1.1 Innledning

Regjeringen foreslår i meldingen at det som ledd i arbeidet med utlysingen av nye anbud for flyruter, gjeldende fra 01. april 2003, foretas enkelte strukturelle endringer i det regionale flyplassnettet som bebudet i St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan (NTP) 2002-2011.

Det ble i NTP bebudet at departementet i det videre arbeid med flyplasstrukturen ville trekke inn vurderinger av transportstandard og begrensninger av teknisk/operativ/sikkerhetsmessig art, hensyn også tatt til ventet nytt regelverk.

Av proposisjonen går det fram at uten endringer i tilbudet vil de statlige tilskuddene til det regionale flyplassnettet måtte økes vesentlig over tid, eller rutetilbudets kvalitet og omfang bli redusert.

Vurdert under denne synsvinkel finner Regjeringen det formålstjenlig i forbindelse med nye anbud gjeldende fra 01.04. 2003 å konsentrere ruteføringene i Harstad/Narvik-området, og i Vardø/Vadsø-området. Videre foreslås anbudsruten på Fagernes lufthavn nedlagt på grunn av liten trafikk og tilfredsstillende alternative transportmuligheter. I tillegg foreslås at Luftfartsverket viderefører utredningen av felles flyplass i Nord-Helgeland og ny flyplass for Honningsvåg og omliggende distrikt.

Fra den tid de regionale flyplasser ble anlagt og fram til i dag har det i mange flyplassområder skjedd en utvikling av vegsystem og alternative transportmidler uten at dette har medført justering av flyrutetilbudet.

Målet er både å sikre robuste arbeidsmarkedsregioner med økt velferd og økonomisk utvikling for brukere og næringsliv, og å utvikle en framtidsrettet rute- og lufthavnstruktur som er robust og økonomisk levedyktig på de rammebetingelser Stortinget trekker opp, jf. dagens krav om selvfinansiering gjeldende for de lufthavner Luftfartsverket forvalter.

1.2 Den regionale luftfartens funksjon og utvikling

I kapittel 2 i proposisjonen redegjør departementet for den regionale luftfartens betydelige rutenett, funksjon og utvikling. Det er videre redegjort for utredningsoppdraget til Luftfartsverket vedrørende utvikling og struktur i det regionale flyplassnett som oppfølging av NTP. For 10 av de i alt 28 regionale lufthavner Luftfartsverkets utredning omfatter, er det i samarbeid med Møreforsking Molde og Transport­økonomisk institutt gjennomført samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger.

Styrets merknader i behandlingen av utredningen var særlig knyttet til følgende hovedpunkter:

• – En sterk vektlegging av de regionale flyplassers betydning i samfunnet, herunder den positive effekten for næringsutvikling og befolkning i distriktene.

• – Nødvendigheten av en ny finansieringsordning for å sikre flyplassene akseptable rammevilkår.

• – God samordning med pågående prosesser i Luftfartstilsynet vedrørende framtidige, operative rammevilkår.

Den regionale luftfarten har som sin primære funksjon å knytte et område opp mot regionale sentra og/eller trafikknutepunkter hvor det er forbindelse videre med langdistanseruter, tilpasset det naturlige reisebehov og reisemønster.

Fra den tid kortbaneplassene ble anlagt og fram til i dag har standard og økonomi i det regionale flyplassnettet utviklet seg betraktelig, med utfasing av Twin Otter og innfasing av Dash 8-103 fra 1993. I 1997/98 overtok staten ved Luftfartsverket 26 regionale flyplasser fra kommunene, og bygde ny flyplass i Båtsfjord som ble åpnet i 1999. Flyplassene i Hasvik og Vardø er også overtatt av staten.

Rutetilbudet på de regionale lufthavnene sikres ved hjelp av samfunnets kjøp av flyrutetjenester etter anbud.

Ved anbudsinnbydelsen for drift av regionale flyruter for anbudsperioden fra 01. april 2003 står en overfor et valg av nivå på tjenester og statlige overføringer av betydelige dimensjoner.

