5.1 Innledning

Samfunnssikkerhetsarbeidet skal både bidra til å redusere alvorlige trusler eller risikoer og redusere den sårbarheten disse truslene eller risikoene retter seg mot. Samfunnet står ikke overfor én trussel eller risiko som kan møtes med ett eller et fåtall motmidler. Det er en rekke forhold som har betydning for samfunnssikkerheten.

Begrepet risiko benyttes til å karakterisere hvor alvorlig en gitt type utfordring mot vår sikkerhet anses å være. Risiko er et produkt av to faktorer: Sannsynligheten for at en sikkerhetsutfordring inntreffer og konsekvensene de vil få dersom den inntreffer. Sannsynlighetsdelen av risikobegrepet vil ofte måtte bestå av et subjektivt anslag på basis av et svært begrenset relevant erfaringsmateriale. Konsekvensdelen, som er en vurdering av forventet negativ effekt, er i prinsipp lettere å kvantifisere og beregne, men beregningene blir ofte svært kompliserte.

Trussel brukes i meldingen om produktet av kapasitet og intensjon i en situasjon hvor en kjent statlig eller ikke statlig aktør antas å ha kapasitet og intensjon til å gjennomføre en handling som kan medføre omfattende skader på liv, helse, miljø og materielle verdier. Begrepet benyttes som regel om nåtid eller en nær fremtid, men det kan også anvendes om en mulig fremtidig situasjon, da gjerne i sammenstillingen potensiell/fremtidig trussel.

Sårbarhet betegner en begrenset evne til å tåle påkjenninger eller påvirkninger som kan resultere i betydelige negative avvik fra normal funksjon for det system som den sårbare komponent inngår i. Graden av sårbarhet beskriver hvor lett det er å påføre slik skade. Sårbarhet kan benyttes om enkeltkomponenter i et system eller om systemet som helhet. Det anvendes bredt, fra individnivå, via sektornivå og til samfunnsnivå.

5.2 Utvikling i risiko- og trusselbildet

Vi står overfor et mye bredere og mer diffust trusselbilde enn tidligere, kjennetegnet av glidende overganger mellom det nasjonale og det internasjonale, og mellom fred, krise, væpnet konflikt og krig. Norge kan i økende grad bli trukket inn i konflikter i den lavere delen av krisespekteret, og vi kan bli trukket inn i konflikter på en indirekte måte. I sum er de potensielle truslene som vi står overfor som del av en mer global verden ikke blitt borte - de er flere og mer uoversiktlige.

NATOs strategiske konsept fra april 1999 beskriver internasjonal terrorisme som en ny sikkerhetsutfordring for alliansen. På samme måte omtaler St.prp. nr. 45 (2000-2001) fremveksten av internasjonal terrorisme som en sikkerhetsutfordring også for Norge. Både NATO og Forsvaret hadde frem til 11. september 2001 i begrenset utstrekning tatt hensyn til denne nye utfordringen i utformingen av styrkemål og militære kapasiteter.

Vår sikkerhetspolitikk vil fortsatt være preget av naboskapet til en stormakt. Et kjennetegn ved de trusler vi ser utvikle seg er at de i stadig mindre utstrekning retter seg mot vårt territorium. Globalisering og våpenteknologisk utvikling innebærer samtidig at vi i fremtiden må være forberedt på at det ikke bare er land i våre nærområder som vil kunne utgjøre en omfattende militær trussel mot Norge.

Truslene vi står overfor behøver heller ikke ha en territoriell eller militær dimensjon. De kan vel så gjerne ha som formål å destabilisere samfunnet. Trusler kan oppstå og utvikle seg meget raskt og uten særlig forvarsel, blant annet fordi også ikke-statlige aktører kan true vår sikkerhet i et helt annet omfang enn vi tradisjonelt har regnet med. Den teknologiske utviklingen innebærer at det blir stadig flere statlige og ikke-statlige aktører som vil inneha et potensiale til å anrette stor skade. Spredning av masseødeleggelsesvåpen og angrep via informasjonssystemer er eksempler på en utvikling som skaper et nytt risikobilde. Trusler fra masseødeleg-gelsesmidler har allerede fått en mer fremtredende plass i vår nasjonale beredskap, og sårbarheten i informasjonssystemer regnes som en stor utfordring.

