Vedrørende Dok. nr. 8:15 (2002 2003)

I. Innledning

Jeg viser til energi  og miljøkomiteens oversendelse av Dokument nr. 8:15 (2002 2003) forslag fra stortingsrepresentantene Odd Roger Enoksen og Inger S. Enger om minstekrav til magasinfylling i vannkraftverk av 07.11.2002. Representantene fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å gjennomgå energiloven med sikte å innføre krav til magasinfylling i vannkraftverk på ulike årstider og dermed regulere mulighetene for eksport strengere enn hittil."

Olje  og energidepartementet vil i forbindelse med det fremlagte forslaget peke på at Norge i dag er en del av et godt integrert nordisk kraftmarked. Videre er Norge avhengig av netto kraftflyt inn i landet i år med normal nedbør og temperatur. Med dette som utgangspunkt vil departementet gi noen prinsipielle vurderinger knyttet til problemstillingen.

I lys av de siste ukers utvikling i det nordiske kraftmarkedet, vil departementet også gi en kort beskrivelse av kraftsituasjonen. Situasjonen i dag er mer bekymringsfull enn for noen uker siden.

II. Krav til magasinfylling i vannkraftverk

Departementets vurdering er at;

• – omfattende og langvarige krav til magasinfyllingen vil bidra til redusert vannkraftproduksjon

• – slike krav vil være et omfattende inngrep i vannkraftprodusentenes disponeringer

• – kraftutveksling er viktig for å redusere sårbarheten i norsk elektrisitetsforsyning

Omfattende og langvarige reguleringer av vannkraftmagasinene vil bidra til redusert vannkraftproduksjon og ha høye administrative kostnader

En eventuell innføring av krav til magasinfylling i vannkraftverk vil innebære en langt mer omfattende kartlegging og myndighetsregulering av landets vannmagasiner enn i dag. Tilsiget til vannmagasinene varierer over året, mellom år og på tvers av regioner. På grunn av den betydelige usikkerhet som det alltid vil være knyttet til utviklingen i tilsig og forbruk, vil det generelt være stor usikkerhet knyttet til hva som vil være hensiktsmessige tiltak. Det vil være en svært vanskelig vurdering og et betydelig administrativt arbeid å fastsette de magasinnivåer som til enhver tid skulle gjelde for de ulike vannmagasiner. Det er ingen grunn til å tro at myndighetene på en bedre og mer hensiktsmessig måte kan fastsette krav til magasinfyllingen som bidrar til å gi norske forbrukere mer forutsigbare kraftpriser enn det som er tilfellet i dag.

Krav til magasinfyllingen vil gjøre fleksibiliteten i disponeringen av vannmagasinene mindre. Over tid vil dette mest gi økt vanntap og redusert vannkraftproduksjon. Miljømessig vil det være uheldig å redusere yteevnen til den eksisterende vannkraften i Norge. En slik reduksjon vil stimulere til at produksjon av elektrisitet basert på fossile brensel og kjernekraft vil øke sin andel i det nordiske kraftmarkedet i forhold til fornybare energikilder.

Et krav til magasinfylling vil være et omfattende inngrep i vannkraftprodusentenes disponeringer

De rettslige rammene for kraftprodusentenes vanndisponering fastsettes gjennom vassdragsreguleringskonsesjoner som gis på visse vilkår, og hvor manøvreringsreglementet står sentralt. I manøvrerings-reglementet fastsettes, blant annet av miljømessige grunner, høyeste tillatte regulerte vannstand (HRV), laveste tillatte regulerte vannstand (LRV) og vilkår om minstevannsføring. I en del konsesjoner er det i tillegg forutsatt ytterligere begrensninger i manøvreringen av hensyn til miljø eller flomfare. Innenfor disse grensene er det produsentenes vurderinger som styrer hvor mye vann man vil tappe av hensyn til kraftproduksjonen. Ytterligere begrensninger i magasinfyllingen utover tiltak i alvorlige faresituasjoner for mennesker, miljø eller eiendom, vil være et uforholdsmessig inngrep overfor vannkraftprodusentene som det ikke er lovhjemmel for. Dette vil også kunne medføre et inntektsbortfall for utbyggingskommuner som det nå vil være vanskelig å overskue omfanget av.