Samferdselsdepartementet har ansvaret for å organisere og gjennomføre kjøpet av flyrutetjenestene. Anbud lyses først ut når ikke noe flyselskap på kommersielt grunnlag kan imøtekomme de krav departementet stiller, og det er bare etter anbud at adgangen til en rute kan avgrenses til ett selskap, med eller uten godtgjørelse. Disse ruteområder er underlagt hva regelverket beskriver som forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT-ruter).

Anbudsutlysning vil skje primo mai 2002 med frist for å legge inn bud til medio juni 2002. Valg av operatører kan da skje medio august 2002. Først etter at Stortinget har vurdert de mer grunnleggende spørsmål knyttet til utvikling av det regionale flyplassnettet, vil eventuelle endringer i lufthavnstrukturen kunne innarbeides i anbudsoppleggene.

Det flyselskapet som vinner et anbud må ha Luftfartstilsynets godkjenning av sitt driftsopplegg.

I 10-årsperioden 1991-2001 har passasjerøkningen i det regionale flyplassnettet vært på rundt 25 prosent, mens overføringene til ruter og plasser (i faste kroner) i perioden 1992 - 2002 har økt med rundt 45 prosent. Ved utlysingen av nye anbud fra 01.04. 2003 står en på nytt overfor et nivåvalg med hensyn til kjøp av tjenester. Med de utfordringer departementet ser for seg i infrastrukturen, vil en opprettholdelse av tilnærmelsesvis samme rutetilbud som nå øke de samlede overføringer til det regionale nettet vesentlig.

1.3 Flyoperative forhold

I kapittel 3 i proposisjonen beskrives flyoperative forhold ved de regionale flyplassene med utgangspunkt i Luftfartsverkets utredning. De flyoperative forhold danner et vesentlig grunnlag for Luftfartsverkets utredninger og konklusjoner med hensyn til flyplassenes videre utviklingsmuligheter.

Noen regionale flyplasser har kompliserte flyoperative forhold og vanskelig topografi, og noen kan vanskelig utformes forskriftsmessig med nødvendig infrastruktur.

Av Luftfartsverkets utredninger framgår at Berlevåg, Brønnøysund, Båtsfjord, Florø, Hasvik, Leknes, Røros, Røst, Sandnessjøen, Stokmarknes og Vardø har tilfredsstillende utviklingsmuligheter. Øvrige flyplasser har enten betydelige operative eller teknisk/økonomiske begrensninger.

Presisjonsinnflyging er med unntak for Røros lufthavn ikke etablert på grunn av nær- og fjernterrengets beskaffenhet samt det høye kostnadsnivået forbundet med dette.

1.4 Luftfartsverkets alternative investerings­forutsetninger

I kap. 4 i proposisjonen gjengis de vurderinger og forutsetninger som Luftfartsverket har lagt til grunn for sine utredninger, herunder samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske lønnsomhetsberegninger.

Luftfartsverket har funnet det viktig å fastsette en minimumsstandard med et realistisk nivå for oppgradering av infrastrukturen på samtlige flyplasser. For alle 28 flyplasser (inkl. helikopterplass på Værøy) har Luftfartsverket beregnet minimum investeringsnivå til totalt 1,5 mrd. kr som forutsettes fordelt over de første 10 år.

For å øke sikkerhetsmarginene skal alle plasser etter opplegget utstyres med satellittnavigasjonsutstyr av typen S-CAT-I.

En nærmere definert begrenset oppgradering av flyplassene krever 2,6 mrd. kroner i investeringer fordelt over 10 år. Dette standardnivå rommer i en viss utstrekning utbedring av banesystemets infrastruktur.

Full oppgradering med 1200 m rullebane anser Luftfartsverket teknisk/økonomisk realiserbart kun for 10 flyplasser, og investeringsbehovet er meget høyt.

1.5 Samfunnsøkonomiske analyser

I kapittel 5 presenteres de samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegningene Luftfartsverket har lagt fram i utredning Regionale lufthavner - Analyse av utvikling og struktur (bind 1 og bind 2) fra oktober 2001.

