8.1 Innledning

For at samfunnet skal ha en tilfredsstillende beredskap i krise og krig, må det stilles krav til beredskapsforberedelsene på alle forvaltningsnivåer. Dette nødvendiggjør at ulike myndigheter må planlegge for å håndtere ekstraordinære situasjoner innenfor eget ansvarsområde. Det er behov for at det planlegges etter et felles mønster, og at de tiltak som iverksettes er koordinerte. God beredskap stiller derfor krav til at beredskapsarbeidet er godt samordnet.

I tillegg er det nødvendig å vurdere om rednings- og beredskapsressursene kan organiseres på en slik måte at det ligger til rette for en bedre tjenesteyting og ressursutnyttelse.

8.2 Sentralt nivå

Justisdepartementet har i henhold til kongelig resolusjon av 16. september 1994 et samordningsansvar for planleggingen av den sivile beredskapen. Dette innebærer ansvaret for å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsippavgjørelser med hensyn til det sivile beredskap. Departementene har en plikt til å informere Justisdepartementet om viktige saker innenfor bered­skapsområdet. Dette endrer ikke fagstatsrådenes konstitusjonelle ansvar for beredskapsarbeidet innen eget virksomhetsområde. Direktoratet for sivilt beredskap understøtter Justisdepartementets samordningsrolle og er et ressurs- og kompetansesenter for generell kriseberedskap på sentralt, regionalt og lokalt nivå og leder Sivilforsvaret.

I henhold til kgl. res. 3. november 2000 om internkontroll og systemrettede tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene, skal Justisdepartementet motta rapporter og føre tilsyn med departe-mentene og utarbeide rapporter om status for den sivile beredskapen. Det stilles krav til departementene om et systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Instruksen legger vekt på at departementene har styringssystemer for ivaretakelse av samfunnssikkerhet og beredskap internt i departementene og i underlagte ledd, rutiner for resultatoppfølging, og planer for å kunne håndtere ekstraordinære situasjoner, sikkerhetspolitiske kriser og krig. Departementene skal gjennom styringsdialogen få på plass en god oppfølging av sikkerhets- og beredskapsoppgavene overfor underliggende virksomheter. Det er lagt opp til en rapporteringsordning til Justisdepartementet.

I fred er det etablert tre faste beredskaporganisasjoner på sentralt nivå. Disse er justisministerens rådgivende stab i forbindelse med terror- og sabotasjesituasjoner, beredskapsorganisasjonen i forbindelse med atomulykker bygget opp rundt kriseutvalget ved atomulykker hvor helseministeren er ansvarlig, og Statens forurensningstilsyns beredskapsstab i forbindelse med akutt forurensning, hvor miljøvernministeren er ansvarlig.

Sårbarhetsutvalget mener at arbeidet med sikkerhet og beredskap er for fragmentert, og foreslår at det blir opprettet et eget departement der en rekke sikkerhetstilsyn og direktorater underlegges. Utvalgets forslag er knyttet til målsettingen om å samle og styrke arbeidet med sikkerhet og beredskap. Det anbefales å legge særlig viktige aspekter ved samfunnets sikkerhets- og beredskapsarbeid til ett departement med autoritet og gjennomslagskraft for samfunnssikkerhet i bred forstand. Hensikten er å gi dette arbeidet økt politisk fokus og tyngde, øke mulighetene for å se helheten i beredskapsarbeidet og sikre en bedre ressursutnyttelse. En rekke tilsyn og direktorater foreslås av Sårbarhetsutvalget lagt inn under et departement for sikkerhet og beredskap, blant annet Politidirektoratet, Politiets overvåkingstjeneste (nå Politiets sikkerhetstjeneste), Direktoratet for sivilt beredskap, Direktoratet for brann og eksplosjonsvern(nå Direktoratet for brann og elsikkerhet), hovedredningssentralene og fylkesmennenes beredskapsenheter. Utvalget foreslår også at Forsvarets sikkerhetstjeneste blir delt. Forsvarssjefen bør beholde de elementer som er nødvendige for å ivareta de militære sikkerhetsoppgaver, mens den delen av Forsvarets sikkerhetstjeneste som får oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet etter sikkerhetsloven skilles ut og legges under samme departement som Politiets overvåkingstjeneste. Andre virksomheter som utvalget mener bør vurderes underlagt styring fra samme departement er blant annet Oljedirektoratets sikkerhetsavdeling, Statens strålevern, Produkt- og elektrisitetstilsynet og transporttilsynene. Utvalget gir klare anbefalinger om å utvikle en samlet strategi og metode for tilsynsvirksomheten. Det foreslås at som hovedregel må sikkerhets- og beredskapstilsyn legges inn under et annet departement enn det departement som har forvaltningsansvaret for respektive sektor, og at dette bør være et departement med hovedansvar for sikkerhet og beredskap. Et departement eller direktorat bør gis rett og plikt til å vurdere sikkerhets- og beredskapsmessige svakheter i andre departementer, og på tvers av sektorene.

