7.1 Innledning

I kapitlet gis en fremstilling av samarbeidsmønsteret innen rammen av totalforsvarskonseptet og annet sivilt-militært samarbeid. Mønsteret i det sivil-militære samarbeidet er endret de senere år. De tradisjonelle skillene mellom fredskriser, sikkerhetspolitiske kriser og krig er blitt utfordret blant annet fordi også trusselen fra ikke-statlige aktører må møtes. Dette medfører et behov for å vurdere hvordan nye utfordringer for det sivil-militære samarbeidet kan ivaretas.

Forsvarskonseptet er basert på følgende pilarer:

• – et nasjonalt, balansert og fleksibelt forsvar

• – alliert militært samvirke og internasjonalt forsvarssamarbeid

• – totalforsvaret og annet sivilt/militært samarbeid

• – verneplikt

På samme måte som forsvaret av norsk territorium og suverenitet forblir Forsvarets mest fundamentale oppgave, utgjør totalforsvarets mekanismer for sivil støtte til Forsvaret i slike situasjoner den mest grunnleggende form for sivilt-militært samarbeid. I denne meldingen brukes totalforsvarsbegrepet om mekanismene for den sivile støtten til det militære forsvar av norsk territorium. Benevnelsen sivilt beredskap vil fortrinnsvis bli brukt om de forberedelser som foregår på sivil side med sikte på å kunne støtte forsvaret av norsk territorium eller sikre det sivile samfunn og sivile funksjoner ved krise og krig. Benevnelsen sivilt-militært samarbeid inkluderer de samarbeidsmønstre som etableres for å løse oppgaver som kommer i tillegg til de oppgaver som skal løses med utgangspunkt i beredskapslovgivningen.

Terror- og sabotasjeaksjoner, herunder statsdirigert terror/sabotasjevirksomhet, har alltid vært betraktet som særlig alvorlig. Bekjempelse av kriminalitet er en definert politioppgave, og det generelle ansvaret for anti-terrorberedskap i fred er lagt til politiet.

Gjeldende retningslinjer og instrukser for bistand fra Forsvaret til politiet klarlegger blant annet ansvars- og kompetansespørsmål. I henhold til disse er det politimesteren som har det overordnede operative ansvar, selv om gjennomføringen kan skje som en militær operasjon. Politimesteren kan derfor i prinsippet på ethvert stadium av innsatsfasen stoppe den militære delen av operasjonen, på samme måte som enhver politioperasjon.

Det er utarbeidet et eget terror- og sabotasjeplanverk for politiet. Planverket er en ramme for de tiltak som politiet skal planlegge for og iverksette ved terror/sabotasjesituasjoner. Innsetting av Forsvarets spesialkommando krever en politisk beslutning. Forsvarets spesialkommando vil bli gitt politimyndighet, og politiets våpeninstruks og øvrige instrukser vil gjelde for den aktuelle aksjon.

Beredskapslovgivningen er fortrinnsvis utformet med tanke på en krig, og fullmaktene til å rekvirere sivile ressurser i medhold av beredskapslovgivningen vil ikke nødvendigvis komme til anvendelse i alle typer krisesituasjoner. I krisesituasjoner hvor beredskapslovgivningen ikke er trådt i kraft forutsettes samhandlingen mellom Forsvaret og sivile leverandører i stor utstrekning å basere seg på vanlige kommersielle vilkår. Utfordringen blir å finne et konsept for sivil støtte som kan gi Forsvaret en sikkerhet for leveranser, samtidig som at dette må foregå innenfor et privat marked.

7.2 Samarbeid politi og forsvar

I et beredskapsperspektiv vil politiet stå overfor store utfordringer. Dette gjelder både i forhold til tilgjengelige ressurser og i forhold til kompetanse. Det har hittil ikke vært reist innvendinger mot at det i nødvendig utstrekning gjøres bruk av Forsvarets bistand til løsning av politioppgaver etter nærmere fastsatte retningslinjer.

