3. Miljø- og landbruksoppgavene på regionalt nivå
Fylkesmannen har i dag ansvaret for regionale miljøvernoppgaver. Fylkesmannen har også, sammen med fylkeslandbruksstyret, ansvaret for regionale landbruksoppgaver. Fylkeskommunen har ansvaret for kulturminneforvaltningen på regionalt nivå, og ansvaret for deler av friluftslivspolitikken gjennom arbeidet med kultur/idrett og forebyggende helsearbeid. Utover dette er ikke fylkeskommunen gitt miljøvernoppgaver. Fylkeskommunen har heller ikke ansvar for landbruksoppgaver. Fylkeskommunen har imidlertid et generelt ansvar for fylkesplanlegging og næringsutvikling, hvor også miljø- og landbrukshensyn skal ivaretas.
Ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001) sluttet Stortinget seg til å overføre ansvaret for regionale miljø- og landbruksoppgaver, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll, fra fylkesmannen til fylkeskommunen. Stortinget sluttet seg også til å nedlegge fylkeslandbruksstyret og å overføre dets oppgaver og myndighet, med unntak av klagesaksbehandling og lovlighetskontroll, til fylkeskommunen.
Regjeringen har gått gjennom og vurdert miljø- og landbruksoppgavene som er forutsatt overført fra fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret til fylkeskommunen, i lys av de hensyn som oppgavefordelingen skal ivareta. Regjeringen tilrår at oppgaveendringene ikke iverksettes. Regjeringen ønsker i stedet å overføre oppgaver som krever lokalt folkevalgt skjønn til kommunene. Regjeringen anser kommunene som lavest mulig effektive nivå for disse oppgavene. De resterende miljø- og landbruksoppgavene er av en slik karakter at staten fortsatt bør ha ansvaret for dem.
Gjennomgangen viser at en overveiende del av de regionale miljø- og landbruksoppgavene som i dag er fylkesmannens og fylkeslandbruksstyrets ansvar, vil være oppgaver som vil få overkommunal karakter dersom de overføres til fylkeskommunen. Fylkeskommunen vil bli en overkommune ved å føre tilsyn med kommunene innen forurensning, gjennom godkjenning og kontroll av kommunale vedtak innen flere felt innen miljøvern og gjennom godkjenning og kontroll av kommunenes forvaltning av tilskuddsmidler innen miljø og landbruk.
Regjeringens utgangspunkt er at fylkeskommunen ikke bør utvikles til en overkommune. Regjeringen anser det som uheldig å bryte med det prinsippet som tradisjonelt har ligget til grunn for forholdet mellom det lokale og det regionale folkevalgte nivå - at de to nivåene skal være likestilte. Myndigheten og oppgavene gitt til de to nivåene må være utfyllende, ikke overlappende. Regjeringen mener at det å gi fylkeskommunen overkommunal myndighet kan bidra til å undergrave legitimiteten til kommunene, og slik svekke det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokrati.
I St.meld. nr. 31 (2000-2001) ble det lagt til grunn at miljø- og landbruksoppgavene på regionalt nivå hovedsakelig var utviklingsoppgaver, som av den grunn burde underlegges regional folkevalgt styring. Gjennomgangen viser imidlertid at oppgavene i stor grad ikke er utviklingsoppgaver, men er knyttet til myndighetsutøving (vedtak i førsteinstans, behandling av klagesaker og tilsyn med kommunene) og tilskuddsforvaltning. Oppgavenes karakter, hvor kravet til likhet og rettssikkerhet er stort, ville gitt fylkeskommunen lite handlingsrom til å drive politikk. Fylkeskommunen ville i stedet blitt en forvalter av statlig myndighet. En betydelig andel av fylkesmannens og fylkeslandbruksstyrets oppgaver er enten standardiserte og regelorienterte eller kontrolloppgaver. Regjeringen er av den oppfatning at statlige organer bør ha ansvaret for denne typen oppgaver.
De planlagte oppgaveendringene innen miljø og landbruk ville bety at klagebehandling og lovlighetskontroll ble skilt fra den øvrige forvaltningen. Konsekvensen ville i så fall bli at både fylkeskommunen og fylkesmannen må ha kompetanse på miljø og landbruk. Det ville bety dobbeltbyråkrati og dobbelkompetanse på regionalt nivå.