Justisdepartementets samordnings- og tilsynsrolle på sikkerhets- og beredskapsområdet skal videreutvikles og styrkes, særlig i forhold til samfunnskritiske funksjoner. Justisdepartementet er tillagt et samordnings- og tilsynsansvar for beredskapsarbeidet i sivil sektor og skal fastsette overordnede retningslinjer og rammer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i departementene. Departementene skal på bakgrunn av de overordnede målsettinger operasjonalisere arbeidet innenfor sine sektorer og utforme konkrete mål. Justisdepartementet vil på dette grunnlag holde en samlet oversikt.

Justisdepartementets nye samordnings- og tilsynsrolle vil gi en helhetlig oversikt og gi muligheter til å se forebyggende sikkerhetsarbeid og beredskap i alle sektorer samlet, herunder samfunnssikkerhetsmessige viktige funksjoner som transportsektoren, petroleumsvirksomheten og energiforsyningen. Arenaer for dialog og mulighet for erfaringsoverføring mellom samfunnsviktige områder vil kunne etableres. Justisdepartementet skal utvikle sin rolle som service- og tilretteleggende departement for de øvrige departementene på beredskapsområdet. Samordningen av planleggingen skal styrkes slik at alvorlige beredskaps- og sikkerhetsutfordringer reflekteres i de tiltak som planlegges iverksatt ved kriser. Dette kan for eksempel gjelde en samordnet vurdering av hvilke tiltak som bør iverksettes i tilfelle alvorlig svikt i IKT, særlig knyttet til samfunnskritiske funksjoner.

Grensesnittet mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Justisdepartementet på sikker­hetsområdet vil bli vurdert.

Regjeringen Stoltenberg foreslo i St.prp. nr. 45 (2000-2001) at Stortinget skulle beslutte at Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) skulle opprettes som et eget direktorat direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Opprettelsen skulle først og fremst skje gjennom en overføring av ressurser fra Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben. Forsvarskomiteen ba i Innst. S. nr. 342 (2000-2001) Regjeringen komme tilbake til Stortinget med spørsmålet i stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet.

Den forebyggende sikkerhetstjeneste i Norge står i årene som kommer overfor en rekke nye oppgaver og utfordringer. Dette skyldes flere forhold, herunder den samfunnsmessige, sikkerhetspolitiske og teknologiske utvikling, men i særlig grad tjenestens utvidede ansvar og oppgaver i den sivile forvaltning. Det vil i den forbindelse være en særlig utfordring å få på plass en effektiv styring og kontroll av tjenesten. Det er Regjeringens oppfatning at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal ha ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste etter sikkerhetsloven i sivil og militær sektor. Det vil sikre en helhetlig tilnærming til sikkerhetsarbeidet på tvers av militær og sivil sektor, og sikre en effektiv utnyttelse av ressursene innenfor forebyggende sikkerhet. Etter Regjeringens oppfatning tilsier imidlertid Nasjonal sikkerhetsmyndighets ansvarsområde, særlig innenfor sivil sektor, at Nasjonal sikkerhetsmyndighet organiseres utenfor Forsvarets militære organisasjon. Det anses i den sammenheng som naturlig og hensiktsmessig at Nasjonal sikkerhetsmyndighet etableres som et direktorat rett under et fagdepartement. Regjeringen går inn for at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal opprettes som et eget direktorat administrativt underlagt Forsvarsdepartementet. Videre legges det opp til at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal rapportere (med faglig ansvarslinje) i militær sektor til Forsvarsdepartementet, og til Justisdepartementet i sivil sektor.

