årene fremover prioritere tiltak mot lakselus og rømt oppdrettslaks samt bekjempelse av lakseparasitten Gyrodactylus salaris. Det vises i denne sammenheng bl.a. til St.meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav, hvor det er varslet en forsterket og målrettet innsats for å bedre oppdrettsnæringens miljøtilpasning. Innsatsen skal særlig rettes mot rømninger og lakselus, og det skal utarbeides en forpliktende plan for gjennomføring av tiltak de neste tre årene. Hensynet til de ville laksebestandene vil også bli ivaretatt bl.a. ved at hensynet til miljø blir en grunnleggende premiss for videre utvikling og vekst i havbruksnæringen.

Departementet viser også til nytt forslag til tiltaksplan mot Gyrodactylus salaris, som ble lagt fram av Direktoratet for naturforvaltning mai 2002. Forslaget beskriver aktuelle tiltak i de forskjellige smitteregionene med tilhørende kostnadsoverslag og estimert samfunnsøkonomisk verdi av restituerte laksebestander, og det foreslås en prioritering av tiltak i tid mellom regionene.

De midlertidige sikringssonene for laksefisk regulerer oppdrett i sjøområdet og i de vassdragene som munner ut i sonene, og var opprinnelig tenkt å vare i fem år. Det er ikke tillatt å etablere nye matfiskkonsesjoner for laksefisk innenfor de midlertidige sikringssonene. Eksisterende anlegg har anledning til å drive videre. Ved flytting og etablering av reservelokaliteter skal anleggene som hovedregel lokaliseres lenger vekk fra de vassdrag som sonene ble etablert for å beskytte. Bedrifter utenfor sonene kan ikke etablere lokaliteter innenfor en midlertidig sikringssone.

Et evalueringsutvalg anbefalte i 1996 at sikringssonene ble videreført med visse mindre grensejusteringer. Utvalgets forslag er ikke vedtatt, og den opprinnelige ordningen med midlertidige sikringssoner gjelder fortsatt.

Forslag til opprettelse og forvaltning av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

Formålet med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er å gi et utvalg av de viktigste laksebestandene i Norge en særlig beskyttelse, og det legges til grunn at ordningen skal være permanent. Forslaget består av tre hovedelementer:

• – Rammer og grunnprinsipper for hele ordningen.

• – Et konkret forslag til 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder.

• – Rammer for ferdigstilling av ordningen.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene skal i alt omfatte om lag tre fjerdedeler av villaksressursene, og om lag 50 vassdrag med tilhørende fjordområder vil inngå når ordningen er ferdigstilt. Ordningen skal i hovedsak omfatte store og tallrike bestander med høy produktivitet, storlaksbestander og bestander med særskilt genetisk karakter. Det er også lagt vekt på at utvalget av bestander skal ha en god geografisk fordeling.

I de foreslåtte nasjonale laksevassdragene vil nye tiltak og aktiviteter som kan skade villaksen, ikke være tillatt. I laksefjordene skal det ikke etableres ytterligere matfiskoppdrett med laksefisk, og eksisterende virksomhet vil bli underlagt særskilte regler for rømningssikring og helsekontroll. I de største og viktigste laksefjordene vil det være aktuelt å inngå frivillige avtaler om utflytting av matfiskanlegg for laksefisk.

Forslag til nødvendige lovendringer vil bli lagt frem så snart som mulig etter at ordningen er ferdigstilt. Dagens ansvarsfordeling mellom statlige myndigheter vil bli lagt til grunn for forvaltningen, og ordningen skal være godt forankret lokalt, hvor både kommunene og rettighetshaverne vil ha sentrale oppgaver. Ordningen skal evalueres når det er mulig å vurdere de konkrete effektene, og senest ti år etter at den er opprettet.

De bestandene som inngår i ordningen skal prioriteres i det generelle arbeidet med å styrke villaksen. Dette vil i første rekke gjelde i forhold til tiltak mot Gyrodactylus salaris, restaurering av leveområder, revisjon av konsesjonsvilkår og kompensasjonstiltak i regulerte vassdrag, vassdragskalking, regionale programmer for bekjempelse av lakselus og bestands­overvåking.

Villaksutvalgets kriterier for utvelgelse av laksebestander til ordningen er videreført i proposisjonen, og følgende kriterier er lagt til grunn:

• – tallrike laksebestander med høy produktivitet

• – bestander med stort potensiale for høy produktivitet

• – storlaksbestander

• – bestander med særskilt genetisk karakter.