Framstillingen oppsummerer foreliggende utredninger, og forskjellige vurderinger av utredningsmaterialet gjennomgås.

Lufthavnenes betydning for Statens luftambulansetjeneste og den akuttmedisinske beredskap i nærområdet kommer ikke tallmessig til uttrykk i analyseresultatene. Det redegjøres generelt for disse forhold, mens virkningene for den enkelte plass framgår i kapittel 7 i proposisjonen.

Det gis videre en oppsummerende illustrasjon av de regionale flyplassenes status i forhold til vurderte kriterier, dvs. samfunnsøkonomisk lønnsomhet, flyoperative forhold og utbyggings- og utviklingsmuligheter.

Luftfartsverket har anslått et minimumsnivå i investeringene til totalt 1,5 mrd. kroner fordelt over 10 år. Nye myndighetskrav til utforming av flyplassene kan medføre behov for økte investeringer for å opprettholde driften. Nytten av det eksisterende rute- og lufthavntilbud er beregnet i forhold til nedleggelse av lufthavnene, igjen vurdert i forhold til den gunstigste alternative reisemåte. Resultatene fanger således også opp den betydning en nærliggende alternativ flyplass har. Som analyseforutsetning har Luftfartsverket benyttet nevnte minimum investeringsnivå.

I utredningene er den samfunnsøkonomiske besparelse ved eventuelle nedlegginger beregnet å gi i netto nåverdi for Narvik 251 mill. kroner, for Fagernes 248, Vardø 226, Namsos 203, Sandane 120, Svolvær 78, Førde 68, Mosjøen 55, Ørsta/Volda 46 og Honningsvåg 20 mill. kroner.

Luftfartsverkets styre anbefaler at lufthavnstrukturen i hovedsak opprettholdes, men viser til at Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø er samfunnsøkonomisk ulønnsomme med sikker margin.

Luftfartsverkets styre foreslår statlig kjøp av lufthavntjenester i størrelsesorden på 250-350 mill. kroner per år avhengig av videre utvikling i infrastruktur og drift.

Med utgangspunkt i minimumsstandard vil Luftfartsverket kunne redusere sine kostnader med 11-16 mill. kroner per år (neddiskontert) ved å legge ned en av de 10 flyplassene. Dette tallet omfatter både drift og investeringer.

Luftfartsverket har utredet flere alternative flyplasslokaliteter til erstatning for en eller flere av de eksisterende flyplasser. For to erstatningsplasser er det gjennomført samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Dette gjelder Krampenes i Varanger til mulig erstatning for Vardø og Vadsø lufthavner, og Porsangernesryggen til mulig erstatning for Honningsvåg lufthavn.

Med hensyn til Krampeneset har Luftfartsverket med bakgrunn i de samfunnsøkonomiske analysene kommet til at det vil være riktig å satse videre på eksisterende infrastruktur selv om alternativ lokalisering sannsynligvis vil kunne oppfylle de flyoperative forutsetningene.

For Honningsvåg tilrår Luftfartsverket at det på grunn av problemene på eksisterende lufthavn, kombinert med lav transportstandard i området, arbeides videre med erstatningsplass på Porsangernesryggen.

1.6 Luftfartstilsynets revisjon av forskrift om utforming av flyplasser

I kapittel 6 i proposisjonen omtales Luftfartstilsynets arbeid med revisjon av forskrift om utforming av store flyplasser, hensyn tatt til en risikoanalyse som foreligger. Disse forskrifter vil også gjelde for de regionale flyplasser. I analysen vurderes bl.a. størrelsen på forskjellige sikkerhetsområder i tilknytning til rullebanene m.m.

Luftfartstilsynet vil etter planen sende utkast til forskrift på høring i løpet av 2002, og forskriften vil bli iverksatt tidlig i kommende anbudsperiode. Luftfartstilsynets forskrift vil få betydning både for investeringsomfanget, og for de teknisk/operative utviklingsmulighetene flyplassene har. Investeringsbehovet i årene framover antar departementet å bli større enn Luftfartsverket har forutsatt i analysegrunnlaget. Den nye forskriften fra Luftfartstilsynet vil også få betydning for de flyoperative krav som stilles til flyselskapene driftsopplegg.