Regjeringen går inn for å etablere et direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet under Justisdepartementet bestående av Direktoratet for brann- og elsikkerhet med unntak av den næringsrettede delen av tilsynsvirksomheten, og Direktoratet for sivilt beredskap. Ytterligere styrking av dette direktoratet kan bli aktuelt som konsekvens av Regjeringens bebudede gjennomgang av tilsyn særlig i forhold til svært farlige produkter, transport av farlig gods og storulykker. Spørsmål om lokalisering vil bli avklart som ledd i Regjeringens gjennomgang av de mange og ulike tilsyn, blant annet sikkerhetstilsyn innen transportsektoren. Næringsli­vets sikkerhetsorganisasjons organisatoriske forankring vurderes i sammenheng med dette.

Det vil bli vurdert etablert et fremtidig beredskaps- og øvingssenter for politiet, øvrige nødetater og Sivilforsvaret på nåværende Luftforsvarets skolesenter i Stavern. Anlegget i Stavern ligger også til rette for administrativ virksomhet for politiet og Sivilforsvaret.

Etableringen av et direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet vil gi en felles myndighetslinje fra sentralt til lokalt nivå innen brann, redning og generell beredskap og gi et felles operativt og samordnende fagmiljø for hendelser på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Direktoratet skal videre legge grunnlaget for at Sivilforsvarets forsterkningsressurser videreutvikles i tett relasjon til de kommunale redningsressurser, og ha et tverrsektorielt perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner hvor det offentlige må ha en beredskap. Det vil bli lagt vekt på å kunne se brannvesenets og Sivilforsvarets skolevirksomheter i en nærmere sammenheng. En annen viktig oppgave er å være nasjonal fagmyndighet på brannvernområdet og føre tilsyn med kommunale brannvesen. Direktoratet vil ha ansvaret for sivilforsvarstiltak som varsling, tilfluktsrom og evakuering. Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil også være Sivilforsvarets øverste ledelse.

Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet skal videreføre arbeidet rundt de avtaler som er truffet i forbindelse med Sivilforsvarets internasjonale katastrofebistand.

Direktoratet vil dessuten ha ansvar for administrative og praktiske oppgaver på beredskapsområdet, slik som samband, planverk og utarbeidelse av øvelseskonsepter i forhold til de sannsynligste sikkerhetspolitiske og antatt farligste hendelser samfunnet kan stå overfor. Arbeidet skal utføres i tett samarbeid med militære myndigheter innen rammen av totalforsvarskonseptet. I planleggingsarbeidet skal direktoratet videre koordinere planleggingen mot øvrige direktoraters planleggingsarbeid og sørge for koordinering mellom nasjonal planlegging og planlegging i enkelte etater med sikte på at beredskapsplanleggingen tar høyde for et bredt spekter av scenarier og at øvrige direktorater får støtte i sitt planleggingsarbeid i den grad de har behov for det.

Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet skal være etablert fra 1. januar 2003.

8.3 Regionalt nivå

Politiet er i politilovens § 27 tredje ledd gitt en klar hjemmel for, og en plikt til, å iverksette nødvendige tiltak for å avverge fare og begrense skade i forbindelse med ulykkes- og katastrofesituasjoner som rammer materielle verdier. Bestemmelsen innebærer at politiet er gitt et akutt sektorovergripende operativt ansvar ved ulykker og katastrofer i fred innenfor alle samfunnsområder. Vedkommende politimester har med andre ord i en akuttfase myndighet til å fatte beslutninger som også berører andre myndigheters ansvarsområde, inntil ansvaret overtas av ansvarlig myndighet.

Fylkesmannen kan beslutte å overta den regionale samordningsfunksjon fra vedkommende politimester etter akuttfasen. Nærmere retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred er gitt ved kgl. res. av 12. desember 1997 med tilhørende retningslinjer og kommentarer.

Staten har det overordnede ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og fylkesmannen er statens representant på regionalt nivå. Fylkesmannens beredskapsoppgaver er hjemlet i kgl. res. av 21. september 1979, instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid. Instruksen slår fast at fylkesmannen skal samordne og føre tilsyn med alt beredskapsarbeid i fylket. I dette ligger det at han skal påse - og aktivt påvirke - at kommunene og fylkeskommunene gjennomfører nødvendige tiltak for å sikre sine innbyggere mot aktuelle risiki og farer. Fylkesmannen har et regionalt samordningsansvar under kriser og katastrofer i fred, jf. kgl. res. av 12. desember 1997, og har også et særskilt ansvar for planmessig koordinering i tilfelle atom­ulykke, jf. kgl. res. av 26. juni 1998.

