1. Bakgrunn
Regjeringen varslet i november 2001 at den i lys av Sem-erklæringen ønsket å vurdere fylkeskommunens oppgaver, og de oppgaveendringene på regionalt nivå som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling.
Regjeringen gir i denne meldingen sin tilråding om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene - stat, fylkeskommune og kommune. Regjeringen har vurdert oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og fylkesmannen, og mellom fylkeskommunen og kommunene, med hovedvekt på de planlagte oppgaveendringene innen miljø, landbruk, planlegging og arealforvaltning. Bakgrunnen for vurderingen er Sem-erklæringens utsagn om at fylkeskommunen ikke må bli en overkommune, at endringer i oppgavefordelingen må bidra til en reduksjon av byråkrati, og at avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig.
Regjeringen ønsker å modernisere, omstille og effektivisere offentlig sektor. Følgende mål er sentrale i Regjeringens moderniseringsarbeid:
– Et enklere og ryddigere samfunn
– Et tjenestetilbud tilpasset den enkeltes behov
– En effektiv offentlig sektor
– En produktivitets- og effektivitetsfremmende offentlig sektor
– En inkluderende og stimulerende personalpolitikk
Et av hovedprinsippene for Regjeringens modernisering av offentlig sektor, er delegering og desentralisering av ansvar og myndighet. Det betyr at lokal frihet og lokalt ansvar skal stå sentralt i moderniseringsarbeidet. Det lokale selvstyret skal styrkes. For kommunene og fylkeskommunene betyr det at de skal gis større handlefrihet og selvstendighet. Regjeringen mener at desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren vil gi et reelt lokaldemokrati og en effektiv og brukervennlig forvaltning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Peter Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg og fra Senterpartiet lederen Magnhild Meltveit Kleppa, registrerer at Regjeringen i St.meld. nr. 19 (2001-2002) følger opp de varslede vurderinger av de vedtak Stortingets flertall sluttet seg til våren 2001.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti finner det riktig, i likhet med Regjeringen, å vurdere de beslutninger flertallet gjorde i Budsjett-innst. S. nr. 307 (2000-2001) på nytt. Disse medlemmer mener det nå er meget viktig at Stortinget fatter vedtak som er langsiktige og som skaper forutsigbarhet for forvaltningen.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, meiner det framleis er behov for eit regionalt folkevalt nivå. Regional utvikling er eit område som bør leggjast under direkte folkevald styring.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet viser til at regjeringa Stoltenberg i fjor fremma forslag om ei betre oppgåvedeling mellom stat, fylkeskommune og kommune (jf. St.meld. nr. 31 (2000-2001)). Det blei foreslått å styrkje det regionale nivået. Fylkeskommunen fekk ei meir sentral rolle som utvik-lingsaktør. Regionale utviklingsoppgåver skulle leggjast under direkte folkevald styring. Fylkeskommunen skulle på denne måten få eit tydeleg og samla ansvar for utviklinga av regionen. Desse medlemene viser dessutan til det prinsipielt uheldige i at fylkesmannsembetet har oppgåver som krev avveging og prioritering mellom ulike interesser og regionalpolitisk skjønn og vurdering.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, peiker dessutan på at regjeringa Stoltenberg foreslo at landbruks- og miljøoppgåvene skulle flyttast frå fylkesmannen til fylkeskommunen. Det blei vidare foreslått at fylkesplanen skulle styrkjast, og at fylkeskommunen som planstyresmakt skulle bli sterkare. Fleirtalet viser til at eit breitt fleirtal i Stortinget samansett av Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre i all hovudsak slutta seg til forslaget frå regjeringa Stoltenberg (jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001)).
Fleirtalet meiner det er uheldig at Regjeringa har fremma ny sak for Stortinget på dette området fordi det ikkje ligg føre nye moment.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Stortinget i fjor vår hadde en bred behandling av de ulike oppgavene på det kommunale, det fylkeskommunale og det statlige nivå under behandlingen av St.meld. nr. 31 (2000-2001). Disse medlemmer mener at det nå må bli ro rundt det regionale nivå slik at de ansatte i de ulike forvaltningsnivåene får anledning til å iverksette de nye reformene og at innbyggerne ikke føler en usikkerhet i den enkelte region.
Komiteen viser til at fylkeskommunens rolle i den offentlige forvaltningen har vært under konstant diskusjon.
