Undersøkelsen av UDIs saksbehandling i utlendingssaker er bl.a. basert på en beregning av saksbehandlingstider gjennom statistisk analyse av data fra Fremmedkontrollregisteret. Grunnlaget for beregningene er alle saker som fikk vedtak i løpet av 1999, 2000 og første halvår 2001. Det ble også gjennomført en saksflytanalyse av et tilfeldig utvalg på 283 asylsaker som fikk vedtak i den samme perioden. I tillegg ble det avholdt intervjuer med representanter for UDI og KRD. Undersøkelsen av driften av asylmottak er basert på en spørreskjemaundersøkelse blant et representativt utvalg på 55 mottak, noe som var om lag halvparten av alle mottakene som var i drift i november 2000 da spørreskjemaene ble sendt ut. Svarene på spørreskjemaene ble supplert med en analyse av tilsynsrapporter for 1998-2000 og årsplaner og rapporter for 1999 for de samme mottakene. Videre ble UDIs regionkontorer intervjuet for å få informasjon om deres oppgaver og oppfølging overfor mottakene. Undersøkelsen av måloppnåelse for integreringstilskuddet er for det første basert på statistisk analyse av data fra Flyktningregisteret om flyktninger som ble bosatt 1995-2000. Dernest er den basert på inntektstatistikk for flyktninger i perioden 1993-1998 hvor Statistisk sentralbyrå har tilrettelagt grunnlagsdata og tabeller. Det ble også foretatt intervjuer med representanter for KRD og analyse av ulike typer dokumenter som evalueringer og forsk­ningsrapporter for å identifisere årsaker til manglende måloppnåelse.

2.1 UDIs saksbehandling

Undersøkelsen viser at behandlingstiden for asylsaker har vært økende i lengre tid. I 1999 og første halvår 2000 kom saksbehandlingstiden opp i 36 uker, mens målet var ni uker. I andre halvår 2000 falt saksbehandlingstiden ned til 24 uker, for så å stige igjen til 31 uker i første halvår 2001. En årsak til den midlertidige nedgangen var at UDI prioriterte å behandle nye saker der de selv hadde intervjuet asylsøkerne etter at UDI hadde overtatt asylintervjuene fra politiet 1. juli 2000. Tidligere innkomne saker ble dermed liggende lenger. Behandlingstiden for enslige mindreårige asylsøkere økte fra 15 uker i 1999 til 41 uker i første halvår 2001. Denne gruppa har lenge vært et satsingsområde for UDI.

Behandlingstiden for andre saker enn asylsaker økte kraftig fra 1999 til første halvår 2001. For 2001 ble målene for saksbehandlingstid i andre saker erstattet med mål for antall produserte vedtak. Per 1. juli 2001 hadde UDI til sammen produsert 18 779 vedtak i disse sakene. Målet for hele året var å produsere 50 800 vedtak.

I første halvår 2001 var behandlingstidene for andre sakstyper mellom to og fire ganger så lange som de tidligere tidsmålene. Det tok blant annet 18 uker å behandle søknader om arbeidstillatelser og 49 uker for søknader om familiegjenforening, mens de tidligere resultatkravene for disse to sakstypene var henholdsvis fem uker og tolv uker.

Undersøkelsen av saksflyten i asylsaker tyder på at det meste av behandlingstiden er liggetid hvor søknadene venter på behandling. Resultatene fra analysen av saksflyten kan tyde på at det er vanskelig å ivareta oppfølgingen av sakene på en tilfredsstillende måte, og at forvaltningslovens krav til at saksbehandlingen skal skje uten ugrunnet opphold, i en del saker ikke blir oppfylt.

Overføringen av ansvaret for å intervjue asylsøkerne 1. juli 2000 ble blant annet gjort for å redusere saksbehandlingstiden. Undersøkelsen viser at denne relativt omfattende endringen bare førte til en beskjeden reduksjon i den totale saksbehandlingstiden fra ankomst til vedtak. Det kan derfor synes som om dette tiltaket ikke har innfridd forventningene.

