Dokument nr. 8:156 (2001-2002)

Jeg viser til brev fra Næringskomiteen av 10. ds., hvor det bes om Fiskeridepartementets vurdering av forslaget fra stortingsrepresentantene Åsa Elvik og Heidi Sørensen om forvaltning av de norsk-russiske fellesbestandene samt tiltak for å sikre mer åpenhet i de norsk-russiske kvoteforhandlingene.

Fiskeridepartementet har følgende kommentarer til de seks punktene i forslaget:

1. Fellesbestandene norsk arktisk torsk, norsk arktisk hyse og lodde i Barentshavet skal forvaltes i henhold til FN-avtalen om fiske på vandrende bestander (United Nations Agreement for the Implementation of the Provision of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks; "FN-avtalen").

Norge legger til grunn forpliktelsene etter FNs havrettskonvensjon og andre relevante folkerettslige instrument med sikte på forsvarlig forvaltning av ressursene i norske jurisdiksjonsområder.

I den grad fellesbestandene norsk arktisk torsk, norsk arktisk hyse og lodde i Barentshavet er knyttet til områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, fallerforvaltningen av disse både saklig og geografisk inn under FN-avtalen. FN-avtalen supplerer men endrer ikke Havrettskonvensjonen. FN-avtalens art. 4 fastslår at ingen bestemmelse i avtalen skal berøre staters rettigheter, jurisdiksjon og forpliktelser etter Havrettskonvensjonen, herunder kyststatens suverene rettigheter i økonomiske sone. I FN-avtalens artikkel 3.1 står det følgende:

"Med mindre det er bestemt noe annet, får denne avtale anvendelse på bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander utenfor områder under nasjonal jurisdiksjon, med det unntak at artikkel 6 og 7 får anvendelse også på bevaring og forvaltning av slike bestander i områder under nasjonal jurisdiksjon, med forbehold for de forskjellige rettsordninger som etter konvensjonen får anvendelse i områder under nasjonal jurisdiksjon og i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon."

I FN-avtalens artikkel 3.2 står det videre følgende:

"I utøvelsen av sine suverene rettigheter for det formål å undersøke og utnytte, bevare og forvalte vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander i områder under nasjonal jurisdiksjon, skal kyststaten anvende de generelle prinsipper som er angitt i artikkel 5 på tilsvarende måte."

I forhold til de såkalte sentrale forvaltningsprinsippene nedfelt i FN-avtalens del II, har avtalen imidlertid direkte anvendelse for vår forvaltning innenfor 200 mil, jfr. nevnte art. 3.1 og 3.2.

FN-avtalens art. 5 angir generelle prinsipper som skal legges til grunn for statenes bevaring og forvaltning av vandrende og langtmigrerende bestander. Bestemmelsen tar utgangspunkt i at kyststatene og fjernfiskestater er forpliktet gjennom FNs havrettskonvensjon til å samarbeide om å bevare og forvalte fiskebestandene. I FN-avtalens art. 6 fastslås at føre-var-prinsippet skal gis en vid anvendelse for bevaring, forvaltning og beskatning av vandrende fiskebestander. Når det gjelder art. 6 spesielt (anvendelse av føre-var-prinsippet), vil dette bli nærmere berørt nedenfor under pkt. 2. FN-avtalens art. 7 fastslår at det skal være forenlighet mellom bevarings- og forvaltningstiltak i og utenfor de nasjonale soner, og at kyststater og fjernfiskestater har en samarbeidsplikt for dette formål. Bestemmelsen vektlegger i betydelig grad kyststatenes interesser. Fiskeriforvaltningen på det åpne hav skal ta hensyn til kyststatenes forvaltningsvedtak innenfor de økonomiske sonene og ikke undergrave disse.

Norge har allerede konsekvent lagt til grunn og prioritert alle sentrale forvaltningsprinsipper i FN-avtalens del II. Dette har vi gjort dels gjennom arbeidet i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon og ved den trilaterale avtalen av 15. mai 1999 mellom Norge, Island og Russland om visse samarbeidsforhold på fiskeriområdet, den såkalte "Smutthullavtalen".

Når det derimot gjelder FN-avtalens mekanismer for internasjonalt samarbeid i del III, gjelder disse bare for det åpne hav utenfor 200 mil. FN-avtalens art. 8 (1) utdyper en samarbeidsplikt for kyststater og fjernfiskestater. Et slikt samarbeid kan gjøres direkte eller gjennom regionale organisasjoner eller ordninger.