Dagens trusselbilde er svært sammensatt uten en bestemt dimensjonerende trussel. Terroranslagene mot USA 11. september 2001 viser hvor sårbart det moderne samfunn er mot slike angrep. Det kan ikke utelukkes at Norge kan bli utsatt for terrorangrep som kan ramme brått og omfattende. Samfunnssikkerhetsarbeidet forholder seg, i motsetning til under den kalde krigen, til et stort mangfold av sikkerhetsutfordringer, som kan oppstå uventet og på uventet vis. Disse utfordringene fordrer bredde og stor grad av fleksibilitet i det arbeidet som gjøres for å sikre samfunnet.

Det minskende skillet mellom nasjonale og internasjonale trusler aktualiserer også behovet for internasjonal forebygging. De internasjonale voldelige konfliktene Norge må forholde seg til i dag, har ofte opphav i etniske motsetninger innen en stat, forverret av svikt eller bortfall av grunnleggende offentlige funksjoner. De involverer sivilbefolkningen i utstrakt grad. Slike konflikter kan utgjøre et betydelig internasjonalt sikkerhetsproblem. Konfliktene virker destabiliserende ofte på hele regioner. Humanitære hensyn har i større grad enn tidligere blitt en direkte del av sikkerhetspolitikken.

Spørsmålet om organisert kriminalitet er i det vesentligste et spørsmål om politiets alminnelige kriminalitetsbekjempelse. Imidlertid er det viktig å være oppmerksom på enkelte utviklingstrekk ved den organi-serte kriminaliteten som har betydning for trusselbildet for øvrig. Det eksisterer videre forbindelser mellom organisert kriminalitet og terroristorganisasjoner.

Risikoen for at Norge og norske interesser blir utsatt for grenseoverskridende, organisert kriminalitet må antas å stige i takt med økende økonomisk og teknologisk samarbeid og integrasjon på tvers av landegrensene. Kriminelle grupper benytter seg av de fordeler internasjonale nettverk kan gi, herunder muligheten til å utnytte forskjellen mellom rettsregler i ulike land.

5.3 Sårbarhetsutviklingen

Når de farer samfunnet kan stå overfor skal vurderes, kan det ikke sees isolert på faren for naturgitte hendelser, væpnede angrep eller anslag fra statlige eller ikke statlige aktører. Sårbarhetsutviklingen og sårbarheten i samfunnet reiser beredskapsmessige utfordringer i seg selv, og kan aktualiseres uten noen ytre trussel. 2000-problematikken var et eksempel i så måte, hvor faren for teknologisk svikt ble sett på som en stor beredskapsmessig utfordring.

Samfunnets sårbarhet tar gjerne utgangspunkt i at bortfall i enkelte funksjoner kan få store ringvirkninger for andre deler av samfunnet. De funksjoner hvor man står overfor en særlig grad av gjensidig avhengighet omtales gjerne som kritisk infrastruktur. Kraftforsyning og telekommunikasjon er eksempler på slik kritisk infrastruktur.

Problemstillingen omkring sårbarhet er også knyttet til hvilken sårbarhet myndigheter, virksomheter og privatpersoner er oppmerksomme på og er villige til å akseptere. Løsningen på sårbarhetsutfordringene er å arbeide systematisk for å kartlegge de sårbare trekkene i samfunnet og iverksette tiltak for å avhjelpe sårbarhet som anses uakseptabel.

5.4 Konsekvenser for samfunnssikkerhets­arbeidet

Med utgangspunkt i risiko-, trussel- og sårbarhets-utviklingen skal samfunnssikkerhetsarbeidet bidra til at skadepotensialet fra farene samfunnet står overfor blir redusert. Utgangspunktet for arbeidet er faren for store ulykker, kriser og krig. Det skal legges vekt på de alvorligste hendelser samfunnet kan bli stilt overfor. Dette kan eksempelvis være omfattende naturkatastrofer, svikt i kritisk infrastruktur, anslag med masse­ødeleggelsesmidler og væpnede konflikter.

Visjonen for samfunnssikkerhetsarbeidet er at det ikke skal forekomme større skader på liv, helse, miljø eller materielle verdier som følge av svikt i kritiske funksjoner eller for samfunns- og krigsviktige virksomheter enten svikten skyldes tilsiktede handlinger eller utilsiktede hendelser eller fenomener.

Samfunnssikkerhetsarbeidet skal sikre en systematisk identifisering av truslene mot – og sårbarheten i – samfunnet, og iverksette forebyggende tiltak for å forhindre uønskede hendelser og avhjelpe den sårbarhet som er uakseptabel.

Samfunnet skal ha en beredskap som gir god håndtering av omfattende hendelser, uansett art, så vel i fred som under krise og krig. Beredskapen skal være så godt samordnet at de ulike sektorenes tiltak på sikkerhets- og beredskapsområdet fremstår som et hele.