Produksjonsmålene angir hvor mange søknader UDI skal behandle hvis det blir fremmet så mange søknader. For 2002 er det blitt satt som mål at 100 pst. av asylsakene skal behandles innen 8 uker, jf. tildelingsbrevet. (Til opplysning oppga departementet i budsjettet en saksbehandlingstid på tolv uker.) Det er imidlertid grunn til å spørre om hvor realistisk dette målet er, når behandlingstiden for 75 pst. av sakene var 31 uker i første halvår 2001. Økningen i behandlingstiden for søknader om arbeidstillatelse kan tyde på at overgangen til produksjonsmål har fått uheldige konsekvenser for andre prioriterte oppgaver, som å legge til rette for at kvalifisert og etterspurt arbeidskraft fra land utenfor EØS-området raskt og enkelt kan få oppholdstillatelse i Norge.

2.2 Driften av statlige asylmottak

Kvaliteten i mottaksdriften

Undersøkelsen gir grunn til å anta at mottakene i hovedsak er godt drevet i forhold til de kravene som er satt for mottaksdriften. Materialet viser riktignok at det er visse svakheter ved driften i alle mottakene, men det ble ikke funnet eksempler på mottak med omfattende mangler.

Samarbeidsrådet fungerte etter intensjonen i kun 14 av de 55 mottakene. Det betyr at beboerne i de resterende mottakene ikke tok aktivt del i mottaksdriften eller arrangerte ulike aktiviteter på mottaket. Dette skyldes ofte at det ikke forelå noe klart mandat og funksjon for samarbeidsrådet, og at rammer og fullmakter var utydelige når det gjaldt ansvarsforhold og gjennomføring. Hvert fjerde mottak foretok ikke en rutinemessig kartlegging av medvirkningspotensialet, det vil si beboernes kompetanse og ønsker i forhold til hva de kan bidra med i mottaksdriften.

I undersøkelsen er det påvist at bare et mindretall av mottakene hadde et opplegg for å stimulere til lekselesing for barn på mottaket, og at halvparten av de tolv mottakene med egne avdelinger for enslige mindreårige ikke hadde etablert et uformelt støtteapparat for den enkelte.

Flere av mottakene mente det var et problem at de måtte motta beboere som hadde begått kriminelle handlinger, var voldelige eller hadde psykiske problemer. Det er ikke stilt krav til mottakene fra UDIs side om bemanning eller telefonvaktordning utenom ordinær arbeidstid. Undersøkelsen viser at halvparten av mottakene verken var betjent eller hadde telefonvaktordning i helgene. På kveldstid i uken var hvert tredje mottak verken betjent eller hadde telefonvaktordning.

UDI har et gjennomarbeidet system for hvordan tilsynet ved det enkelte mottak skal utføres, hvilke sider av mottaksdriften som skal gjennomgås, og hvordan og når tilsynsrapporten skal skrives. I 2000 var det totalt ti mottak hvor UDI ikke gjennomførte tilsyn. Av de 48 tilsynsrapportene som er gjennomgått, var det bare fem som ble oversendt mottaket innen målet om to uker etter tilsynet. Enkelte av tilsynsrapportene var også mangelfulle fordi rapportskrivingen ble gjort såpass lenge etter selve tilsynet. Gjennomgangen av tilsynsrapportene viser videre at UDI ved flere tilsyn ikke hadde satt av nok tid til å gjennomgå alle sidene ved mottaksdriften.

Undersøkelsen gir grunn til å etterlyse en bedre oppfølging av mottakene fra UDIs side i etterkant av tilsynet i de tilfeller hvor det er påvist svakheter ved mottaksdriften. Ordningen som ble innført i 2001 om at UDI i forbindelse med tilsynet skal gi en tidsfrist til mottakene for når mangler skal være utbedret, og at mottaket skal gi skriftlig tilbakemelding til UDI om hva som er gjort, er ment å være mer forpliktende for mottakene.