I forhold til Smutthullavtalen valgte vi sammen med Russland direkte forhandlinger med Island. Hva gjelder det norsk-russiske fiskerisamarbeidet bygger dette på bilaterale avtaler av 1975 og 1976, og har således vært i funksjon siden lenge før FN-avtalen ble fremforhandlet og trådte i kraft. Sett fra Fiskeridepartementets side har samarbeidet med Russland i alle disse årene vært meget vellykket.

I henhold til FN-avtalens art 8 (3) har enhver stat med reell interesse i fisket rett til deltagelse i regionale organisasjoner eller ordninger. Dette reiser spørsmål om egnede institusjonelle mekanismer som gjør det mulig å gi innsyn og eventuelle deltagerrettigheter i viktige beslutninger som berørervandrende bestander på det åpne hav. I nær sammenheng med dette legger FN-avtalen i art. 12 også vesentlig vekt på åpenhet som kan gjøre det mulig for omverdenen, herunder mellomstatlige og frivillige organisasjoner, å kunne vurdere hvorvidt avtalens prinsipper ivaretas.

Slik situasjonen har vært de senere år, og slik situasjonen er i dag, er det en minimal andel av fellesbestandene som er knyttet til områder utenfor norske og russiske fiskerijurisdiksjonsområder. Hvilke konsekven-ser ikrafttredelsen av FN-avtalen bør få for Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon og andre regionale ordninger hva angår mekanismer for internasjonalt samarbeid i del III, er noe norske myndigheter vurderer nøye. Dette er for øvrig noe som norske myndigheter ikke kan ta stilling til alene. Enhver fremtidig ordning som følge av FN-avtalens ikrafttredelse, og som eventuelt vil kunne medføre justeringer i de premisser samarbeidet med for eksempel Russland nå skjer på, må bygge på en felles forståelse mellom Norge og Russland.

2. Fellesbestandene i Barentshavet skal forvaltes i tråd med føre-var-prinsippet.

Den norsk-russiske fiskerikommisjonen har de senere årene hatt føre-var-prinsippet som utgangspunkt for forvaltningen av norsk-arktisk torsk i Barentshavet. Inntil i fjor hadde man en gytebestand på 500 000 tonn som forvaltningsmål for torskebestanden, i tillegg til en fiskedødelighet tilsvarende det antatte føre-var-nivået Fpa=0,42. Fra og med inneværende år er det imidlertid kun målet om Fpa=0,42 som er opprettholdt, mens man har latt være å definere målet på bærekraftig gytebestand eller Bpa. Grunnen til det siste er at ICES nå har satt i gang en revisjon av føre-var-nivået for gytebestanden i lys av ny kunnskap om dynamikken som har vært i torskebestanden de siste 30-40 årene. Det kan i denne sammenheng vises til at det etter 1960 kun har vært i årene 1991 til og med 1997 at gytebestanden av norsk arktisk torsk har vært over 500 000 tonn. Gjennomgangen antas å være klar en gang i løpet av 2003. Inntil videre er det derfor ikke riktig slik det står i forslaget fra stortingsrepresentantene Elvik og Sørensen at Norge og Russland "baserer seg på" en minimum gytebestand på 500 000 tonn for norsk arktisk torsk.

Under den 29. sesjon av Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon i Tromsø i 2000, inngikk Norge og Russland en avtale om å holde totalkvoten for torsk stabil på 395 000 tonn (+ 40 000 tonn norsk kysttorsk) i årene 2001-2003, såfremt ikke nye vitenskapelige data klart talte for at denne burde reduseres/økes. I henhold til de vitenskapelige data som forelå da denne avtalen ble inngått ville man nådd målet om en gytebestand på 500 000 tonn i 2003 med god margin. De samme dataene sist høst viste at situasjonen er forandret. Dette illustrerer veldig godt hvilket dilemma fiskerimyndighetene ofte står overfor i forvaltningen av torsk og andre fiskebestander. Det som kan være en bærekraftig forvaltningsstrategi det ene året, kan det neste året vise seg å ikke være det lenger.

Sett fra fiskernes side kan det få svært alvorlige konsekvenser hvis man skal følge denne "berg- og dalbanen" fullt ut fra år til år. I tillegg til biologisk bærekraft må fiskerimyndighetene derfor også ta hensyn til målsettinger om økonomisk bærekraft, stabile rammebetingelser for fiskerinæringen og andre sosio­økonomiske forhold. Målet for norske myndigheter og for Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen vil alltid være å finne en optimal balanse mellom disse forskjellige målsettingene.