Sårbarhetsutvalget var særlig opptatt av problemstillingen med felles sivil-militær ressursbruk og utvikling av forholdet mellom politi og forsvar, og presenterte forslag som åpner opp for i større grad å bruke militære ressurser i situasjoner i fredstid. Utvalget mente eksisterende regelverk og beslutningsprosedyre for bistand fra Forsvaret til politiet i fred bør gjennomgås med sikte på at man i kritiske situasjoner så raskt som mulig vil kunne sette inn militære ressurser som støtte til politiets krisehåndtering. I tillegg kan det være aktuelt med en ny drøfting av beredskapslovgivningen. Utvalget mente videre at det bør foretas en grundig utredning for å vurdere om kommandoforholdene mellom politiet og Forsvaret er hensiktsmessig i forhold til de trusler samfunnet kan risikere å stå overfor. Sårbarhetsutvalget anførte også at rutinene knyttet til dagens ordning for bistand til politiet er for byråkratiske, og kan bidra til for lang beslutningsprosess.

Prosedyrer for Forsvarets bistand til politiet er regulert i instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred, vedtatt ved kongelig resolusjon av 13. februar 1998. Forutsetningen for bistanden er at politiets egne personell- og/eller materiellressurser ikke strekker til, og instruksen bygger på resonnementet om at bistand som kan oppfattes å være kontroversiell bør besluttes av politiske myndigheter ved Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Instruksen omfatter to bistandstyper:

• – Alminnelig bistand

• – Bistand i ekstraordinære faresituasjoner

Med "alminnelig bistand" forstås større ulykker og naturkatastrofer, samt bistand i forbindelse med uskadeliggjøring eller fjerning av eksplosiver med videre. I slike tilfeller skal politimesteren rette sin anmodning om bistand til Forsvarskommando Sør-Norge eller Forsvarskommando Nord-Norge. Med "bistand i ekstraordinære faresituasjoner" forstås bistand til politiet i forbindelse med pågriping av farlige forbrytere eller farlige sinnslidende når det er nødvendig for å avverge nærliggende fare for liv eller helse, samt bistand ved "nærliggende fare for anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser, og til avverging og bekjempelse av slike". I disse tilfellene skal politimesteren rette sin anmodning til Justisdepartementet, som eventuelt vil fremme bistandsanmodningen overfor Forsvarsdepartementet.

Annen bistand fra Forsvaret til politiet enn bistand som omfattes av ovennevnte instruks, eller som er særskilt regulert i annet regelverk, kan bare ytes etter beslutning av Forsvarsdepartementet. Politimesteren må i slike tilfeller rette sin anmodning om bistand til Justisdepartementet. Justisdepartementet vil etter vurdering eventuelt anmode Forsvarsdepartementet om at Forsvaret yter nærmere angitt bistand. Forsvarsdepartementet meddeler Forsvarssjefen hvilken bistand som skal ytes.

Grunnlovens § 99 annet ledd gir indirekte uttrykk for et grunnprinsipp om at det under normale forhold bare er politiet som er bemyndiget til å benytte tvang overfor norske borgere. Opprettholdelse av ro og orden på norsk territorium og i områder under norsk jurisdiksjon, er en ren politioppgave. Dette gjelder også i forhold til beskyttelse av norske olje- og gassinnstallasjoner offshore. Fra dette utgangspunktet oppstiller bestemmelsen i grunnloven to unntak: Slik maktbruk kan anvendes dersom den er hjemlet i formell lov, eller dersom en forsamling forstyrrer den offentlige ro og orden og ikke oppløser seg selv etter at straffelovens opprørsparagrafer er blitt opplest av politiet. Opprørs­alternativet forutsetter en situasjon hvor det dreier seg om oppløp av større dimensjoner enn de relativt beskjedne forstyrrelsene som teoretisk sett kan rammes av straffeloven. "Opprør" er videre av offensiv karakter og forutsetter aktivitet, noe som gjør at det neppe kan brukes militærmakt mot en forsamling som forstyrrer den offentlige ro og orden ved ren passivitet.