Det er lagt særlig vekt på at tallrike laksebestander med høy produktivitet skal inngå. Grunnen er at slike bestander har større genetisk variasjon enn små bestander og derfor er mer robuste. Slike bestander vil også ha evne til å tåle genetisk påvirkning fra rømt oppdrettslaks bedre enn mindre bestander.

Storlaksbestandene har særlig økonomisk, kulturell og historisk betydning, og mange av disse har gått kraftig tilbake de siste 20 årene. Det er derfor lagt vekt på å få slike bestander med i ordningen. Laksebestander som har en spesiell genetisk karakter er også prioritert. Innenfor rammen av disse kriteriene skal bestander fra ulike deler av landet inngå.

Disse kriteriene vil også bli lagt til grunn når ordningen skal ferdigstilles og suppleres med ytterligere vassdrag og fjordområder. I den forbindelse vil det bli lagt vekt på at det endelige utvalget av bestander skal ha en god geografisk fordeling.

Nasjonale laksevassdrag

Departementet foreslår at det i første omgang opprettes 37 nasjonale laksevassdrag, hvor nye tiltak som kan skade laksen ikke vil være tillatt.

I tabellen nedenfor er det gitt en fylkesvis oversikt over vassdragene som inngår i forslaget. Vassdragenes status i forhold til Samlet plan for vassdrag og Verneplan for vassdrag er angitt ved romertallshenvisninger til de fire stortingsproposisjonene om Verneplan for vassdrag. 23 av vassdragene inngår helt eller delvis i verneplanen. Seks vassdrag har mindre prosjekter i samlet plan og to av disse er også delvis vernet. Tre vassdrag er verken vernet eller har prosjekter i Samlet plan.

Beskyttelsesregime i nasjonale laksevassdrag

Beskyttelsesregimet i de nasjonale laksevassdragene skal sikre at det ikke gjennomføres nye tiltak som kan være til skade for laksen. Vassdragene er imidlertid svært ulike, og effekten av et tiltak vil variere fra vassdrag til vassdrag. For å unngå unødige restriksjoner legges det derfor opp til en fleksibel forvaltning der den konkrete virkningen av et tiltak vil avgjøre hvordan det skal behandles. Dette innebærer at når et tiltak får en nærmere angitt virkning for villaksen vil det ikke være tillatt. I øvrige tilfeller skal tiltaket vurderes nærmere i henhold til det aktuelle regelverket.

I proposisjonen er det gitt en oversikt over alle viktige inngrep og aktiviteter som kan skade produksjonen eller overlevelsen av laks i vassdragene.

Det angitte beskyttelsesregimet vil være retningsgivende for den fremtidige forvaltningen i de nasjonale laksevassdragene, og vil bli lagt til grunn for nødvendige lov- og forskriftsendringer og nye retningslinjer for praktisering av regelverket.

Retningslinjene skal i utgangspunktet også legges til grunn i nasjonale laksevassdrag som er smittet med Gyrodactylus salaris.

Nasjonale laksefjorder

Departementet foreslår at det opprettes 21 nasjonale laksefjorder, hvor det ikke skal etableres ytterligere oppdrett med laksefisk. Eksisterende virksomhet vil bli underlagt særskilte regler for rømningssikring og helsekontroll. Det er lagt til grunn at laksebestandene i de nasjonale laksevassdragene også skal ha en permanent beskyttelse i det nærliggende fjordområdet. Det foreslås derfor en nasjonal laksefjord i tilknytning til de aller fleste laksevassdragene.

Størrelsen på laksefjordene bygger i stor grad på grensene for de midlertidige sikringssonene og evalueringen av disse. Det er lagt vekt på at det enkelte fjordområdet skal være tilstrekkelig stort til å gi laksen beskyttelse. Vassdragenes størrelse, fjordens størrelse og utforming samt muligheten for å få til naturlige geografiske avgrensninger er også lagt til grunn.

De foreslåtte laksefjordene og grensene for disse fremgår av tabellen under, hvor de nasjonale laksevassdragene som munner ut i den enkelte laksefjord også er angitt.

I laksefjordene vil det ikke være tillatt å etablere nye konsesjoner for matfiskoppdrett med laksefisk og slakterier for laksefisk. Det vil bli innført særskilte bestemmelser knyttet til rømningssikring og helsekontroll. Større inngrep i munningsområdene og virksomhet med risiko for alvorlig forurensning vil heller ikke være tillatt.

