3.1 Nytt forvaltningssystem for merverdiavgift - MVA3

Ved revisjonen for regnskapsåret 2001 ble det påpekt at det nye forvaltningssystemet for merverdiavgiften (MVA3 og forprosjektet MER) har hatt feil og mangler som har påvirket arbeidet med forvaltningen av merverdiavgiften for regnskapsåret 2001. Påløpte kostnader for MER-prosjektet ble opplyst å utgjøre 194 mill. kroner for årene 1997-2001. I dette kostnadsoverslaget var det tatt hensyn til at utviklingsarbeidet skulle utføres av ekstern systemleverandør.

Det har ikke vært mulig å ta ut restanselister for ubetalt merverdiavgift i perioden juli til desember 2001. Med utgangspunkt i statens inntektskrav for 2001 oppga direktoratet i brev til departementet en restanseøkning på ca. 500 mill. kroner i 2001 til 3,5 mrd. kroner.

Med utgangspunkt i statistikkinformasjon for 2000 anslo Riksrevisjonen manglende skjønnsfastsettelser å utgjøre ca. 600 mill. kroner for inntil tre terminer i 2001. Konsekvenser av merverdiavgiftsreformen var ikke med i anslaget.

Finansdepartementet har besluttet å avslutte prosjektet i løpet av 2002 uten at systemet er ferdigstilt i forhold til plan. Departementet uttalte overfor direktoratet at dette er beklagelig og at det ser alvorlig på de økte merverdiavgiftsrestansene.

Riksrevisjonen har bemerket at kostnadene til MER/MVA3-prosjektet påløpt i perioden 1992–2001 i vesentlig grad har oversteget de tidligere anslag fra Skattedirektoratet. Riksrevisjonen kunne ikke se at prosjektets totale årlige merforbruk var omtalt i de senere års stortingsproposisjoner. Det syntes forutsatt at tildelingene i utgangspunktet var ment å dekke utvik­lingskostnadene til et system med en funksjonalitet i overensstemmelse med kravspesifikasjonen. Så langt var det påløpt ca. 470 mill. kroner for et nytt system med en funksjonalitet tilnærmet lik det tidligere MVA2-systemet. I tillegg kom kostnadene for 2002.

De negative erfaringene ved bruk av systemet tydet på at MVA3 ikke kan ha tilfredsstilt kravene til en betryggende og forsvarlig merverdiavgiftsbehandling i 2001. Riksrevisjonen så det som en vesentlig svakhet at systemet ble satt i drift uten forutgående pilotdrift og fullført testing.

Riksrevisjonen kunne vanskelig se at hovedmålene var oppfylt for regnskapsåret 2001.

Finansdepartementet har pekt på at arbeidet med kravspesifikasjon i MER-prosjektet delvis ble stilt i bero i lange perioder fordi andre oppgaver måtte prioriteres, blant annet forberedende regelverksarbeid knyttet til Norges status som søkerland til EU og oppbygging av Enhetsregisteret. Dette var meget ressurskrevende arbeidsoppgaver som i hovedsak måtte utføres av det samme avgiftsfaglige og IT-faglige miljø som hadde oppgaver knyttet til kravspesifikasjonen. Etter departementets vurdering ble det dermed noe unyansert å si at selve arbeidet med kravspesifikasjonen tok tre år lenger tid enn antatt.

Finansdepartementet mente at MER-prosjektet, som et forberedende arbeid til MVA3-prosjektet, for så vidt kunne ses som en del av utviklingen av MVA3-systemet. Finansdepartementet har presisert at kostnadene som påløp i forbindelse med MER-prosjektet, ikke kunne tas hensyn til ved vurdering av om MVA3-prosjektet hadde overholdt sin totale kostnadsramme, slik denne ble presentert for Stortinget i St.prp. nr. 30 (1999-2000). MER-prosjektet var ikke inkludert i kostnadsrammen som da ble fastsatt for versjon 1 av MVA3-systemet.