Det er lagt til grunn at det ikke kreves særlig lovhjemmel for militær maktbruk mot terrorister og andre i situasjonen som er beskrevet i bistandsinstruksens bestemmelser om "nærliggende fare for anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser".

Trusselen mot petroleumsinfrastrukturen er i dag lav, men det sikkerhetspolitiske bildet kan fort endre seg. En fremtidig trussel blir vurdert til å være endret fra en risiko for massivt angrep mot infrastrukturen til angrep av mer begrenset type, for eksempel utført av mindre spesialstyrker eller statsstøttede irregulære styrker.

De etablerte ansvarsforhold og det eksisterende planverk på dette felt reflekterer i en viss grad situasjonen på 1970- og 1980-tallet. Forsvaret har betydelige ressurser som anvendes i forbindelse med sikring og beskyttelse av infrastrukturen. Blant annet kan nevnes fartøyer og fly, samt kommando og kontrollapparatet over disse, og aktive og passive overvåkningskilder. Den spisse enden i antiterroroperasjoner utgjøres av Forsvarets spesialstyrker med tilhørende støtteapparat. Forsvarets rolle og oppgaver vedrørende sikring og beskyttelse av infrastrukturen offshore har i lengre tid vært under utredning, og særlig har ansvarsforholdet mellom politiet og Forsvaret vært diskutert. Ut fra dagens ansvarsforhold er politiet ansvarlig for beskyttelse og sikring av infrastrukturen offshore mot terrorisme og andre kriminelle handlinger som ikke er å anse som militære angrep. Dette ansvaret tilligger politiet både i fred, krise og krig, med mindre annet bestemmes i medhold av lov.

I en sikkerhetspolitisk krisesituasjon kan imidlertid (trusler om) anslag hvor ulike typer aktører direkte eller indirekte kan stå bak, skape usikkerhet om man står overfor en kriminell handling eller anslag av militær karakter. I slike tilfeller bør det på forhånd være avklart prosedyrer for når eventuelt Forsvarets ansvar begynner og politiets slutter. Ett scenario kan i en sikkerhetspolitisk spent situasjon være omfattende sabotasjeaksjoner fra statsstøttede irregulære grupper (ikke-militære) mot flere objekter på norsk kontinentalsokkel samtidig, med det formål å presse norske myndigheter til å handle på en bestemt måte. I utgangspunktet vil norske myndigheter betrakte anslagene som en særskilt alvorlig form for kriminalitet, og ikke som et væpnet angrep rettet mot Norge.

En overføring av ansvaret fra politiet til Forsvaret kan etter gjeldende rett besluttes av Kongen når vilkårene i beredskapsloven § 3 er oppfylt; det forutsetter bl.a. at "riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare". Dette er skjønnsmessige kriterier hvor Regjeringen langt på vei vil ha et betydelig spillerom til å vurdere situasjonen.

Regjeringen mener at prosedyrene i forbindelse med Forsvarets bistand til politiet ikke bidrar til eller medfører et uheldig tidsbruk, slik Sårbarhetsutvalget antyder. Parallelt med de politiske vurderinger vil alltid operative ledd være forhåndsvarslet, og man unngår derved forsinkelser. Erfaringen er også at behandlingen av disse saker foregår meget raskt i departementene. Det er igangsatt en evaluering av gjeldende instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred. I denne evalueringen vil blant annet prosedyrene i forbindelse med bistandsanmodninger og behovet for flere bistandskategorier, bli vurdert.

Bruk av militære styrker mot sivile personer bør alltid være underlagt politisk styring og kontroll. Endringer i rutinene gjøres fortløpende ved behov. I denne sammenheng vises det også til at det nylig er etablert en samarbeidsavtale mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet om Kystvakten, og at det arbeides med å fastsette en særskilt instruks for samarbeidet mellom Grensekommissæren, politimesteren og Forsvaret vedrørende grenseoppsynet og grensekontrollen langs landegrensen mot Russland.