1.7 Videre investeringer og drift - forslag til strukturelle endringer

Regjeringens vurderinger og forslag framgår i kapittel 7 i proposisjonen. Når det gjelder flyplasser med lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet, eller flyplasser som har mangelfulle teknisk/økonomiske utviklingsmuligheter, foreslås at investeringene inntil videre begrenses til minimum investeringsnivå.

Departementet forutsetter at disse flyplasser vurderes på nytt når Luftfartstilsynet har fastsatt reglene for den framtidige utforming av flyplassene.

Departementet foreslår å legge om tidligere ordning med årlig fast overføring til Luftfartsverket på 97 mill. kroner (2002-priser) til delvis kompensasjon for utgifter ved drift og investeringer ved flyplassene som staten overtok fra kommunene i 1997/98. Det foreslås i stedet kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester ved regionale flyplasser med anbudsruter. Det innebærer at Stortinget etter hvert i budsjettsammenheng vil behandle utvikling og omfang av de tjenester Luftfartsverket skal yte på regionale lufthavner med anbudsruter. Departementet vil arbeide videre med dette opplegget fram til budsjettet for 2003 skal legges fram til høsten.

En framtidsrettet rute- og lufthavnstruktur som fungerer godt trafikalt og økonomisk, anser departementet som en forutsetning for videre bosetting og utvikling av robuste arbeidsmarkedsregioner. Vurdert under denne synsvinkel finner departementet det formålstjenlig å konsentrere ruteføringene i Harstad/Narvik-området, og i Vardø/Vadsø-området og iverksette dette i forbindelse med de nye anbud gjeldende fra 01. april 2003. Videre foreslås anbudsruten på Fagernes lufthavn nedlagt på grunn av liten trafikk og tilfredsstillende alternative transporttilbud, og derav dårlig samfunnsøkonomisk resultat.

I tillegg foreslås at Luftfartsverket viderefører utredningen av felles flyplass i Nord-Helgeland og ny flyplass for Honningsvåg.

Som følge av at anbudsruten på Fagernes nedlegges, vil Luftfartsverkets fortsatte ansvar for å opprettholde driften av lufthavnen måtte tilpasses den faktiske ­etterspørsel etter lufthavntjenester fra charterflyoperatører og annen næringsvirksomhet i området, og med et driftskonsept som står i forhold til dette.

Departementet vil ikke utelukke at det i løpet av kommende anbudsperiode kan bli nødvendig å foreta endringer og beslutninger med virkninger både for lufthavnstrukturen og rutetjenestene, særlig ut fra de til enhver tid gjeldende sikkerhetsvurderinger. Det er i denne forbindelse tatt forbehold i anbudsutlysingen med sikte på å informere flyselskapene.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 8 i proposisjonen framgår at den samfunnsøkonomiske besparelse ved nedlegging av Narvik og Vardø vil bli redusert i forhold til Luftfartsverkets utredning som følge av merkostnader ved bruk av bil- og helikopterambulanse i stedet for flyambulanse. Besparelse vil også bli redusert med et mindre beløp som følge av at Fagernes lufthavn opprettholdes med et driftskonsept tilpasset den faktiske etterspørsel etter lufthavntjenester.

Nedlegging av flyplassene i Narvik og Vardø vil medføre en beregnet årlig merutgift under Helsedepartementets ansvarsområde på ca. 8 mill. kroner for å sikre den akuttmedisinske beredskapen i området. Helsedepartementet vil følge utviklingen i den akuttmedisinske beredskapen i og utenfor sjukehus i Helse Nord RHF, og vil eventuelt komme tilbake til Stortinget.

Årlig netto budsjettbesparelse ved å gjennomføre tiltakene som foreslått vil bli i størrelsesorden 46 mill. kroner.