I de største og viktigste laksefjordene vil det være aktuelt med frivillige avtaler om utflytting av matfiskanlegg for laksefisk. Muligheten for å få til slike avtaler vil bli tatt opp med de aktuelle oppdrettsbedriftene, og spørsmålet om kompensasjon vil bli vurdert i forbindelse med disse avtalene. Det vil ikke bli tillatt å etablere ytterligere lokaliteter for matfiskoppdrett med laksefisk, eller å etablere nye slakterier og tilvirkningsanlegg for laksefisk. All annen oppdrettsvirksomhet tillates etablert, men skal - med unntak for skjelloppdrett - ikke lokaliseres nærmere enn fem kilometer fra munningen til de nasjonale laksevassdragene.

I de nasjonale laksefjordene kan etablerte matfiskanlegg drives videre. Tilleggslokaliteter for eksisterende konsesjoner kan tillates dersom dette er nødvendig for å få til generasjonsadskillelse og brakklegging.

For anlegg innenfor laksefjordene vil det bli fastsatt noe strengere driftsbestemmelser enn de som følger av dagens regelverk. Hensikten er å redusere faren for rømninger og sikre en best mulig helsestatus, i første rekke i forhold til lakselus. Utformingen av disse bestemmelsene vil bli vurdert i sammenheng med de generelle tiltakene som iverksettes overfor hele næringen.

Produksjonsvekst som følge av endrede nasjonale rammebetingelser - herunder økt fôrkvote - vil bli tillatt. Det vil maksimalt bli tillatt bruk av fôr tilsvarende konsesjonens fôrkvote innenfor laksefjorden. Ved bruk av felleskvote vil det ikke være tillatt å overføre deler av fôrkvoten til anlegg inne i fjorden.

Settefiskanlegg for laksefisk i andre vassdrag i fjordsystemet vil være tillatt, men vil bli pålagt tiltak for å redusere risikoen for rømning og sykdomsspredning. Det samme vil gjelde for slakterier og tilvirkningsanlegg. Eksisterende ventemerder vil fortsatt være tillatt, men med strengere krav til rømningssikring og helsekontroll. Annen oppdrettsvirksomhet vil bli pålagt enkelte mindre restriksjoner for å begrense risikoen for spredning av sykdommer. Oppdrett med marine arter vil være tillatt, men det vil bli stilt noe strengere krav til slikt oppdrett i takt med kunnskapen om risikoen for spredning av sykdom fra marine arter til laksefisk.

Innenfor laksefjordene vil det bli lagt opp til økt helsekontroll og styrking av fiskerimyndighetenes generelle kontrollvirksomhet.

Innholdet i de nye bestemmelsene skal avklares nærmere og fastsettes i forbindelse med utarbeiding av nye forskrifter. Det vil bli lagt opp til overgangsordninger slik at de berørte selskapene får mulighet til å innrette seg etter de nye bestemmelsene.

Juridisk forankring og forvaltning

Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder foreslås opprettet ved plenarvedtak. Dette vil innebære:

• – Stortinget oppretter de konkrete laksevassdragene og laksefjordene som skal inngå i ordningen.

• – Stortinget foreslår en overordnet grunnorm for hvordan områdene skal forvaltes inntil et utfyllende regelverk er på plass. Dette innebærer at laksen skal gis særlig beskyttelse i disse områdene så langt det lar seg gjøre med hjemmel i gjeldende lover og forskrifter.

• – Stortinget fastsetter rammene for den videre utformingen av det beskyttelsesregimet som skal etableres i laksevassdragene og laksefjordene.

Plenarvedtaket er en instruks til forvaltningen og får dermed rettsvirkning overfor statlige myndigheter.

Ordningen vil deretter bli nedfelt i lakse- og innlandsfiskloven og vannressursloven gjennom nye bestemmelser. Den skal også nedfelles i oppdrettsloven og fiskesykdomsloven, eventuelt kun i forskrifter i medhold av disse lovene. Lovbestemmelsene vil generelt bli fulgt opp gjennom forskrifter. En odelstingsproposisjon med forslag til nye lovbestemmelser vil fremlegges.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil bli forvaltet i henhold til dagens ansvarsfordeling mellom de berørte myndighetene, og den enkelte sektor vil ha ansvaret for å iverksette de tiltakene som følger av ordningen.

Iverksettingen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil strekke seg over flere år. I perioden frem til alle elementer i ordningen er på plass vil de aktuelle områdene ha noe ulik status, avhengig av hvor i prosessen de befinner seg. Dette innebærer også at forvaltningen av områdene vil være noe ulik i de forskjellige fasene. Det er i proposisjonen gitt en oversikt over forvaltningen i overgangsperioden frem til ordningen er ferdigstilt.