Det må like fullt understrekes at en økologisk bærekraftig forvaltning av norsk-arktisk torsk alltid vil være en overordnet målsetning for Norge i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen. Det var da også dette som var utgangspunktet da man vedtok 3-årsavtalen i 2000, og det var dette som var bakgrunnen for opprettelsen av en egen arbeidsgruppe for forvaltningsstrategier under fjorårets sesjon i fiskerikommisjonen. Arbeidsgruppen har nå fullført sitt arbeid, og det er et siktemål fra norsk side at dette arbeidet skal danne grunnlaget for utarbeidelsen av nye, bærekraftige forvaltningsstrategier for bl.a. torsk.

Situasjonen for norsk arktisk hyse illustrerer også veldig godt hva slags svingninger forvalterne må forholde seg til. Det internasjonale havforskningsrådet (ICES) skriver i sin tilrådning for neste år at hyse­bestanden "høstes utenfor sikre biologiske grenser". Årets totalkvote for hyse er 85 000 tonn. Anbefaling for 2003 er imidlertid 101 000 tonn. En totalkvote som neste år er 16 000 tonn høyere enn for inneværende år regnes altså som et bærekraftig uttak. Videre vil denne kvoten i henhold til ICES gi en gytebestand på 141 000 tonn i 2004, hvilket er 76 pst. over det anbefalte føre-var-nivået for gytebestanden på 80 000 tonn. Dette illustrerer også veldig godt at "utenfor sikre biologiske grenser" ikke er noen sikker indikator på en fiske­bestands tilstand eller utvikling.

Også for hyse har man fra norsk side som siktemål å få vedtatt langsiktige forvaltningsstrategier.

Når det gjelder lodde er det andre forutsetninger som gjelder for forvaltningen av denne bestanden enn de som gjelder for torsk og hyse ettersom lodden dør etter gyting. Dette gir en helt spesiell populasjonsdynamikk som gjør det vanskelig å vedta langsiktige forvaltningsstrategier for bestanden. I årene 1994 - 1998 var det for eksempel ikke noe fiske på denne bestanden, mens det de siste fire årene har vært en kraftig økning i kvoten fra 79 000 tonn i 1999 til 650 000 tonn i inneværende år. Den fastsatte kvoten har hele tiden vært i henhold til anbefalingen i denne perioden, og så sent som i inneværende år er bestanden regnet for å være "innenfor sikre biologiske grenser". Dette er, gitt loddens spesielle biologi, imidlertid ingen garanti for at den også vil anses å være innenfor sikre biologiske grenser i årene framover.

Oppsummeringsvis kan det slås fast at føre-var-prinsippet og en biologisk bærekraftig forvaltning allerede utgjør utgangspunktet for forvaltningen av fellesbestandene torsk, hyse og lodde i Barentshavet, og dette vil også være situasjonen i framtiden. I den grad det er mulig, har man fra norsk side også som siktemål å få vedtatt langsiktige forvaltningsstrategier for disse bestandene. Man må imidlertid samtidig være klar over at slike strategier alltid må balanseres i forhold til hensynene til økonomisk bærekraft og stabile rammebetingelser for fiskerinæringen.

På denne bakgrunn kan det derfor også slås fast at påstanden om at "forvaltningen av de norsk-russiske fellesbestandene kan i dag ikke sies å være økologisk og økonomisk bærekraftig", slik det står i forslaget til Elvik og Sørensen, ikke er dekkende for den faktiske situasjonen i Barentshavet.

3. Stortinget skal i forkant av forhandlingene med Russland om totalkvoten for fellesbestandene i Barentshavet konkretisere prinsippene for de norske posisjonene i forhandlingene.

Gjennom Grunnlovens system er det tillagt Regjeringen å forhandle og inngå traktater m.v. med fremmede makter. En konkretisering fra Stortingets side av prinsippene for de norske posisjonene i forhandlingene vil være nytt i forhold til dette system. Videre skal nevnes for så vidt gjelder traktatforhandlinger m.v. generelt, at i henhold til gjeldende praksis legger Regjeringen fram forhandlingsmandater for Den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité kun i de tilfeller hvor Regjeringen finner dette nødvendig. Dette vil også bli lagt til grunn for forhandlingene i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon.

For øvrig er de generelle prinsippene for norsk forvaltning av havet og de levende marine ressursene blant annet blitt nedfelt i St.meld. nr. 51 (1997-1998) ("Perspektiv-meldingen"), St. meld. nr. 12 (2001-2002) ("Havmiljømeldingen"), og det årlige budsjett-forslaget (St.prp. nr. 1). Disse er blitt drøftet og godkjent av skiftende Storting.

4. Beslutningsprosessen og posisjonene i forhandlingene om totalkvotene for de norsk-russiske fellesbestandene må være åpne, jfr. FN-avtalens artikkel 12, punkt 1.