Fylkesmannen har en viktig rolle som veileder og pådriver overfor regionale statlige etater, fylkeskommunen og kommunene. Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og ved behov støtter og veileder kommunene i deres arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser og systematisk samfunnssikkerhet. Videre sikrer fylkesmannen at kommunene har evne til å håndtere større hendelser og ekstraordinære situasjoner, gjennom øvelser og veiledning i utarbeidelse av kriseplaner. Fylkesmannen har også innsigelsesrett i henhold til plan- og bygningsloven i forhold til planer som er i strid med viktige sikkerhets- og beredskapsinteresser.

Fylkesmannen har på regionalt nivå den overordnede ledelse av sivile beredskapstiltak ved beredskap og i krig. Som et ledd i forberedelsene til å kunne utøve denne funksjonen har fylkesmannen et nært samarbeid med de regionale militære ledere. Fylkesmannen har i dag et overordnet ansvar for Sivilforsvaret i fylket.

Sårbarhetsutvalget anbefalte at regelverket for samordning på regionalt nivå under krisesituasjoner i fred bør gjennomgås, og uttalte blant annet at man ikke er overbevist om at dagens ordning for samordning på regionalt nivå er tilfredsstillende i forhold til kravet om raske beslutninger. Fylkesmannskollegiet tok i sin høringsuttalelse til orde for en revurdering av spørsmålet om fylkesmannens adgang til å treffe beslutninger på tvers av myndighetsgrensene. Fylkesmannskollegiet mente det var viktig at en slik fullmakt er klarlagt, og fremholdt i tillegg at mangel på beslutningsrett kan skape problemer for en effektiv krisehåndtering ved uenighet på regionalt nivå. Arbeids- og administrasjonsdepartementet var i sin høringsuttalelse av en annen oppfatning, og uttalte blant annet at

"en eventuell lovfestet adgang for fylkesmennene til å treffe sektorovergripende beslutninger i en krisesituasjon vil (dessuten) være en fullmakt som p.t. er uten sidestykke i norsk forvaltning i fredstid. En eventuell slik fullmakt reiser derfor viktige prinsipielle spørsmål blant annet av juridisk og forvaltningsmessig karakter, og vil kreve omfattende utredning før eventuell beslutning tas. Før et slikt arbeid starter opp, bør det være bred enighet om behovet for en eventuell hjemmel."

Instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid, kgl. res. 21. september 1979 vil bli revidert.

Når det gjelder spørsmålet om fylkesmannens adgang til å treffe beslutninger på tvers av myndighetsgrensene, mener Regjeringen at innføring av en slik beslutningsrett reiser så store prinsipielle utfordringer at det ikke anses hensiktsmessig å arbeide videre med spørsmålet. En slik beslutningsrett vil blant annet innebære at ordinære ansvarslinjer settes til side, og vil være et brudd med de prinsipper som ligger til grunn for samfunnssikkerhetsarbeidet (især ansvars- og likhetsprinsippet).

Fylkesmannens beredskapsansvar er knyttet til det ansvaret man i dag har innenfor de ulike sektorer, primært samferdselssektoren og skolesektoren. Fylkeskommunenes ansvar for å innarbeide sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i fylkesplanleggingen skal tydeliggjøres.

8.4 Lokalt nivå

Kommunene stilles overfor krav til sikkerhet og beredskap på en rekke områder. Dette gjelder for eksempel krav til helse, miljø og sikkerhet som kommunene er ansvarlig for i kraft av å være arbeidsgiver. På andre områder stilles eksplisitt krav til sikkerhet, for eksempel kommunenes plikter i henhold til lov om helsemessig og sosial beredskap og plikten til å ha beredskap mot akutt forurensing. Sikkerhetsloven med forskrifter gjelder også for kommuneforvaltningen. Iverksettelsen av loven ble formidlet til brukerne gjennom landsomfattende regionale konferanser i regi av Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarsdepartementet.

Kommunene skal under kriser og krig i størst mulig grad holde sin virksomhet og tjenestetilbud i funksjon. Kommunene har i tillegg forpliktelser som ledd i landets beredskap mot krig, hvor man blant annet er pålagt plikter når det gjelder rasjonering i henhold til lov 14. desember 1956 nr. 7 om forsynings- og beredskapstiltak.

Styrking av kommunenes beredskap har de senere år vært et satsingsområde i det sivile beredskapsarbeidet, og i perioden 1999-2002 ble det lagt opp til en bred satsing for å legge forholdene til rette for en bedret kommunal beredskap. Myndighetenes vektlegging av samfunnssikkerhet og beredskap i forbindelse med tusenårsskiftet, førte også til en omfattende planlegging av beredskapstiltak i den enkelte kommune.