Komiteen viser også til at debatten omkring fylkeskommunen har skapt stor usikkerhet og forvirring, dette gjelder både for ansatte i forvaltningen, og innbyggerne i den enkelte region.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Sundsbø-utvalget i delrapport KOU 1-97 "Spiller det noen rolle?", konkluderte med at situasjonen for fylkeskommunen både er utilfredstillende og alvorlig. Utvalget mente at det offentlige regionale nivået må reformeres i betydelig grad. Det gjaldt såvel struktur, som demokratisk forankring og oppgavefordelingen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser videre til at endringer i statlig politikk de siste årene har aktualisert nedleggelse av fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå. Statlig overtakelse av sykehusene har fratatt fylkeskommunen majoriteten av oppgavene, som hittil har vært fylkeskommunens viktigste arbeidsoppgave.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at fylkeskommunen ikke har noen eksistensberettigelse i seg selv, bare gjennom de oppgavene fylkeskommunen utfører for samfunnet. Hvis andre aktører kan utføre fylkeskommunens oppgaver minst like godt som fylkeskommunen, mener disse medlemmene at fylkeskommunen er overflødig.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil styrke det lokale selvstyret. Dette vil øke mangfoldet, gi større rom for lokale løsninger og gjøre lokaldemokratiet mer levende og spennende. Avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig, og dette nærhetsprinsippet ser disse medlemmer som en meget viktig rettesnor for fordelingen av oppgaver mellom de ulike forvaltningsnivå. For en del oppgaver vil det med dagens kommunestruktur være slik at lavest mulige nivå er det regionale nivået. Disse medlemmer legger derfor til grunn at vi skal ha et regionalt folkevalgt forvaltningsnivå i Norge. Samtidig skal ikke fylkeskommunen utvikle seg til en overkommune. Dobbeltbyråkrati må unngås, og ansvarsforhold mellom de ulike aktører og nivåer må være avklart. Disse medlemmer støtter Regjeringens planlagte evaluering av den nye fylkeskommunen. Disse medlemmer har samme utgangspunkt som Regjeringen: Desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren vil gi et reelt lokaldemokrati og en effektiv og brukervennlig forvaltning.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner at forslaget frå Regjeringa inneber ei klar svekking av det folkevalde regionale nivået i forhold til den avgjerda som Stortinget tok i juni i fjor (jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001)). Dette skjer ved at viktige oppgåver på det næringspolitiske området ikkje skal plasserast hos fylkeskommunen, men delast mellom fylkesmannen og kommunane. Miljøpolitikken blir også teken bort frå fylkeskommunen. Dessutan blir det ikkje lagt opp til at fylkesplanen blir styrkt, og at fylkeskommunen som planstyresmakt blir sterkare. Fleirtalet meiner derfor at forslaget frå Regjeringa tek bort viktige delar av arbeidsområdet til fylkeskommunen, og den folkevalde innverknaden på samfunnsutviklinga blir klart mindre.
Fleirtalet fremmar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa om å leggje til rette for at ansvaret for regionale miljø- og landbruksoppgåver (med unntak av klagebehandling og legalitetskontroll) vert lagt til fylkeskommunen."
"Stortinget ber Regjeringa syte for at fylkeskommunen si rolle som planstyresmakt vert styrkt."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener Regjeringen med denne meldingen fortsetter den styrte avviklingen av fylkeskommunen. Disse medlemmer viser her til at Regjeringen overfører flere oppgaver til kommunene, foreslår ikke vesentlige nye oppgaver til fylkeskommunen og initierer forsøksordninger som undergraver det regionale folkevalgte nivået. Etter disse medlemmers mening forsterkes dette synet ved at Regjeringen er bevisst uklar om hvordan det regionale folkevalgte nivået i fremtiden skal se ut, både med hensyn til oppgaver og geografisk inndeling.
Disse medlemmer vil vise til sine merknader i Innst. S. nr. 307 (2000-2001) hvor disse medlemmer mente at prinsipper og politiske mål for oppgavefordeling og inndeling skal fastlegges før en tar stilling til geografiske strukturer og delspørsmål. Disse medlemmer vil her vise til at Stortinget først trakk ut tunge sektorsaker slik som sykehus, SND, post og samferdsel og behandlet framtidig organisering og struktur på disse sentrale områdene etter sektorprinsippet, før en tok for seg oppgavefordelingen. Å unnta så sentrale oppgaver fra å bli vurdert helhetlig i sammenheng med andre oppgaver er en " bit for bit"-politikk som ikke fører til gode resultater for befolkningen og gir ikke et riktig grunnlag for beslutninger om ny oppgavefordeling som tar mer hensyn til befolkningen enn til sektorinteressene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at fylkeskommunens generelle handlefrihet, styringsevne og legitimitet er sterkt svekket. Fylkeskommunens reelle styring av sykehussektoren er falt bort ved statlig overtakelse av sykehusene. Det statlige ansvaret for et enhetlig helsetilbud for hele landet er dermed i ferd med å bli tydeliggjort. Disse medlemmer mener også at stykkprisfinansiering kan innføres overfor videregående skoler. Da vil fylkeskommunen fremstå som et kostbart og byråkratiserende mellomledd, uten nødvendig eksistensgrunnlag.