FN-avtalens artikkel 12 angående åpenhet og deltagelse av blant annet frivillige organisasjoner gjelder kun internasjonale fiskeriforvaltningsorganisasjoners og -arrangementers virksomhet. Forslag nr. 4 tar imidlertid som utgangspunkt at artikkel 12, punkt 1 også kommer til anvendelse for den interne norske beslutningsprosess forut for internasjonale forhandlinger og sammensetningen av den norske forhandlingsdelegasjonen. En slik forståelse/tolkning er imidlertid ikke korrekt. Spørsmål vedrørende nasjonale beslutningsprosesser eller sammensetning av nasjonale forhandlingsdelegasjoner må løses på grunnlag av gjeldende norsk forvaltningspraksis i samsvar med forvaltnings- og offentlighetslovens bestemmelser.

En annen side av dette er selvfølgelig at det ville være svært vanskelig for den norske delegasjonen, for ikke å si umulig - gitt forhandlingenes strategiske, taktiske og repetetive karakter - å føre forhandlinger med andre land hvis det norske mandatet ble offentliggjort på forhånd og/eller i etterkant av forhandlingene. Forhandlinger, både om fiskeressurser og på andre områder, dreier seg om å gi og ta for å komme frem til en enighet. Å offentliggjøre den norske forhandlingsstrategien på forhånd ville medføre en dårligere posisjon for Norge i forhandlingene, med det resultat at norske interesser blir skadelidende, både på kort og lang sikt.

5. Berørte norske regionale myndigheter må på egnet måte tas med på råd i forkant av de norsk-russiske kvoteforhandlingene.

Til grunn for Fiskeridepartementets utnevnelse av delegasjon til de forskjellige fiskeriforhandlingene som Norge deltar i ligger en balansert vurdering basert i hovedsak på at berørte parter skal være representert, at delegasjonen må ha en håndterlig størrelse for delegasjonslederen samt forhandlingstaktiske hensyn. Utenom representanter for forvaltningen og havforsk­ningen har man til nå definert "berørte parter" som fi­skerinæringen.

Som følge av at regionale myndigheter, og da spesielt i Nord-Norge, har gitt uttrykk for en sterk interesse for fiskeriforhandlingene med Russland, har Fiskeridepartementet i år imidlertid også invitert landets fylkesordførere til å delta med én representant i den norske delegasjonen til 31. sesjon i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon.

Fiskeridepartementet har i tillegg invitert samtlige fylkesordførere til et møte 24. oktober d.å. om høstens fiskeriforhandlinger, hvor det bl.a. vil være anledning til å utveksle synspunkter om fiskeriforhandlingene med Russland.

6. Frivillige organisasjoner som er opptatt av fellesbestandene må på egnet måte gis plass i den norske forhandlingsdelegasjonen, jfr. FN-avtalens artikkel 12, punkt 2.

Som nevnt under pkt. 4 er det ikke korrekt at FN-avtalens artikkel 12, punkt 1 kommer til anvendelse for den interne norske beslutningsprosess forut for internasjonale forhandlinger og sammensetningen av den norske forhandlingsdelegasjonen. Spørsmålet om deltagelse må derfor vurderes i henhold til hensynene nevnt under pkt. 5, dvs. at berørte parter er representert, at delegasjonens størrelse er håndterlig, og at den har en sammensetning som gjør den i stand til å tjene norske interesser i forhandlingene på en best mulig måte.

Forøvrig kan det vises til at også norske miljøvernorganisasjoner har blitt invitert til et eget informasjons- og diskusjonsmøte 24. oktober d.å. vedrørende høstens fiskeriforhandlinger med andre land.

For å se ting i perspektiv, er det viktig å være klar over at det desidert største problemet i dag knyttet til FN-avtalen om fiske på det åpne hav ikke dreier seg om fiskeriforvaltningen i Barentshavet, men derimot den manglende ratifiseringen og oppfølgingen av avtalen blant det store flertallet av FNs medlemsland. Faktum er at det er få steder i verden hvor man har kommet så langt i gjennomføringen av FN-avtalens forvaltningsprinsipper som det man har klart i Barentshavet. Det er også svært få andre land som kan ha sies å ha hatt et tilsvarende vellykket samarbeid som det Norge og Russland har i nord når det gjelder forvaltningen av fellesbestander. Samtidig vil det selvfølgelig være et mål for norske myndigheter også i fortsettelsen å forbedre dette samarbeidet der dette er mulig i henhold til FN-avtalens forvaltningsprinsipper.