Det kan stilles spørsmål ved om innføring av administrativt fastsatte krav til minste magasinfylling på ulike årstider, i realiteten vil representere et rasjoneringstiltak i form av en rekvisisjon som må vurderes i forhold til energiloven § 5A 2 om rasjonering. I henhold til bestemmelsen kan departementet "sette i verk rasjonering, herunder tvangsmessige leveringsinnskrenkninger eller rekvisisjon, når ekstraordinære forhold tilsier det".

I forarbeidene til § 5A-2, jf. Ot.prp. nr. 56 (2000 2001) s. 46 heter det om rekvisisjon:

"Med rekvisisjon av kraft menes at enkelte produsenter for øke tilbudet pålegges å produsere kraft de ellers ikke ville ha produsert på dette tidspunktet. Alternativt kan selskap pålegges å utsette produksjon av kraft de ellers ville ha produsert ved å holde tilbake vann for derved å spare vann og unngå knapphetssituasjoner på et senere tidspunkt."

Innføring av rasjonering krever at det foreligger "ekstraordinære forhold". Ifølge forarbeidene til § 5A 2 er høye kraftpriser i seg selv ikke å betrakte som ekstraordinære forhold, og gir følgelig ikke grunnlag for innføring av rasjonering. Rasjoneringstiltak skal bare kunne benyttes når det foreligger ekstraordinære forhold som umuliggjør oppnåelsen av balanse selv om tilgjengelige markedsmessige løsninger og den systemansvarliges virkemidler utnyttes. Statnett, som systemansvarlig, og NVE, som rasjoneringsmyndighet, vurderer den til enhver tid gjeldende forsyningssituasjonen.

På denne bakgrunn har departementet som oppfatning at innføring av generelle krav til minstevannstand i magasinene vil representere et inngrep i markedet som representerer et rasjoneringstiltak det ikke er rettslig adgang til å gjennomføre etter gjeldende energilov § 5A 2.

Rekvisisjon kan også innebære en ekspropriasjon eller rådighetsbegrensning som etter omstendighetene kan utløse erstatningskrav fra produsenter i tråd med alminnelige erstatnings- og ekspropriasjonsrettslige regler.

Kraftutveksling er viktig for å redusere sårbarheten i norsk elektrisitetsforsyning

I Norge står vannkraften for nær all elektrisitetsproduksjon. Den dominerende rollen til vannkraften gjør at den norske elektrisitetsproduksjonen varierer mye fra år til år på grunn av variasjonene i nedbøren. Produksjonen i det norske vannkraftsystemet i et normalår er anslått til om lag 118 TWh, men produksjonen er beregnet til å kunne variere så mye som fra 90 til 150 TWh pr år.

Figur 1 viser utviklingen i den norske kraftproduksjonen siden 1990. Produksjonsnivået har de siste årene gjennomgående ligget over normalen, og i 2000 var vannkraftproduksjonen rekordstor med nær 143 TWh/år. I andre år på 1990 tallet var vannkraftproduksjonen under det normale. 11996 var produksjonen 104 TWh/år. Fra juli 1996 til og med juni 1997 var produksjonen bare 98 TWh.

(Figur 1 viser produksjon av elektrisitet i Norge, 1990   2001. Beregnet produksjon i normalår og intervall for variasjon i årlig produksjon)

Det har i mange år vært liten kapasitetsøkning i elektrisitetsforsyningen. Det gjelder både i kraftverkene og i overføringsnettet. Samtidig har veksten i forbruket av elektrisitet vært betydelig. Forbruket av elektrisitet var for eksempel 106 TWh i 1990, mens det 2001 var over 125 TWh. Denne utviklingen har ført til at kraftforsyningen er blitt mer sårbar for tørrår. Den lave veksten i produksjonen av elektrisitet i forhold til forbruket, har ført til at Norge har behov for krafttilførsel i år med normal temperatur og nedbør. I normalår trenger en i dag en vesentlig del av kapasiteten i overføringsforbindelsene med utlandet til å dekke det innenlandske forbruket av elektrisitet.