Politiets kapasitet til å møte enkelte former for krisesituasjoner er begrenset, og i noen tilfeller vil det være nødvendig å innhente bistand fra Forsvaret. Regjeringen understreker derfor behovet for å videreutvikle samarbeidet mellom politiet og Forsvaret gjennom utvikling av koordinerte planverk, prosedyrer og regelmessige samøvelser.

7.3 Støtteplanlegging til Forsvaret

St.prp. nr. 45 (2000-2001) om Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 pekte på behovet for helhetlig utnyttelse av sivile og militære ressurser for å ivareta norsk sikkerhet og norske interesser. Innst. S. nr. 342 (2000-2001) om omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 legger vekt på at Forsvarets fundamentale oppgave er forsvar av norsk territorium og suverenitet og at adgangen til å skaffe til veie ressurser gjennom fullmaktene i beredskapslovene ikke svekkes. Etter avslutningen av "den kalde krigen" har støtteplanleggingen til Forsvaret endret karakter, fra å basere seg på omfattende detaljplanlegging til å kunne møte Forsvarets behov for støtte ved en invasjon til å vurdere hvordan Forsvarets behov for sivil støtte kan ivaretas også i situasjoner hvor beredskapslovgivningen ikke er trådt i kraft.

Beredskapslovgivningen vil også i fremtiden utgjøre et grunnlag for det sivilmilitære samarbeidet. Beredskapslovgivingen med sine omfattende muligheter til rekvisisjon av sivile ressurser vil imidlertid kun være relevant for et fåtall av de situasjoner samfunnet må planlegge i forhold til. Nye sikkerhetspolitiske utfordringer, endringene i forsvarsstrukturen og metodikk innen forsyningsplanleggingen innebærer et redusert volum og redusert detaljeringsgrad innen planlegging av forsyningsstøtte til Forsvaret. For å sikre den nødvendige støtte til Forsvaret uten at beredskapslovgivingen har trådt i kraft vil også andre muligheter og virkemidler enn dem som fremgår av beredskapslov-givningen bli vurdert.

Uansett om beredskapslovgivningen er trådt i kraft eller ikke vil tendensen i den fremtidige sivilmilitære samhandling kunne sies å bevege seg fra kvantitet til kvalitet, fra planlegging til operativitet og fra det nasjonale til det internasjonale. I sterkere grad enn tidligere må det sivile støtteapparat være forberedt på å kunne levere et bredere spekter produkter, på kortere tid og over større avstander enn man har planlagt for tidligere. Dette stiller andre krav til det sivilmilitære samarbeidet enn hva som har vært tilfelle i forhold til tidligere planlegging.

Forsyningsplanlegging til Forsvaret forutsetter et nært samarbeid på alle nivå vedrørende sivil støtte til Forsvaret og at behovene for sivil støtte fastsettes av Forsvaret i samarbeid med sivile leverandører og berørte fagdepartementer. Behovet for å støtte Forsvaret med forsyninger av olje og drivstoff, mat og andre forsyninger løses for de fleste forsyninger best gjennom operative beredskapsorganer i tilknytning til en eksisterende bransje. Systemene for støtte til Forsvaret vil derfor i størst mulig grad bli bygget på virksomhetene og den enkelte bransjes organisering og infrastruktur. Kun for de alvorligste tilfellene vil det være behov for ekstraordinære beredskapsordninger, som beredskapslagre i utsatte områder og for spesielle produkter.

Nye oppgaver som krever større fleksibilitet, mobilitet og reaksjonsevne, redusert nasjonal forsvarsstruktur som øker behovet for å flytte avdelinger hurtig mellom landsdeler og større ambisjoner om beredskap for en reaksjonsstyrke til internasjonale operasjoner, gjør at det også i fremtiden vil være behov for en transportberedskapsordning. Forsvarets nye struktur og forhåndsdefinerte transportbehov vil legge grunnlaget for utforming av den fremtidige transportberedskapsordningen.