Regjeringens forslag om å desentralisere miljø- og landbruksoppgaver til kommunene, jf. kapittel 4 i innstillingen, vil endre fylkesmannens rolle i og med at et betydelig antall enkeltsaker på de to områdene overføres til kommunene. Fylkesmannen skal imidlertid fremdeles ha et hovedansvar for gjennomføringen av den nasjonale landbruks-, bygde- og miljøvernpolitikken. Fylkesmannen skal ha ansvar for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger for å sikre at nasjonale hensyn blir tatt i landbruks- og miljøvernpolitikken. Fylkesmannen skal fortsatt være myndighetsutøver på nasjonalt viktige områder, og ha oppgaver hvor rettssikkerhets- og likhetsaspektet står sentralt.
Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet vil vurdere delegering på landbruks- og miljøvernområdet fra sentralt nivå til fylkesmannen. Dette vil departementene komme tilbake til.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner at dei regionale miljø- og landbruksoppgåvene skal liggje hos fylkeskommunen. Unnateke her er klagebehandling og legalitetskontroll som fylkesmannen skal ha ansvaret for. Fleirtalet viser til sine respektive fraksjonar sitt syn og si grunngiving i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) og til merknadene sine i kap. 1 i denne innstillinga.
Fleirtalet meiner at forslaget frå Regjeringa med behandling av landbruks- og miljøoppgåvene både hos fylkesmannen og hos kommunane vil skape dobbeltarbeid og unødvendig stort byråkrati.
Fleirtalet viser elles til at fylkeslandbruksstyret skal leggjast ned etter den modellen for oppgåvedeling som Stortinget vedtok i juni i fjor.
Fleirtalet legg til grunn at dei oppgåver som fylkeslandbruksstyret no har blir overførte til fylkeskommunen. Fleirtalet fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa syte for at noverande fylkeslandbruksstyre vert nedlagt og at dei oppgåvene fylkeslandbruksstyret har i dag, vert overførte til fylkeskommunen."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at fylkeslandbruksstyret behandler saker der bruk av landbruksfaglig skjønn er sentralt. Det er et folkevalgt organ som både sikrer demokratisk legitimitet og at endelig avgjørelse skjer regionalt. Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag om å videreføre fylkeslandbruksstyret.
Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen videreføre fylkeslandbruksstyret."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at flertallet ga sin tilslutning til at fylkeslandbruksstyrene ble lagt ned ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000- 2001). Disse medlemmer mener disse oppgavene kan legges til fylkesmannen eller departementet, og foreslår at vedtaket om nedleggelse opprettholdes.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er enig med Regjeringen i at en rekke av fylkesmannens miljø- og landbruksoppgaver heller bør overføres til kommunene og ikke til fylkeskommunen. Disse medlemmer mener i likhet med Regjeringen at oppgaver som krever lokalt folkevalgt skjønn bør overføres primærkommunene, og at disse oppgavene vil gi fylkeskommunen en karakter av overkommunal karakter.
Disse medlemmer forutsetter at denne endringen bidrar til forenkling og nedbygging av byråkrati. Disse medlemmer forutsetter avvikling av ressursene benyttet hos fylkesmannsembetene til disse landbruks- og miljøoppgaver. Tilsvarende ressurser stilles til disposisjon for kommunene.
Disse medlemmer ser det som viktig at de planlagte oppgavene overføres fra fylkesmannsembetene til kommunene i det omfang og tempo som er forutsatt av Regjeringen i meldingen. Disse medlemmermener fylkesmannsembetet kan reduseres i forhold til i dag. Ikke bare gjennom å flytte oppgaver til andre forvaltningsnivå, men først og fremst gjennom å forenkle lover og regelverk slik at behovet for tilsyn og kontroll overfor kommunene blir mindre. Disse medlemmer vil understreke at fylkesmannen som klageinstans skal utøve legalitetskontroll, ikke skjønnsutøvelse.
Disse medlemmer ber Regjeringen vurdere om flere oppgaver enn de som er omtalt i meldingen, kan overflyttes til primærkommunene, men disse medlemmer vil advare mot at overføringen av oppgaver til kommunene skal ledsages av nye avgifter eller gebyrer.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener det ikke må legges noen statlige begrensinger på kommunenes muligheter til å benytte ulike virkemidler for å gjennomføre lokale miljø- og energiplaner. For disse medlemmer er det viktige at eventuelle nye gebyrer og avgifter følger prinsippet om at forurenser betaler og at gebyrer skal være kostnadsdekkende. Disse medlemmer vil vise til forslag i innstillingen til kommuneproposisjonen for 2003, St.prp. nr. 64 (2001-2002).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det mest forutsigbare nå ville være å konsentrere fremtidig forvaltning om en to-nivå-inndeling av forvaltningsstrukturen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at Sosialistisk Venstreparti sluttet seg til regjeringen Stoltenbergs forslag om å overføre miljø- og landbruksoppgavene til fylkeskommunen i Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Disse medlemmer mener de oppgavene som var ment overført til fylkeskommunen er regionale utviklingsoppgaver og var av en slik karakter at de krever politisk skjønn og derfor burde overføres til fylkeskommunen.