2.3 Måloppnåelsen for integreringstilskuddet

Undersøkelsen viser at bosettingen har gått stadig tregere de siste årene. For voksne flyktninger ble gjennomsnittlig ventetid mellom vedtak og bosetting doblet fra 4,5 måneder i 1998 til 9,1 måneder i første halvår 2001. Hver fjerde flyktning som ble bosatt i første halvår 2001, hadde ventet mer enn tolv måneder i mottak etter at vedtak om opphold var fattet. Denne andelen har steget fra under fem pst. i perioden 1997-1999. Andelen som har blitt bosatt innen målet om seks måneder, sank fra om lag 75 pst. i 1997 til 30 pst. i første halvår 2001. Resultatene er enda svakere for enslige mindreårige enn for voksne flyktninger. I de siste årene er bare en tredel blitt bosatt innen kravet om tre måneder etter vedtak. I perioden 1995-2001 var måloppnåelsen best i 1996 da man klarte å bosette 56 pst. innen tre måneder.

Økningen i ventetidene mellom vedtak og bosetting er kommet på toppen av lange saksbehandlingstider i asylsaker. Denne utviklingen var særlig utpreget for enslige mindreårige: Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for enslige mindreårige, målt ved tiden det tok å behandle 75 pst. av søknadene, var i 2000 kommet opp i 23-24 uker og økte videre til 41 uker i første halvår 2001, mens gjennomsnittlig ventetid fra vedtak til bosetting var økt til ca. 25 uker i 2000.

Undersøkelsen viser at yrkesdeltakelsen blant flyktninger er klart lavere enn for befolkningen totalt. Forskjellen er større blant kvinner enn blant menn og større blant de eldste (55-74 år) enn blant de yngste (16-24 år). Det er en klar tendens til at flyktninger får større yrkesinntekt for hvert år de bor i Norge, noe som skyldes at flyktningers yrkesdeltakelse øker for hvert år de har bodd i landet. Undersøkelsen tyder på at en stor andel av flyktningene forblir avhengige av sosialhjelp lenge etter at de er bosatt i kommunene. Blant flyktningfamiliene som ble bosatt i kommunene i 1992, mottok over halvparten sosialhjelp seks år etterpå. Tendensen til økt økonomisk selvhjulpenhet er positiv over tid, men prosessen går langsomt. Det er derfor langt igjen til målet om at flyktninger raskt skal bli selvhjulpne.

Integreringstilskuddet er lite differensiert i forhold til de ulike utfordringene som de forskjellige flyktninggruppene står overfor når det gjelder å bli integrert i arbeidsmarkedet. Funn fra andre undersøkelser tyder på at innretningen på kommunenes integreringsarbeid har effekt på flyktningenes yrkesaktivitet. Kommuner som praktiserer parallell språkopplæring og arbeidspraksis og tett oppfølging der den økonomiske stønaden er knyttet til deltakelse i kvalifiseringsprogram, kan vise til klart større yrkesaktivitet blant flyktningene enn andre kommuner. Effekten av kommunenes kvalifiseringsarbeid på yrkesdeltakelse ser også ut til å ha størst effekt på de nasjonalitetsgruppene som har lavest yrkesaktivitet. Samtidig tyder UDIs undersøkelser på at mange kommuner ikke benytter metoder som har vist seg å virke positivt på flyktningers yrkesaktivitet, og at et potensial for raskere selvhjulpenhet dermed ikke blir realisert. Utover økt timeramme for norskopplæring for personer uten fullført grunnskole har ikke KRD vurdert tiltak som kan utlikne forskjeller mellom nasjonalitetsgrupper. Kommunene har stor grad av frihet i integreringsarbeidet, og med unntak av norskopplæring med samfunnskunnskap er det ikke gitt bindende regler om hva kvalifiseringen av nylig bosatte flyktninger skal inneholde.