I perioden 1996-99 hadde MVA3-prosjektet ikke årlige merforbruk. For 2000 var det noe merforbruk, men den totale kostnadsrammen lå fast. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) opplyste Finansdepartementet at problemene rundt igangsetting av MVA3-løsningen hadde ført til merkostnader som hadde skapt usikkerhet rundt kostnadsrammen. Påløpte kostnader for utviklingen av nytt forvaltningssystem for merverdiavgiften (MVA3) var 280 mill. kroner frem til systemet ble satt i drift 2. juli 2001. På dette tidspunktet manglet imidlertid løsningen noe funksjonalitet, estimert til 40 mill. kroner. I perioden 2. juli 2001 frem til 1. august 2002 har det vært arbeidet med å rette alle vesentlige feil og mangler, og det har påløpt 95 mill. kroner. Økte kostnader ble dekket innen vedtatt bevilgning under kap. 1618 Skatteetaten.

Departementet delte ikke Riksrevisjonens oppfatning om at MVA3 bare har en funksjonalitet tilnærmet lik det tidligere MVA2-systemet. MVA3-systemet inneholder etter departementets mening en rekke viktige tilleggsfunksjonaliteter og egenskaper utover MVA2-systemet. MVA3 er et moderne og fleksibelt system, med et betydelig potensial for videre utvikling av kvaliteten og effektiviteten av merverdiavgiftsforvaltningen.

Departementet har opplyst at leveransen av basisløsningen var noe forsinket. Dette førte til at ikke alle tidligere planlagte tester ble gjennomført, og pilotdriften i Buskerud fylke ble kortere enn planlagt. I samråd med Finansdepartementet vurderte Skattedirektoratet nøye om en skulle gå i drift 2. juli 2001 samtidig med ikrafttredelse av merverdiavgiftsreformen. Utsettelse av reformen var uaktuelt. Nødvendig oppgradering og videreføring av MVA2 ble vurdert som et dårligere alternativ enn å sette i drift MVA3.

Departementet har pekt på at 2001 var et år der både nytt forvaltningssystem og en merverdiavgiftsreform ble innført midt i året. 2001 må sees på som et overgangsår, og departementet mener at det ikke vil være riktig å bedømme effektene av et så stort og komplisert system på grunnlag av de første seks driftsmånedene.

Direktoratet har gjort en betydelig innsats for å redusere de negative virkninger som oppstod ved innføring av systemet. Etterslepet på skjønnsfastsettelser er bygget ned, og restansene synes fortsatt å være under kontroll.

For å kunne utnytte systemet enda bedre vil det bli arbeidet med å bedre funksjonaliteten ytterligere i 2003.

Riksrevisjonen har merket seg departementets uttalelse om at andre prioriterte oppgaver har medvirket til at arbeidet med å utvikle en kravspesifikasjon tok tre år mer enn antatt og at MER-prosjektet for så vidt kan ses på som del av MVA3-systemet.

Riksrevisjonen har vist til departementets uttalelse om at det har vært kostnadsoverskridelser ved utviklingen av MVA3, men at overskridelsene har vært dekket innenfor skatteetatens årlige driftsbevilgninger. Departementet har imidlertid ikke angitt de årlige kostnadene eller samlede påløpte kostnader for utviklingen av systemet pr. 31. desember 2001. For øvrig har Riksrevisjonen merket seg departementets vurdering av at de samlede prosjektkostnadene for MER-prosjektet i perioden 1992-1995 utgjorde ca. 15 mill. kroner.

Riksrevisjonen har videre vist til at det MVA3-systemet som ble satt i drift i juli 2001, av ulike årsaker hadde vesentlige feil og mangler som fikk betydelige negative konsekvenser for purringer av manglende omsetningsoppgaver, skjønnsfastsettelse og innkreving av merverdiavgiften i annet halvår 2001.