Disse medlemmer merker seg at Regjeringen nå ønsker å overføre flere av disse oppgavene til kommunene. Disse medlemmer er bekymret for om kommunene har den nødvendige kompetansen for å ta over disse oppgavene. Disse medlemmer vil her vise til en rapport fra Senter for utvikling og miljø, UiO, "Miljøvernlederstillinger og Lokal Agenda 21. Hva er status?" (2000), som viser at antall miljøvernlederstillinger i kommunene er blitt betydelig redusert siden MIK-prosjektet ble avsluttet i 1997. Tendensen er at miljøoppgavene blir nedprioritert i kommunene når det ikke lengre blir gitt direkte tilskudd til kommunene.
Disse medlemmer er også bekymret for faren for en oppsplitting av fagmiljøene dersom disse oppgavene delegeres til kommunene. Disse medlemmer vil her vise til svarbrev fra kommunal- og regionalministeren til Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe som viser at en desentralisering av miljø- og landbruksoppgavene vil betyr at antall ansatte i fylkesmannsembeter vil reduseres.
Disse medlemmer mener derfor det bør etableres minimumskrav i forhold til kommuner og fylkeskommuner på dette området. Dette kan skje ved krav om miljøvernledere, om egne miljøvernavdelinger, faglig miljøvernkompetanse eller andre tilsvarende krav. Her er det selvsagt nødvendig å differensiere i forhold til kommunestørrelse.
Disse medlemmer viser i den anledning til Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkepartis forslag i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) om å sikre minstekrav til miljøfaglig og landbruksfaglig kompetanse i kommuner og fylkeskommuner.
Disse medlemmer vil understreke at Sosialistisk Venstreparti ønsker en sterkere nasjonal styring for å ivareta viktige miljø- og naturpolitiske utfordringer. Lovverket må strammes opp slik at natur og miljø får et bedre vern i dag. Disse medlemmer går inn for en større gjennomgang av lovverket på dette området for å forsterke den nasjonale politikken og ansvaret for miljø og natur. En slik gjennomgang må klargjøre rommet for det lokale skjønnet. Områder som det er riktig å stramme inn på er blant annet forvaltningen av strandsonene, motorferdsel i utmark og vern av biologisk mangfold. Det må utarbeides nye rikspolitiske retningslinjer med differensierte rammer og regler for ulike områder av landet med ulikt behov for vern på sårbare områder. Uavhengig av hvem som skal forvalte det lokale skjønnet skal dette skje innenfor lovverket som er vedtatt og innenfor rammene for statlig politikk.
Det er etter disse medlemmers syn riktig at folkevalgte skal forvalte det skjønnet som er lagt til lokalt eller fylkesnivå.
Disse medlemmer vil påpeke viktigheten av å beholde hjemmel som sikrer initiativrett og innsigelsesrett for nasjonale myndigheter i plan- og arealsaker.
Disse medlemmer vil påpeke viktigheten av arbeidet som er utført gjennom Lokal Agenda og det store miljøengasjementet en finner mange steder. Dette arbeidet er nært knyttet opp mot arbeidet til de frivillige organisasjonene for natur- og miljøvern.
Disse medlemmer viser til viktigheten av å styrke dette arbeidet i forbindelse med at flere beslutninger på området skal legges til kommuner. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en større gjennomgang av lovverket på miljø- og naturvernområdet for å forsterke den nasjonale politikken og ansvaret for miljø og natur."
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Regjeringa meiner at oppgåvene innanfor miljø- og landbruksoppgåver på regionalt nivå i stor grad er knytta til myndigheitsutøving (vedtak i førsteinstans, behandling av klagesaker og tilsyn med kommunane) og tilskotsforvaltning. Desse medlemene er ueinig i Regjeringa si vurdering om at dette i hovudsak er standardiserte regelorienterte oppgåver eller kontrolloppgåver. Dette synest tvert imot for ein stor del å vere plan- og utviklingsorienterte oppgåver av politisk karakter som dels vil kome i tillegg til dei oppgåver fylkesmannen dekker i dag. Desse medlemene er difor av den oppfatning at dei vedtak som blei gjort i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) samsvarer med dei prinsippa som Regjeringa legg til grunn for St.meld. nr. 19 (2001-2002). Desse medlemene undrar seg difor over kva Regjeringa legg i omgrepet "standardiserte regeloppgåver", når så åpenbart mange av oppgåvene som framleis må liggje på regionalt nivå ikkje er av ein slik art.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser vidare til merknader kap. 2.2.