Det er grunn til å regne med at evnen til å mestre en svikt i elektrisitetsproduksjonen vil bli dårligere i de nærmeste årene. Utbyggingstiden i kraftsektoren er lang og de prosjektene som vil bli fullført i de nærmeste årene vil gi relativt liten produksjonstilvekst. Samtidig kan det være grunn til å regne med noe vekst i elektrisitetsforbruket, til tross for satsingen på å begrense energiforbruket.

Kraftutvekslingen i det nordiske kraftmarkedet er viktig for en effektiv bruk av våre samlede ressurser. Et varig samarbeid om kraftmarkedet gir oss en sikrere kraftforsyning enn vi ellers ville hatt. På grunn av risikoen for liten vannkraftproduksjon er Norge helt avhengig av det nordiske kraftmarkedet, jf. at kraftproduksjonen er anslått til å kunne bli så beskjeden som 90 TWh/år.

I lys av at kraftutvekslingen er av stor betydning for Norge, er det viktig at det i Norge ikke gjennomføres tiltak som kunne sette det velfungerende nordiske kraftmarkedet i fare. Departementet vil i denne forbindelse vise til at regjeringen Bondevik I i energimeldingen (St. meld. nr. 29 (1998 99)) trakk opp en strategi som baserte seg på at det er et kraftmarked og krafthandel mellom landene. Dette er også befestet gjennom nordiske samarbeidserklæringer. En innføring av krav til magasinfyllingen i vannkraftverk, vil representere en omlegging av politikken fra norsk side i forhold til den etablerte nordiske enigheten om et åpent marked for kraft i Norden. Det ville være svært uheldig for Norge dersom de øvrige nordiske land skulle svare med tiltak for å begrense flyt av kraft til Norge. Muligheten for at kraft kan flyte til Norge vil kunne bli svært viktig i vinter dersom det skulle bli sterk kulde og lite nedbør.

Svingninger i produksjonen gir svingninger i prisene   men kraftutvekslingen demper prissvingningene

Mulighetene til kraftutveksling gir en mer stabil tilgang på energi. Kraftutvekslingen vil derfor dempe prissvingningene. Men også i det nordiske elektrisitetsmarkedet utgjør vannkraften en så høy andel av den samlede produksjonen at prisene viser store variasjoner. Perioder med mye nedbør og høyt tilsig til vannmagasinene gjenspeiles gjerne i lave priser på elektrisitet. Figur 2 viser utviklingen i spotprisen på kraft fra begynnelsen av 1990 tallet. I de siste ti årene har det både vært perioder med relativt lave priser (1992   1993 og 1997   2000) og perioder med relativt høye priser (særlig i 1996). Videre har det vært perioder hvor kraftprisene har ligget mellom de lave og de høye nivåene (1994 og 2001).

(Figur 2 viser utviklingen i ukentlig spotpris på elektrisk kraft (nominelle priser), 7992   2002)

Kraftprisene i 2002 har gjennomgående ligget under nivåene for 2001 fram til september. Utover høsten har prisene steget betydelig. Prisene har ikke ligget på et slikt høyt nivå siden 1996. Selv om en i perioder får høye priser, er det likevel viktig at markedet får lov å virke. Høye kraftpriser vil føre til redusert forbruk av elektrisitet og en bedre forståelse for fornuftig energi­sparing. Høyere kraftpriser stimulerer videre til produksjon i anlegg i våre naboland som vanligvis er ulønnsomme og til planlegging av produksjon i nye anlegg.

Kraftselskapene ønsker selvsagt å utnytte ressursene i vannmagasinene best mulig, og få høyest mulig inntekt fra kraftproduksjonen. Men det er ikke slik at kraftprodusentene selv kan velge å "eksportere" eller ikke. Kraftprodusentene får heller ikke en særskilt pris for kraft som går ut av landet. Det er forholdet mellom forbruk og produksjon i Norden, som styrer kraftflyten i markedet, innenfor den kapasitet som nettet har.