Disse medlemmer mener at med bare 4,5 millioner innbyggere er det kun behov for to forvaltningsnivåer i Norge, det statlige og det kommunale. I en ny forvaltningsstruktur ønsker disse medlemmer en ytterligere satsing på primærkommunene. Gjennom utstrakt interkommunalt samarbeid etter modell fra Finland, og økende kjøp og salg av tjenester mellom kommuner etter modell fra USA og endret kommunestruktur, vil kommunene være i stand til å yte de forventede tjenester overfor innbyggerne. Disse medlemmer registrerer at mange kommuner allerede har tatt i bruk konkurranse og anbud for å skape en effektiv forvaltning, mange kommuner har også foretatt andre rasjonaliseringsgrep, disse medlemmer mener imidlertid at mange kommuner fortsatt har et stort potensial for innsparinger og at kommunesektoren generelt har tilstrekkelige ressurser.
Disse medlemmer viser til at fylkespolitikerne i stor grad er bundet av statlige prioriteringer. Deres eget handlingsrom er sterkt begrenset. Den reelle folkevalgte styringen på regionnivået må derfor sies å være minimal. Fylkestingene og de øvrige politiske organene i fylkeskommunen fremstår mer som demokratiske alibi, enn som handlekraftige organ under folkevalgt styring. Det vil derfor ikke være noe smertelig tap for demokratiet om disse organene legges ned. Disse medlemmer mener denne situasjonen vil vedvare selv om fylkeskommunene vil få tilført en ny, diffus rolle som regionsutvikler.
Disse medlemmer mener lokaldemokratiet i Norge har sin styrke i primærkommunene. Ved en avvikling av fylkeskommunen blir det derfor viktig at alt interkommunalt samarbeid forankres demokratisk i primærkommunene.
Disse medlemmer foreslår derfor at Regjeringen setter i gang arbeidet med avvikling av fylkeskommunen, med sikte på fullstendig avvikling i 2005. Dette vil innebære at det ikke avholdes fylkestingsvalg i 2003, men at de sittende fylkesting avvikler fylkeskommunen over to år.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sette i gang arbeidet med å avvikle fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå."
"Det avholdes ikke fylkestingsvalg i 2003, de sittende fylkesting avvikler fylkeskommunen over to år."
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine respektive merknader i Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Desse medlemene meiner at omsynet til eit levande demokrati og ein god offentleg sektor best blir ivaretatt gjennom tre folkevalde nivå. Desse medlemene viser til at knapt noko tema er så grundig analysert og utgreidd som nettopp oppgåvefordeling og det regionale forvaltningsnivå. Desse medlemene viser til at det både i offentlege utgreingar og i forskingsrapportar ettertrykkeleg er fastslått at trenivåmodellen i forvaltning og politikk bør oppretthaldast.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil likevel påpeike at eit godt og velfungerande lokaldemokrati ikkje berre vert skapt av gode målsetjingar i denne stortingsmeldinga, men av den reelle viljen til å prioritere kommunar og fylkeskommunar og setje desse i stand til å utøve dei oppgåvene og den makt Stortinget meiner dei bør ha.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, vil peike på nokre hovudprinsipp for ei god oppgåvefordeling:
– Det lokale sjølvstyret må styrkast ved at det politiske ansvaret for beslutninger og oppgåveløysing vert flytta nærmast mogleg dei det gjeld. Det er eit mål å desentralisere oppgåver frå statleg nivå til kommunar og fylkeskommunar.
– Det er dei folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar som har best kunnskap om lokale og regionale behov og om føresetnadene for å løyse dei på den mest effektive måte i eigen kommune eller fylke. Dette må skje ut frå eit heilskapsperspektiv på tvers av ulike sektorar.
– Kommunane bør overta ansvar for oppgåver som krev lokalt politisk skjønn.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil dessutan peike på:
– Fylkeskommunane må overta oppgåver som krev politisk skjønn på regionalt nivå, herunder oppgåver som krev politisk samhandling/partnarskap mellom stat, fylke og kommunane.