For å tilfredsstille kravene til kort reaksjonstid må de mest operative delene av Forsvaret selv ivareta store deler av sitt logistikkbehov. Avdelinger som driver fredsoperativ virksomhet antas i stor grad å være selvforsynt og kan dekke sitt behov ved normale kanaler ved en mindre omfattende krise. Dette vil også gjelde HV-styrker.

I framtiden vil Forsvaret måtte forholde seg mer direkte til næringslivet også for beredskap og vil inngå kontrakter med aktuelle leverandører. Fagdepartementene vil imidlertid også i fremtiden kunne bistå i prinsipielle saker og i forbindelse med behov for særskilt opplegg for logistikkplanlegging til Forsvaret.

Det nye fellesoperative militære hovedkvarter ved Jåtta skal blant annet utarbeide operative behov og fremme disse til Forsvarssjefen som stiller krav og følger disse opp vis á vis styrkeprodusenter og støttevirksomhet, og være overordnet landsdelskommandoene. Etableringen av en egen felles logistikkorganisasjon forutsettes ikke å endre ansvarsfordelingen mellom Forsvaret og det sivile beredskap.

7.4 Ordningen med fritak fra fremmøte ved mobilisering

Dagens fritaksordning innebærer at personell i nøkkelfunksjoner fritas fra fremmøte ved mobilisering. Nøkkelpersonell kan for eksempel gjelde enkelte ansatte i departementene og personer i nøkkelfunk­sjoner i næringslivet. Utviklingen går i retning av et mindre forsvar med økende grad av spesialisering. Dette innebærer en reduksjon i antallet personer som mobiliseringsdisponeres. Samtidig har mobiliteten i det sivile arbeidslivet blitt større. Samfunnsstrukturer preget av sterk gjensidig avhengighet kan gjøre det vanskeligere å avgjøre hvilke funksjoner i samfunnet som er nøkkelfunksjoner, samtidig som mobiliteten blant ansatte kan gjøre det vanskeligere å holde en oppdatert oversikt over hvem som må regnes for å være nøkkelpersoner. Dette reiser spørsmålet om hvorvidt fritaksordningen bør opprettholdes i sin nåværende form.

Det er tatt initiativ til at fritaksordningen gjennomgås med tanke på å redusere administrasjon og forenkle prosedyrer. Det er mulig at Forsvarets mobiliseringsstyrke i fremtiden vil utgjøre en så vidt liten del av landets samlede arbeidskraft at det ikke lengre er nødvendig å opprettholde fritaksordningen som sådan. På lengre sikt vil det derfor være behov for en bred vurdering av fritaksordningen.

7.5 Kystovervåking og beredskap

I kystvaktloven av 1997 er Kystvakten pålagt å bidra i søk og redningsaksjoner som en av primæroppgavene, og ved faresituasjoner og ulykker til sjøs kan Kystvakten treffe nødvendige tiltak for å opprettholde ro og orden i redningsområdet. Kystvakten skal videre rapportere om og eventuelt uskadeliggjøre drivende gjenstander som representerer en fare for mennesker, fartøyer eller miljøet, samt yte bistand til politiet og andre statsetater som har behov for fartøyer under utførelsen av sin virksomhet.

Sårbarhetsutvalget påpeker betydningen av overvåking i Norges maritime interesseområder, og mener at denne kapasiteten ikke må bygges ned. Regjeringen er enig i at Norge som en kystnasjon med suverene rettigheter i store havområder må ha god evne til maritim overvåking.

Forsvarsdepartementet har sammen med berørte departementer og etater, vurdert mulige tiltak for å bedre samordningen av sivile og militære kystovervåkingsressurser. Etablering av en felles billedoppbyggingssentral som vil kunne dekke både sivile og militære behov, er pekt på som et mulig fremtidig tiltak. En slik eventuell sentral vil være avhengig av informasjon og ressurser fra alle berørte instanser.