Beskrankninger på produksjonen (som for eksempel krav til magasinfylling) må dessuten antas å gi høyere gjennomsnittspriser på elektrisitet på grunn av økt vanntap og redusert produksjon. Desto flere beskrankninger som innføres i det nordiske kraftmarkedet, desto høyere vil gjennomsnittsprisene kunne bli.

Konklusjon

Regjeringen legger stor vekt på at energiforsyningen skal være sikker og at energien fremskaffes på en effektiv og miljøvennlig måte. Dette krever omfattende tiltak over et bredt felt. Regjeringen vil videreføre hovedlinjene i energipolitikken slik de er trukket opp i energimeldingen, jf. også Innst. S. nr. 122 (1999 2000). Rammene for Regjeringens energipolitikk er i tillegg nedfelt i Sem erklæringen. Sentrale sider ved energipolitikken er nylig lagt fram for Stortinget i gassmeldingen (St.meld. nr. 9 (2002-2003)) .

Vannkraften er en viktig del av vår nasjonalformue og Regjeringen legger stor vekt på at vannkraften skal være underlagt samfunnsmessig styring. Offentlig regulering, kontroll og styring inngår på alle nivåer i den norske kraftforsyningen. Etter min mening er det imidlertid ikke hensiktsmessig å innføre omfattende nye krav til magasinfylling i vannkraftverk.

Etter min vurdering fungerer det nordiske samarbeidet i kraftmarkedet godt. Det er imidlertid viktig at markedet får lov til å virke, selv om dette kan innebære at en i perioder må akseptere høye priser.

III. Kraftsituasjonen i dag

I første halvår 2002 var magasinfyllingen i de nordiske kraftmagasinene gjennomgående litt i overkant av normalnivået, blant annet på grunn av relativt høyt tilsig. Magasinfyllingen økte gjennom sommeren om lag som normalt fram til begynnelsen av august.

I de fleste år ligger magasinfyllingen om lag uendret fra månedsskiftet juli   august fram til midten av oktober til tross for at kraftforbruket vanligvis øker betydelig i denne perioden. En viktig årsak til dette er at tilsiget til vannmagasinene i denne perioden normalt er relativt høyt. I år har imidlertid magasinfyllingen både i Norge og Sverige falt sterkt fra uke til uke fra månedsskiftet juli   august, jf figur 3 og figur 4.

(Figur 3 viser magasinfylling i Norden, 2002, Minimums  og maksimumsnivåer og median for perioden 1990  1999)

Hovedårsaken til fallet i magasinfyllingen i høst, er lite tilsig. Tilsiget til vannmagasinene i Norden var i de viktige nedbørsmånedene september og oktober henholdsvis om lag halvparten og vel en fjerdedel av tilsiget i samme måneder i fjor. I tillegg har den nordiske vannkraftproduksjonen vært noe høyere enn normalt. Dette kan sees i sammenheng med betydelige utfall av produksjons  og overføringskapasitet i andre deler av det nordiske kraftmarkedet i høst. Blant annet var over 20 prosent av kjernekraftkapasiteten i Sverige ute i størstedelen av oktober.

(Figur 4 viser magasinfyllingen i Norge, 2002. Minimums  og maksimumsnivåer og median for perioden 1990   2000)

På grunn av tidlig vinter og relativt lite nedbør har det sterke fallet i magasinfyllingen fortsatt i de siste ukene. Tilsiget har fortsatt vært svært lavt. Dette innebærer at høsten 2002 samlet sett har blitt meget tørr. I tillegg til lavt tilsig, har vannproduksjon vært relativt høy. Dette må blant annet sees i sammenheng med at forbruket har vært høyere enn normalt på grunn av kaldt vær. Utviklingen har ført til at magasinfyllingen både i Norge og Sverge nå har kommet under minimumsnivåene for tilsvarende uker de siste ti årene, jf. figur 3 og figur 4. Prisene på elektrisitet har i løpet av siste måned steget til et høyt nivå, jf .figur 2. Den senere tids utvikling gjør situasjonen mer bekymringsfull enn tidligere.