Riksrevisjonen har merket seg departementets opplysning om at det er gjort en betydelig innsats for å redusere de negative virkningene som oppstod ved innføringen av systemet. Riksrevisjonen har dessuten merket seg departementets uttalelse om at det vil bli arbeidet med systemet også i 2003 for å bedre funksjonaliteten ytterligere, og at det skal utarbeides en sluttrapport og foretas en evaluering av MVA3-prosessen, herunder realiseringen av målsettingene med systemet.

Riksrevisjonen har ansett det som uheldig at det blr igangsatt et system som medførte betydelige negative konsekvenser vedrørende regnskapet for 2001 og har forutsatt at forvaltningen av merverdiavgiften snarlig forbedres.

Riksrevisjonen foreslår:"Til observasjon".

3.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at nytt forvaltningssystem for merverdiavgift-MVA3 har vært preget av begrenset funksjonalitet samt flere feil og mangler som har påvirket arbeidet med forvaltningen av merverdiavgiften for regnskapsåret 2001, slik at det blant annet oppsto en restanseøkning på 500 mill. kroner i 2001. Komiteen har merket seg at departementet har igangsatt et betydelig arbeid for å avhjelpe de negative virkningene som oppsto ved innføringen av systemet og at Riksrevisjonen har saken til observasjon.

3.3 Skattedirektoratets regnskap for skatteetaten 2001

Regnskapet for skatteetaten 2001 har ikke kunnet godkjennes. Bakgrunnen for dette er bl.a. at det ikke ble framlagt et sammenstilt (konsolidert) virksomhetsregnskap i henhold til gjeldende regler, det har vært svikt i interne kontrollrutiner og manglende overordnede avstemminger og kontroller i forkant av innrapportering til statsregnskapet, og vesentlige beløpsmessige feil som følge av manglende interne kontrollrutiner og svakheter ved virksomhetens økonomistyringssystemer i 2001 ble påvist. Forholdet påvirker regnskapets fullstendighet og reviderbarhet.

Sammenstilling av skatteetatens regnskap 2001

Ifølge rundskriv om årsavslutning og frister for innrapportering skal virksomheter med flere regnskapsførere fra og med regnskapsåret 2001 avlegge et samlet årsregnskap som inneholder både drifts- og balansepostene. Dette gjelder blant annet Skattedirektoratet. Skatteetaten har avlagt 43 regnskaper (kasserapporter), noe som har vært problematisk i forhold til Riksrevisjonens oppgave å gi uttalelse om den enkelte virksomhets samlede årsregnskap. Direktoratets forklaringer til statsregnskapet 2001 kunne ikke betraktes som et sammenstilt regnskap i denne sammenheng. Det har ikke vært mulig å sammenholde den enkelte regnskapsførers innrapporteringer mot det direktoratet benevner som konsernregnskap.

Departementet uttalte at den noe mangelfulle oppfølgingen fra Skattedirektoratets side av kravene i rundskrivet neppe har påvirket regnskapets fullstendighet, gyldighet og nøyaktighet.

Finansdepartementet uttaler i brev av 15. juli 2002 til Riksrevisjonen at det ser alvorlig på Riksrevisjonens konklusjon. Skatteetaten har de senere år nedlagt en betydelig innsats for å heve kvaliteten på regnskapsarbeidet slik at økonomiregelverkets krav på dette området kan oppfylles. Riksrevisjonens funn i forbindelse med revisjon av skatteetatens regnskap for 2001 viser imidlertid at det fortsatt er behov for forbedringer. Mangler ved skatteetatens regnskap for 2001 vil derfor bli fulgt opp i samarbeid med skattedirektøren, slik at skatteetatens regnskaper for senere år kan godkjennes av Riksrevisjonen. Finansdepartementet ser det som et absolutt krav at regnskapsarbeidet utføres slik at skatteetatens regnskaper skal kunne forventes godkjent av Riksrevisjonen.