Ved utgangen av 2000 har 85 pst. av landets kommuner gjennomført eller startet opp med risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er imidlertid store forskjeller i status mellom fylkene. Risiko- og sårbarhetsanalyse er en metode for å kartlegge et bredt spekter av risiki som kan medføre trussel mot liv, helse, miljø og samfunnsviktige funksjoner. På samme tidspunkt hadde ca. 90 pst. av kommunene utarbeidet kriseplaner.

Regjeringen mener det er viktig å trekke videre på de erfaringer som ble gjort i forbindelse med overgangen til år 2000. For å sikre at det gode nivået på kommunenes beredskap videreføres, legges det opp til en ytterligere styrking av kommunenes arbeid på samfunnssik­kerhetsområdet. I denne sammenheng vil det blant annet bli arbeidet med å styrke bredden og kvaliteten i kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser, og det er et mål at kommunene gjennomfører regelmessige beredskapsøvelser. Det vil også bli arbeidet for at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i den ordinære kommuneplanleggingen blir ivaretatt, med sikte på å forebygge skader på mennesker, miljø og materielle verdier.

Spørsmålet om motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak er tilstrekkelig, eller om kommunene bør pålegges en generell plikt til å drive beredskapsplanlegging, har vært et gjennomgangstema siden omleggingen av det sivile beredskap tok til.

Sårbarhetsutvalget anbefalte at kommunene påleg­ges en plikt til beredskapsplanlegging. Utvalget mente kommunene bør få en plikt til å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser og kriseplaner, herunder plikt til å ha en kriseledelse, informasjonsplan, varslingsliste og en oversikt over samarbeidsavtaler med frivillige organisasjoner og andre kommuner mv. Sårbar­hetsutvalget har videre påpekt at man fra utvalgets side ikke ser for seg at en slik planleggingsplikt skal medføre noen forpliktelse for kommunene til å gjennomføre særskilte beredskapstiltak. Utvalget synes å ha lagt til grunn at kommunene selv vil iverksette nødvendige skadeforebyggende tiltak i tilfelle risiko- og sårbarhetsanalysene avdekker særlige risiki.

Det store antallet av kommuner som har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser, viser etter Regjeringens vurdering at satsingen på motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak har gitt gode resultater.

Det arbeid som har pågått overfor kommunene på beredskapsfeltet de senere år føyer seg inn i en slik strategi. Regjeringen har likevel, i tråd med Sårbarhetsutvalgets anbefaling, kommet til at det bør innføres en generell beredskapsplikt. Det vil være klargjørende for kommunene, og vil lette arbeidet med å sikre at kommunene har en gjennomgående beredskap. Det vil medføre at kommunenes ulike forpliktelser på bered­skapsområdet i større grad kan sees i sammenheng. Det vil bli lagt vekt på at de positive sider ved dagens ordning viderebringes og at det legges til rette for interkommunale løsninger. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et lovforslag på et senere tidspunkt.

8.5 Særlig om Svalbard

Forholdene på Svalbard skiller seg fra fastlandet på mange måter. Blant annet geografisk beliggenhet og store avstander, klima, bosettingsstruktur, organisatoriske og geopolitiske forhold gjør at utfordringene når det gjelder samfunnssikkerhet må løses på andre måter enn på fastlandet.

Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 gir rammen for norsk myndighetsutøvelse på Svalbard. Det er derfor kun et meget begrenset militært nærvær på Svalbard, ved at Kystvakten bidrar som en ressurs for Sysselmannen i redningssammenheng.

Sivilforsvaret er ikke representert på øygruppen, og det er heller ikke opprettet politireserve. Sysselmannen er så vel politimester som fylkesmann, og ivaretar i praksis mange av de oppgaver som på fastlandet er spredt på ulike etater. Svalbard er heller ikke inndelt i kommuner, og ulike oppgaver når det gjelder samfunnssikkerhet, ivaretas i de ulike bosettingene av ulike aktører.

Slike forhold gjør at problemstillinger når det gjelder samfunnssikkerhet på Svalbard i mange tilfeller løses særskilt, med tiltak og virkemidler som er tilpasset de enkelte utfordringene. Det kan herunder nevnes at det arbeides med risiko- og sårbarhetsanalyse for Svalbard.