Følgende områder er nærmere beskrevet i Riksrevisjonens dokument:

• – Interne kontrollrutiner i skatteetaten

• – Regnskapets fullstendighet og reviderbarhet

Riksrevisjonen viser i sin uttalelse til at departementet vil se nærmere på hvordan kravet til årsregnskap for virksomheter med flere regnskapsførere er presentert overfor departementer og virksomheter og at det er startet et arbeid med å utvikle en konsolideringsløsning som skal være kvalitetssikret i løpet av høsten 2002, og legger til grunn at denne løsningen tas i bruk ved regnskapsavlegget for 2002.

Riksrevisjonen anså det positivt at det er iverksatt kvalitetssikringssystemer for store statlige inntektsstrømmer og på økonomitjenesteområdet. Riksrevisjonen har også vist til opplysningen om at tilsvarende system for driftsområdet ville bli anvendt for årsavslutningen 2002 og forutsatte at systemene sikret den praktiske etterlevelsen av gjeldende retningslinjer og rutiner.

Riksrevisjonen har merket seg departementets opplysninger om at det er gjort en betydelig innsats for å redusere de negative virkninger som oppstod i forbindelse med innføringen av MVA3, og at reskontroutdrag og rapporter for avstemmingsarbeidet ville være på plass i løpet av kort tid. Riksrevisjonen har forutsatt at forvaltningen av merverdiavgiften snarlig bedres.

Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet ser det som ønskelig å inntektsføre merverdiavgiften i statsregnskapet det år betalingen er mottatt. Riksrevisjonen anså det imidlertid som nødvendig at rutiner for saksbehandling, regnskaps- og reskontroføring av oppgaver og innbetalinger ble gjennomført forut for inntektsføringen i virksomhetsregnskapet, og på en slik måte at det ble samsvar med statsregnskapet.

Riksrevisjonen har vist til at saldo- og renteoppgavegiverne etter gjeldende regelverk plikter å sørge for at oppgavene er identifiserbare ved fødsels- eller organisasjonsnummer. Riksrevisjonen mener det er viktig at skatteetatens oppfølging overfor oppgavegiverne blir prioritert slik at tap av skatteinntekter på grunn av uidentifiserte oppgaver unngås.

Riksrevisjonen mente fortsatt at Skattedirektoratets rapportering av restansesituasjonen pr. 31. desember 2001 ikke var fullstendig. Riksrevisjonen så det som viktig snarlig å etablere en ensartet og fullstendig rapportering av de ulike skatte- og avgiftskravene, herunder uerholdelighetsførte og avskrevne krav.

Videre anså Riksrevisjonen det som viktig at det ved fastsettelse av skatter og avgifter forelå en internkontroll som sikret oppfølgingen av gjeldende retningslinjer og ivaretok skatteetatens prioriteringer, for å sikre skatte- og avgiftsprovenyet.

Riksrevisjonen så det som kritikkverdig at skatteetatens regnskap for 2001 inneholdt så vesentlige feil og mangler at det ikke kunne godkjennes. Riksrevisjonen merket seg i denne sammenheng departementets uttalelse om at det er et absolutt krav at regnskapsarbeidet utføres slik at skatteetatens regnskap skal kunne forventes godkjent av Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

3.4 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen for 2001 ikke har kunnet godkjenne Skattedirektoratets regnskap for skatteetaten grunnet svikt i interne kontrollrutiner, manglende avstemminger og kontroller i forkant av innrapporteringen til statsregnskapet. Komiteen understreker betydningen av at regnskapsarbeidet utføres slik at skatteetatens regnskap skal kunne forventes godkjent av Riksrevisjonen, herunder betydningen av at Riksrevisjonen tilstiles posteringsanmodninger og orienteres om disse umiddelbart. Komiteen har videre merket seg at departementet vil orientere Riksrevisjonen så snart departementet og Skattedirektoratet har kommet frem til omforente rapporteringskrav. Komiteen avventer denne orienteringen og forutsetter at forholdene bringes i orden.